Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

Наиболее развитой формой городского самоуправления в этот пе-

риод выступало сословное (корпоративное) самоуправление – купеческое

и ремесленных объединений (гильдий). Эти объединения были замкну-

тыми и функционировали на основании устава, который предусматривал

независимость в решении собственных дел от боярства (дружины) и по-

садника (наместника). Должностными лицами городского самоуправления

являлись сотские – у ремесленников, и старосты – у купцов. Посадник,

будучи «оком государевым» на той или иной территории, назначался не-

посредственно князем из своих ближайших сородичей или из дружинни-

ков (бояр).

В ХII – начале XIII века местная власть сосредоточилась исключи-

тельно в руках князей, передававших свои властные полномочия и долж-

ности по наследству. В этих условиях, на большинстве территорий древ-

нерусского государства, объем прав и полномочий в структуре органов

местного самоуправления (вече, князь, дружина) оказался перераспреде-

ленным в пользу князя и его дружины. Права вече существенно ограничи-

вались, к тому же оно не являлось больше органом избираемых предста-

вителей, а превратилось в собрание взрослых мужчин.

Однако данное положение с распределением властных полномочий

не было ни обязательным, ни повсеместным. Оно сильно различалось в

различных частях страны: роль и значение веча, как правило, урезывались

при сильном князе и, наоборот, возрастали при слабом.

К тому же в Новгороде, Пскове, Полоцке и Вятской земле оно и в это

время, и в будущем продолжало сохранять свою приоритетную роль в ме-

стном и городском самоуправлении.

Таким образом, общинно-вечевой строй домонгольской Руси пред-

ставлял собой дальнейшее развитие древних начал жизни славянских пле-

мен, которое шло в одном направлении с европейскими народами. Сло-

жившаяся в Древней Руси форма городского правления была близка к

европейской. Вече главного города в качестве верховного органа распро-

страняло власть на значительную территорию, диктуя свою волю много-

численным пригородам и селам. Выборная власть была сильнее княже-

ской, особенно в последний период существования Киевского государст-

ва, и способствовала его распаду.

Огромный урон оплоту городской демократии – вече нанесло монго-

ло-татарское нашествие. Если в первый период этого владычества местное

самоуправление (земщина) еще сохраняет свои основные параметры и

порядок функционирования, то уже с середины Х1V века его роль в госу-

дарственных делах трансформируется и значительно уменьшается. При-

чиной данного обстоятельства было сосредоточение в руках князей, при

Писарькова Д.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ:

обычай, повинность, право // Отечественная история.– 2001.– №2.– С. 11.

помощи татар, огромных земельных владений, что изменило их эконо-

мический, а следовательно, и политический статус. Теперь при установле-

нии податей и определении их размера, они уже не советовались с земщи-

ной, не спрашивали ее мнения, а действовали по примеру татарских ханов,

определяя все единолично. Таким образом, местное самоуправление по-

пало под двойной гнет: и татарских ханов, и русских князей.

В период монголо-татарского ига происходят также существенные

изменения в системе соподчинения русских городов и их пригородов:

старшие города утрачивают свое былое значение и практически исчезают.

Если до нашествия татар объединяющим началом власти и самоуправле-

ния было вече старшего города, которому подчинялись все остальные

веча, то теперь такого соподчинения по линии вече не остается в боль-

шинстве русских земель.

Этим самым в значительной мере была деформирована основа славя-

но-русской общины – сословно-представительная власть, концентри-

ровшаяся главным образом в старших городах – политических и экономи-

ческих центрах территорий.

В этот же период был нанесен и серьезный удар по общинному уст-

ройству: общины постепенно теряли свою роль самоуправляющихся

единиц, поскольку монголо-татары разоряли их экономически и парали-

зовали политически. Основная часть общинных доходов изымалась в

центр в виде дани, исчезло свободное распоряжение имуществом и ре-

зультатами труда. Земля в большинстве случаев перешла в собственность

центральной власти. Таким образом, местное самоуправление к концу

монголо-татарского ига утратило в большинстве регионов России свое

значение.

