Купряшин Г.Л. Соловьев А.И. Государственное управление

Подождите немного. Документ загружается.

венностью тех, кто их занимает, следовательно они не могут быть проданы, подарены или переданы по наследству.

10. Оно должно подчиняться жесткой и постоянной дисциплине не, выполнение должностных обязанностей

должно контролироваться.

Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников направлены на обеспечение

беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений прав

чиновников. Эти процедуры исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных

служащих. Вебер подчеркивал отличие чиновника от политика: первый не должен бороться. У него действует иной

принцип ответственности. Функционер обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту,

занимаемому им в иерархии власти.

Взгляды Вебера на основные различия между политиками к администраторами отражает следующая таблица.:

Политики стремятся

переделать мир

Бюрократы заинтересованы в его неизменности

Политики ставят

широкомасштабные задачи

Бюрократы сталкиваются с проблемами технической и

административной осуществимости

Условия для формирования рациональной бюрократии

На современном этапе критерии рациональности проявляются в неких общих требованиях, имеющих своей

целью условия для формирование честного, компетентного и

дисциплинированного аппарата государственных служащих. Таких общих требований три. Все они достаточны

просты в формулировках, однако вызывают существенные трудности при попытках реализовать их в полной мере.

Первое требование можно сформулировать следующим образом: управление государственной службой строится на

основе системы заслуг, что означает организацию деятельности государственной администрации в

соотношении с заслугами тех, кто работает в ее рамках и подразумевает, что критерием оценки

деятельности работников является ответственность за достижение целей, которые обусловлены их

положением в государственном аппарате.

Эта система заслуг имеет несколько основных заслуг.

Во-первых, - это принятие на государственную службу лишь в результате определенной системы экзаменов вне

зависимости от личных симпатий и личных отношений, а исключительно на основе квалификации

Во-вторых, продвижение по службе происходит лишь на основе оценки той работы, за которую сотрудник

отвечал раньше. В соответствии с этой системой каждый год проводится оценка дсятсльности того или иного

служащего в зависимости от того, за какие задачи он отвечал в прсдыущем году.

В-третьих, в государственной администрации не должно происходить смешения государственных и личных

интересов того или иного государственного служащего. Идея сама по себе проста, но реализовать ее довольно сложно.

Например, если служащий министерства финансов является в то же время консультантом частного банка, то неизбежен

конфликт интересов между этими двумя направлениями работы одного человека. Во многих странах существует

правило обязательного декларирования государственными служащими всех источников доходов. В США требуют от

кандидата на работу в государственных органов отказа от акций государственных компаний, если он владеет таковыми.

В-чствсртых, государственная администрация должна быть открыта н неукоснительно соблюдать принцип

гласности в своей работе. Это требование включает в себя право граждан на получение информации н право средств

массовой информации на свободу слова.

В-пятых, необходимо существование независимого органа для расследования и разрешения различных споров и

конфликтов внутри государственной администрации. Государственные служащие должны иметь возможность

обратиться в организацию, которая была бы независима от существующих вертикальных связей внутри государствен-

ной службы и, одновременно, компетентна в разрешении проблем, сопровождающихся нарушением этики и законов.

Второе требование заключается в следующем: необходимо реализовать принцип жесткой вертикальной

иерархии, когда правительство отвечает за деятельность государственной службы.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

Правительство должно определять цели политики, составлять определенные задачи, разрабатывать методы

решения этих задач и критерии их фактической реализации. Тем самым правительство сможет давать определенные

импульсы и управлять веси организацией государственной администрации для реализации поставленных им

политических задач. Не может быть эффективной деятельность бюрократии при автономности каждого министерства и

каждого департамента, когда чрезвычайно сложно контролировать и оценивать, что они делают. Как в президентской

системе США, так и в парламентской системе Великобритания это требование жесткой вертикальной иерархии

поддерживается к соблюдается. В США Президент напрямую назначает министров. Он может уволить любого из своих

министров или его заместителей. Соответственно министр может уволить своих заместителей. В Великобритании

парламент полномочен объявить вотум недоверия всему правительству, но в то же время он не может вторгаться в

практическую работу того или иного министра.

Третье требование: должна существовать определенная система награждения для тех чиновников,.

которые достигли высоких результатов и, наоборот, отсутствие высоких результатов должно подразумевать

отсутствие каких-либо награждений. Если зарплата чиновников является относительно невысокой в слабо связано с

результатами их деятельности, то это еще не значит, как в частной сфере, что наиболее способные работники не будут

поступать на работу в такие организации. Льготы и привилегии, которые обычно имеют государственные служащие

могут первоначально привлекать одаренных работников. Однако, обычно, после довольно непродолжительной работы

на государственной службе, позволяющей получить определенный статус н связи, такие работники уходят в частный

бизнес, где получают гораздо более высокие доходы.

2. Сбои в работе бюрократии

При благоприятных внешних условиях от таких государственных учреждений как,

например, служба

страхования или служба иммиграции, можно, ожидать их соответствия изложенному выше набору требований, т.е при

одинаковых обстоятельствах к людям будут относиться внимательно и одинаково.