§2. Великий Новгород – вершина самоуправления в истории

средневековой Руси

Наиболее развитой формы самоуправление на Руси достигло в горо-

дах, прежде всего в Новгороде и Пскове, сохранивших и приумноживших

лучшие традиции древнерусского вечевого самоуправления.

Великий Новгород был столицей обширной территории, занимав-

шей весь север Великой Русской равнины. Из новгородских пригородов,

разбросанных на этом необъятном пространстве, наиболее известными

и важными были Псков, Старая Русса, Ладога, Торжок. Основное яд-

ро новгородской территории, в непосредственной близости от города,

складывалось из пяти земель, называвшихся с ХV в. пятинами. Далее к

северу и северо-востоку простирались обширные пространства новго-

родских земель, или волостей, тянувшиеся за Урал, до самого Северно-

го Ледовитого океана.

Относительно высокий уровень развития этих территорий был обу-

словлен рядом обстоятельств, а именно: 1) Новгородская земля, в отличие

от других русских княжеств, избежала опустошительных набегов, что по-

зволило ей сохранить самобытность своего развития; 2) именно обшир-

ность территории предопределила, во многом, своеобразие форм управле-

ния и образа жизни этого города – республики; 3) однако при всей своей

самобытности Новгородская земля оставалась частью Руси, испытывала и

переживала те же проблемы, что и другие регионы.

Своеобразие управления и самоуправления в Великом Новгороде свя-

заны также с особенностями его социальной структуры. Во главе новго-

родского сообщества (городского и сельского) стоял сильный, влиятель-

ный и богатый класс феодалов – духовных и светских. Духовные феода-

лы – высшие церковные иерархи, источником доходов которых было вла-

дение землей, лесами, водными угодьями, покровительство торговле.

Светские феодалы – бояре и житьи люди – новгородские домовладельцы

и землевладельцы средней руки, а также своеземцы – мелкие земельные

собственники.

В новгородском боярстве выделялись две группы: крупные землевла-

дельцы, потомки родо-племенной знати, и бояре – члены городской об-

щины. Благодаря своему имущественному положению обе группы играли

весьма значительную роль в городском управлении и самоуправлении.

Важная роль принадлежала также сословию купцов, ремесленников

и молодших людей. Наиболее влиятельным из них был многочисленный

и деятельный слой купцов, ведших широкую торговлю по всей Русской

земле и за ее пределами.

Ниже купцов на социальной лестнице стояла масса городского насе-

ления, так называемые черные люди, – мелкие торговцы и ремесленники,

наемные работники (гончары, плотники, каменщики, кузнецы и др.).

Свободное сельское население Новгородской земли делилось на две

категории. В первую входили землевладельцы – собственники (земцы),

которые иногда объединялись в товарищества и артели для совместного

ведения хозяйства (так называемые сябры или складчики). Ко второй ка-

тегории относились смерды, жившие на государственных землях Велико-

го Новгорода, на землях церкви и других частных собственников. Кресть-

яне были лично свободны и имели право переходить от одних землевла-

дельцев к другим.

Низшую ступень социальной лестницы в Новгородской земле зани-

мали холопы, которые были слугами в боярских и других дворах, а также

работниками в крупных боярских вотчинах и феодальных поместьях.

Необходимо подчеркнуть, что все слои свободного городского и

сельского населения пользовались одинаковыми политическими и

гражданскими правами и, принимая участие в вечевых собраниях и схо-

дах, образовывали ту политическую общину, которой юридически и фак-

тически принадлежала верховная власть в Новгородском государстве.

До второй четверти ХII в. Великий Новгород не имел каких-либо су-

щественных отличий от других русских городов. Однако территориальная

обособленность и близость его к важнейшим торговым путям во многом

обусловили своеобразие его политического устройства при котором сте-

пень самостоятельности и свободы жителей во взаимоотношениях с

верховной властью оказалась неизмеримо более высокой, чем в других

городах Руси. Так, уже в 1126 году новгородцы избрали посадником од-

ного из своих горожан.

Центральным органом власти в Господине Великом Новгороде, как

уже отмечалось, было вече. Участвовать в нем могли (имели право голоса)

только главы семейств, а сроки его проведения никогда заранее не опре-

делялись. Собиралось вече на городской площади (Ярославовом двори-

ще), вмещавшей до 500 человек. На этой площади была выстроена башня,

в которой помещалась канцелярия, а наверху – вечевой колокол для сбо-

ра горожан.

Созывалось вече по требованию князя, посадника или тысяцкого.

Главным исполнительным лицом городской власти был посадник. Он за-

щищал интересы города перед князем, осуществлял контроль за его дея-

тельностью, а также отвечал за верховный суд республики, назначение и

смещение других должностных лиц. Начиная с ХIII века главный (сте-

пенный) посадник стал избираться из пяти пожизненных кончанских

посадников сроком на один год.

Количество избираемых посадников постоянно росло: в 1354 году их

было шестеро, в начале ХV века – восемнадцать, а к концу своей само-

стоятельности в Новгороде имелось уже тридцать шесть посадников.

Вече назначало также посадников в пригороды, пятины и колонии.

Помимо общегородского веча (общегородского схода) существовали кон-

чанские и уличанские сходы, на которых выбирали в том числе и основ-

ных руководителей ополчения – тысяцкого, сотских, десятских.

Тысяцкий являлся первым помощником посадника и отвечал за все,

что связано с формированием и обеспечением городского ополчения. И у

посадника, и у тысяцкого были свои помощники, которые выполняли раз-

личного рода поручения (судебные, административные и т.п.) – приста-

вы, подвойские, позовники, известники.

Для обороны от внешних врагов и управления городом в военное

время вече с конца ХII века приглашало князя с дружиной. Особенно-

стью княжеского управления было то, что он назначал людей на должно-

сти по согласованию с посадником и обязательно не из своей дружины.

Принимаемые на себя князем обязанности скреплялись обрядом кре-

стоцелования и оговаривались в специальном договоре с горожанами –

ряде, по которому князь, в случае невыполнения или нарушения своих до-

говорных обязательств, мог быть отстранен от должности и даже изгнан

из города.

Первые такого рода договорные грамоты появились во второй поло-

вине ХIII века и послужили в будущем важной основой для сохранения

новгородцами своей политической независимости и самоуправленческих

начал.

Демократическое устройство Великого Новгорода (как когда-то и

Древних Афин) имело ту особенность, что все предварительные вопросы

перед созывом веча рассматривал особый орган – совет господ, в который

избиралось от 50 до 300 самых уважаемых граждан города. Кроме того, в

него входили все ранее избиравшиеся посадники, тысяцкие, кончанские

старосты, а также знатные и заслуженные бояре.

Еще одной примечательной особенностью новгородского самоуправле-

ния было то, что вече избирало не только высшие исполнительные органы

светской власти – посадника и тысяцкого, но и епископа (с 1136 года)

и архиепископа (с 1165 года) – высшую духовную власть города. Архи-

епископа, который помимо руководства церковью и церковным судом

председательствовал еще в совете господ, ведал городской казной и

внешнеполитическими связями города, выбирали из трех кандидатов.

В состав общегородского веча обязательно входили представители

частей старшего города – концов, улиц, общин, пригородов. Они также

собирали веча со своими особыми функциями, так называемые малые ве-

ча. Должностные лица, выбираемые на таких форумах, назывались свои.

Голосование на всех веча происходило, как правило, в открытой

форме с помощью поднятия руки или оружия, а иногда криком или с ис-

пользованием жребия. Изредка применялось тайное голосование на осно-

ве берестяных грамот. Решение принималось большинством, было обяза-

тельно для всех.

Случалось, что вече могло превратиться в потасовку, продолжав-

шуюся несколько дней, или в подобие суда с такими оригинальными фор-

мами судопроизводства, как сбрасывание с волховского моста или откры-

тый грабеж боярских домов.