Но существует много участков государственной службы, где вряд ли можно найти веберовские идеальные типы

бюрократии. Например, в службе здравоохранения или в местных социальных службах технические специалисты (врачи

или социальные работники, так же как и учителя, полицейские) осуществляют значительное влияние в ходе припиши

решений, не будучи подвержены сильному иерархическому контролю сверху. Они (имеют возможность проявлять

значительную личную инициативу при исполнении своих обязанностей.

Вебер подчеркивал, что рационально-правовая бюрократия лишь потенциально является самой эффективной

формой управления. Если ввести и рациональную организацию самую динамичную переменную

- людей, то окажется,

что у людей МОГУТ быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. В соответствии с теорией

рационального выбора у различных слоев бюрократии могут существенно отличаться институциональные условия

социального выбора, что создает противоречия при реализации стремления максимально удовлетворить свой интерес.

Отсюда возникают условия для неизбежных сбоев в работе бюрократии. Эти изъяны бюрократии можно

разделить на два типа. Первый тип - сбои бюрократии, связанные с особенностью бюрократических организаций.

Второй тип - сбои бюрократии, связанные с особенностью ее статуса как социальной группы.

Сбои бюрократии, связанные с особенностью бюрократических организаций.

В бюрократических организациях продвижение с одного иерархического уровня на другой происходит путем

открытого соревновательного экзамена. Таким образом, личные качества человека и его служебные достижения не

принимаются во внимание. Равным образом, если человек перемещается внутри одного уровня иерархии, то такое

перемещение регулируется принципом стажа, и никакие другие факторы здесь не вмешиваются. В результате

оказывается, что индивидуумы лишаются пространства для проявления инициативы, поскольку существует набором

внешних правил, строго регламентирующих способ действий чиновников. Кроме того, любой чиновник, когда это

соответствует его интересам, может, ссылаясь на правила, не выполнять указания начальника.

Есть и другие факторы, благодаря которым свобода действий все более и более сокращается. Процесс принятия

решения, выработки правил, их изменения или интерпретации все дальше и дальше удаляется от места, где они

выполняются. Жесткость организации растет., обновление тормозится, лица принимающие решения и находящиеся на

верхнем уровне организации концентрируются скорее на решении внутренних вопросов, чем на налаживании связей

между организацией и ее окружением. А те люди, у которых знания и информация находятся, так сказать, на кончиках

пальцев". люди, непосредственно "делающие дело", выключаются из процесса принятия решений и разработки правил.

Таким образом, первая причина возможных сбоев - это правила, которые становятся самоцелью.

Вторая причина заключается в подмене цели государственной организации, устанавливаемой извне в

соответствии с общественными нуждами, целями отдельных групп служащих. Таким образом, государственные

(общественные) цели заменяются частными (групповыми), направленными на самовоспроизводство организации,

расширение ее роли и бюджета. Причем такая замена может происходить и внутри организации, когда департамент

(группа) утверждает свою уникальность и важность для организаций в целом, что проще сделать наиболее опытным

работникам, деятельность которых трудно подчинить детальным предписаниям и регламентам.

Третья причина возможных сбоев связана с отсутствием мотивации у подчиненных, что может усилить

стремление к мелочной опеке со стороны начальника, что, в свою очередь, вызывает недовольство работников и

усиление апатии. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы устраняя личное начало, уменьшить или

устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту

напряженность "подхлестыванием" низкой мотивации работников. Получается замкнутый круг мелочной опеки.

Четвертая причина сбоев определяется целой группой факторов. Использование руководством организации

депсрсонализированных правил, мелочной опеки и централизации повышает фрустрацию (равнодушие) на всех

уровнях, потому что принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются.. Все это усиливает власть узкой группы

людей, наводящихся по своим статусным полномочиям на вершине административной иерархии, при пассивности

подчиненных, что может привести к выходу руководителей организаций из-под контроля формальных правил под

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

предлогом адаптации подчиненных для повышения эффективности организации. В результата становится актуальной

опасность появления диктаторских замашек должностных лиц.

Сбои бюрократии, связанные с особенностями ее статуса как особой социальной группы

Статус бюрократам как особой социальной группы определяется законным правом принуждения, отличающим

государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев оценки

результативности работ государственных учреждений. Сюда можно добавить заинтересованность бюрократии в

увеличении находящихся в ее распоряжении ресурсов. Из этих особснностсй статуса бюрократии вытекают возможные

причины сбоев в ее работе.

Суть первой причины в отсутствии заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Служащие

госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения, что не позволяет соизмерять

значимость выполняемых ими функций со значимостью работы других органов. Например, работники органов

образования не могут и не должны сравнивать эффективность и значимость их работы с деятельностью служб

здравоохранения.

Вторая причина вытекает из предшествующей. Работники всех государственных учреждений добиваются

увеличения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и

служб, что способствует росту аппарата соответствующих организаций и окладов их работников без реального

увеличения отдачи.