Как форма самоуправления Новгородское вече прекратило свое

существование после похода на город в 1478 году войск Ивана III. По

его распоряжению был снят и отправлен в Москву символ новгородской

свободы – вечевой колокол. Псков потерял свою самостоятельность в

1570 году, причем вся городская элита была насильно переселена в другие

уезды государства.

В это же время (XII-ХV вв.), сельское (крестьянское) самоуправле-

ние постепенно приобретало сословный, корпоративный характер. Оно

развивалось в основном как мир (крестьянский мир) и включало в себя

общее собрание крестьян (сход), компетенцией которого было решение

вопросов о податях и повинностях и избрание старосты, главного долж-

ностного лица в сельской местности. Его основными обязанностями были

общемирские дела: разверстка податей и повинностей по домам, раздача

по приговору схода пустующих участков земли новым поселенцам, сбор

арендной платы, отстаивание в суде мирской земли от захватов и притяза-

ний, оказание помощи в получении крестьянами различных льгот от цен-

тральной власти.

§3. Местное самоуправление в Московском государстве

XVI-XVII веков

Новый этап в развитии местного самоуправления связан с периодом

становления и развития Русского централизованного государства в

ХVI веке, во время правления Ивана IV Грозного. Если в Новгородской

республике местное самоуправление, как разновидность управления еще

не вполне отпочковалось от государственного, то в рассматриваемый пе-

риод, в ходе проведенных губной (30-е гг. XVI в.) и земской (50-е гг.

XVI в.) реформ, началось формирование его подлинных основ, структур

и элементов, хотя и в интересах прежде всего самодержавной власти, ре-

шительно боровшейся за свои привилегии с боярской оппозицией.

Русское государство представляло собой в это время объединение

земель без жесткой вертикальной системы соподчинения (центр – пе-

риферия), а местные органы власти имели достаточно высокую степень

автономии. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и

сословий (служилых и тяглых) посредством сословно-представительных

учреждений – Земских соборов, или как их еще называли – «Советов всея

земли».

В течение XVI в. происходило дальнейшее отделение городского

общества от сельского, формировались особые разряды городского

населения, отличавшиеся по функциям и со своими правами: приказ-

ные, посадские, ратные люди. Города стали превращаться в центры ре-

месла и торговли, а их население в целом поддерживало претензии

Ивана IV на ограничение прав крупных землевладельцев. Можно ут-

верждать, что в Московской Руси в это время наметился явный альянс

между центральной властью и горожанами, такой же, что складывался

в XVI в. в Западной Европе между королевской властью и буржуазией

против феодалов.

Социально-экономическое развитие Московской Руси непосредст-

венным образом сказалось и на развитии местного самоуправления. В ме-

ждународной практике того времени складывались два способа управле-

ния территориями: 1) децентрализаторский, когда важную роль играют

местное управление и самоуправление, представители которого выбира-

ются населением; 2) централизаторский, когда сверху донизу – государ-

ственная власть, всячески ограничивающая местное управление и само-

управление.

Россия, начиная с Ивана Грозного, пошла вторым путем: вместо ста-

рого патриархального управления, рассчитанного на небольшие владе-

ния, самодержцы стали создавать совершенно новый, разветвленный аб-

солютистский аппарат власти, охватывающий и пронизывающий все го-

сударство. Постепенно центральная власть стала подминать под себя и

сокрушать старинные вольности городов и других территориальных

образований.

Именно с этого периода еще более углубилась пропасть, возникшая

в XIV в. и еще дальше разошлись пути развития европейских и русских

городов. Уже в XIII-XIV вв. многие города Европы в результате воору-

женной борьбы, или как в Магдебурге путем выкупа ряда должностей, ос-

вободились от власти сеньоров и епископов и превратились в вольные са-

моуправляющиеся общины. Сложившееся в это время немецкое городское

право, так называемое Магдебурское право, закрепило за городами зна-

чительные привилегии, самостоятельность в области суда, их право на

самоуправление и освобождало горожан от многих налогов. В середине

XV в. самоуправление по Магдебурскому праву получили и русские го-

рода, оказавшиеся под властью Литвы. Показательно, что именно в это

время в неравной борьбе с московскими князьями Новгород утратил ос-

татки прежней вольности. В таких условиях русские города не могли

иметь политической самостоятельности и подобно европейским городам

быть вольными общинами.

Начиная с закона о Юрьеве дне (1497 г.) в стране в течение всего

XVI в. нарастало закрепощение крестьян, завершившееся в середине

XVIII века. Самодержавная сверхцентрализация и крепостное право ска-

зались самым непосредственным образом на формировании и развитии

российского местного самоуправления, как в описываемый период, так и в

последующем.

В XVI в. дальнейшее распространение получает такое территориаль-

но-политическое образование, как земство, т.е. власть, исходящая от зем-

ли, от народа. В период образования централизованного государства тер-

мин «земский» носил скорее характер общегосударственный, а не мест-

ный, но постепенно земство стало восприниматься как местное сооб-

щество с присущими ему местными интересами и нуждами.

Соловьев С.М. История России с древнейших времен.– Сочинения.– Кн. II.– М.,

1988.– С. 515-516.

В XVI в. стала формироваться и такая ключевая административно-

территориальная единица, как уезд. Именно с историей развития уездной

формы территориальной организации общества неразрывно связана вся

история российского местного самоуправления.

Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с

Российским государством земель по мере освобождения их от монголо-

татарского ига. Отсюда шло и неравенство уездов и различие в их наиме-

новании – «уезд», «земля», «царство». Постепенно из уезда вычленялись

другие административно-территориальные единицы – волости, а также

особые единицы – станы, погосты, трети, четверти. К концу XVI в. уезд

по своей значимости превосходит как более крупные единицы – земли,

так и более мелкие – волости.

Волость же в это время сохраняется как основная хозяйственная

единица, особенно на Севере, где большинство населения составляли сво-

бодные, черносошные крестьяне. Необходимо отметить, что на протяже-

нии столетий все функциональное многообразие российской общины бы-

ло подчинено главной цели – коллективному выживанию в суровых

природно-климатических условиях. Поэтому исторически сложилось так,

что наряду с поместьем и вотчиной, сельская община (волость) утверди-

лась в качестве низовой территориально-административной ячейки обще-

ства и стала частью государственного устройства, обладавшей самоуправ-

лением и известным комплексом публично-правовых функций. В рамках

волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборо-

том, сенокосами, общим выпасом скота и т.д., осуществлялась раскладка

оброка, налогов и повинностей, их сбор. Именно на волости с ее круговой

порукой держалась и строилась вся фискальная служба государства, через

нее доходила до каждого плательщика.

Таким образом, в период правления Ивана IV Грозного в Российском

государстве сформировались основные территориальные сообщества,

необходимые для устройства местного самоуправления: города, волости и

уезды.

Однако старая, сохранившаяся еще с времен Ивана III система на-

местничьего управления (наместник, назначаемый великим князем,

управлял городом и уездом; волость возглавлял волостель), основан-

ная на кормлении (содержании управителей за счет населения), боль-

ше не соответствовала новым условиям, поскольку «кормленщики» –

наместники и волостели – несли лишь гражданскую ответственность

перед управляемыми местными сообществами, но не государственную

Амница Е.Г., Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления.– М.: ИНФРА-М,

2000.– С. 27-28.

перед центром, что вело к децентрализации власти и ослаблению всего

государственного механизма.

В таких условиях реформы становились неизбежными: их общим

вектором стала перестройка системы государственного управления на

началах сословного представительства и возрождения земского начала в

местном самоуправлении. Превратившись в огромное многонациональное

и многоконфессиональное государство, Россия нуждалась в адекватной

системе управления. Ясно обозначившийся в это время имперский прин-

цип построения власти был явно недостаточен и заводил в тупик, по-

скольку в государствах имперского типа, прежде всего в силу обширности

их территорий, организованная строго по вертикали власть не всегда мо-

жет быть эффективной. Этому препятствуют: 1) огромный объем управ-

ленческой информации, которая обращается в каналах коммуникаций по-

литической системы большого государства; 2) разветвленность и протя-

женность сетей политической власти; 3) наличие большого числа центров

принятия решений.

Поэтому в Московском царстве наряду с государственными органа-

ми власти и управления стала формироваться и активно действовать отно-

сительно самостоятельная подсистема управления – общественно-

политическая. В XVI-XVII вв. она была представлена Земскими собо-

рами как высшими сословно-представительными учреждениями и мест-

ными выборными земскими учреждениями (земские избы во главе с

избными старостами). Своеобразие состояло в том, что в отличие от за-

падных стран сословно-представительные органы в России возникли сна-

чала на уровне местного управления (самоуправления) – земские и губные

избы – и лишь потом на верхних этажах политического управления – Зем-

ские соборы (Советы всея земли).

В состав Земского собора входили: царь, Боярская дума, Освящен-

ный собор, представители сословий – поместного служилого дворянст-

ва, городских (посадских) верхов (торговые люди, купечество), в от-

дельных случаях – государственных крестьян, а впоследствии и пред-

ставители приказной бюрократии. Собор как представительный орган

был двухпалатным. В верхнюю палату входили царь, Боярская дума и

Освященный собор, которые не избирались, а участвовали в его работе в

соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были

выборными.

Первый Земский собор был созван в 1549 г. И вошел в историю как

Собор примирения. Причиной его созыва было восстание в Москве в

1547 г. и необходимость разрешения противоречий между боярством и

Данилова Л.В. Сельская община в средневековой Руси.– М., 1994.– С. 201-206.

Морозов С.А. Культура политического управления.– Краснодар, 1999.– С. 98.

дворянами. Всего историки насчитывают в XVI-XVII вв. около 50 Зем-

ских соборов. По целям они условно делятся на четыре группы: созван-

ные царем по его инициативе; созванные царем по требованию сосло-

вий; созванные сословиями по их инициативе; соборы, на которых из-

бирались цари.

С точки зрения национальных особенностей государственного управ-

ления Земские соборы в определенном смысле продолжали русские вече-

вые традиции, с характерным для средневековой Руси участием различ-

ных слоев населения («земли») в решении общих дел. В то же время, учи-

тывая особенности политической ситуации и время появления Земских

соборов, вряд ли следует преувеличивать их реальное участие в выработке

правительственной политики и тем более приписывать им, как это неред-

ко делается, функцию ограничения царской власти. В условиях склады-

вающегося самодержавия их роль чаще всего сводилась к обеспечению

поддержки политики царской власти, еще нуждавшейся в легитимации

своих решений.

По сравнению с западными парламентами, накопившими к этому

времени богатый опыт (в Англии, Франции и Испании возникли еще в

XIII-XIV вв.), Земские соборы в России не были в точном смысле этого

слова представительными учреждениями. Они не только не ограничивали

власть царя, но и не имели более или менее определенных функций, чет-

кой системы представительства. Кроме того, Земские соборы, по крайней

мере в XVI в., не являлись выборными органами. По сути они представля-

ли собой «парламент чиновников», на заседании которого в дополнение

к светской и духовной элите (Боярской думе и Освященному собору) при-

глашались по выбору царя нужные люди, представители сословий и слу-

жилой бюрократии.

Процесс реформирования государственного управления во второй

половине XVI в., затронувший не только высшие и центральные уров-

ни власти, но и систему местных органов власти, оказался длительным,

сложным и противоречивым. Необходимые преобразования были осу-

ществлены посредством проведения двух последовательных реформ –

губной, которая началась рядом принятых окружением Елены Глин-

ской (матери Ивана Грозного) в 1539-1541 гг. мер, направленных на

ограничение власти наместников, и была завершена «правительством»

А. Адашева, и земской, осуществленной в 1555-1556 гг. В результате

этих реформ произошла поэтапная замена наместнического управления

выборными губными учреждениями – губными избами (как сослов-

но-представительными органами дворянства) и земскими органами

самоуправления (земские избы), выбираемыми из зажиточных горо-

жан и черносошных крестьян. Тем самым правительство не только зна-

чительно ослабляло власть региональной феодальной знати и усилива-