Следовательно, бюрократия заинтересована в росте учреждений, в которых она работает

Третья причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие

стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если

оно сулит значительное улучшение качества предоставляемых услуг. Кроме того, лишь незначительную часть

возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор -

государственный служащий. Отсюда характерное для бюрократии стремление к стабильности.

Слабости теории рациональной бюрократии

Все это позволяет критиковать М. Вебера за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку

подразумеваемая им функциональная схема стремится объяснить как данный элемент организации способствует ее силе

к эффективному функционированию. Но, дав описание функций различных элементов, он не учел ни их дисфункций, ни

конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами. Например, даже если иерархия власти и

способствует дисциплине и координации деятельности, не отталкивает ли она подчиненных от принятия

ответственности? Или при условии, что продвижение по Службе основывается на объективных критериях, а не на

личных соображениях или семейных связях, какой из двух основных критериев должен быть выбран: старшинство или

заслуги? Эти вопросы показывают, что односторонний акцент Вебера на функционирование бюрократических

институтов закрыл для него целый ряд проблем, создаваемых бюрократизацией. Кроме того, Вебер обращал внимание

только на формально создаваемые аспекты бюрократий, игнорируя неформальные отношения я несанкционированные

шаблоны поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций.

Конечно, Вебер понимал, что фактическая реальность не совпадает с формальной организацией. Однако,

впоследствии ученые показали, что характер этих несовпадений оказывается не случайным, а социально

организованным.

Неформально создаваемые самими членами организации социальные шаблоны дополняют шаблоны,

формально создаваемые для них руководством Более того, как оказалось, неизбежно возникающая в рамках

формальной организации неформальная организация жизненно важна для функционирования системы.

3. Структура и власть бюрократии

Карьерные служащие и политические назначенцы

Обычно выделяют два типа государственных - служащих. Первый тип - это карьерные служащие - те, кто был

принят на службу на основе своей квалификации. Главным методом построения государственной службы в развитых

странах является должностная квалификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей до.зжностных

лиц каждого класса и квалификационных требований, к ним предъявляемых. Действует "принцип заслуг":

обязательным условием занятия административных должностей (кроме "политических") является сдача

соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных

аттестаций начальником. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы - неотъемлемый элемент карьеры чинов-

ника. Функции карьерных служащих регламентированы законами о государственной службе. Например, в США

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

См . Литер М Блау Исследования формальных организаций В кн. Американская социолошя Перспективы. Проблемы. Методы.

М., 1972. С. 100- 105

карьерное продвижение по службе на основе профессионального функционализма было заложено еще в законе

Пендлтона от 1883 г.

Карьерные чиновники высшей категории являются функции мерами (профессионалами), а не мандаринами.

Это означает, что у центре их внимания находятся заботы и приоритеты их конкретных специализированных

государственных департаментов или бюро, в которых они работают, что не дает им возможности отдавать предпоч-

тение каким-то общебюрократическнм интересам или заниматься

созданием сетей святей с коллегами других

конкурирующих департамснтах. Для этого типа чиновничий власти характерна следующая комбинация черт:

1) ротация бюрократов высокого уровня, что позволяет многим приходящим на должность и покидающим ее чиновникам

оставаться в числе тех, кого будут назначать и далее на высокие посты в администрации;

2) профессионализация карьерных чиновников на базе критерия подбора кадров по принципу узкой специализации, а также

стандарты продвижения по служебной лестнице;

3) фрагментация бюрократии из-за федерализма и сильных местных правительств (автономности местного самоуправления);

4) осуществление через частные организации многих правительственных программ и политических акций, которыми в иных

странах занимаются государственные чиновники.

С учетом профессионализации карьерных чиновничьих служб развивается обращение к внсправительственным группам

экспертов-референтов, появляются внутриведомственные карьерные лестницы, а все это генерерирует бюрократическую

специализацию, вынуждая чиновников тяготеть к общению и объединению по профессиональным интересам (создаются сети связей,

часто именуемые "субправительствами" или "железными треугольниками"), что порождает внутрибюрократичсскую борьбу и

столкновения и мешает появлению панбюрократической солидарности. Бюрократическая фрагментация и приватизация жестко

ограничивают число чиновников, работающих на правительство.

Второй тип государственных служащих -

назначенцы-клиенты,

то есть те, кто получил должность от политических покровителей.

Система политических назначений на административные посты автоматически ведет к росту численности и стоимости содержания

бюрократии и к деморализации отдельных чиновников. Результатом подобной ситуации является то, что появляется бюрократия, разделенная

на множество категорий и отдельных групп, в которых самой главной заботой служащих является выживание и обеспечение закрепленного

за ними поста, а не исполнение административных обязанностей. Более того, зависимость от политических назначенцев на

административных постах уменьшает управленческую способность любого режима.

Когда бюрократия из политических назначенцев активно внедряется в

структуру

режима президентской власти, то присущие

такому режиму внутренние сложности в вопросе единения исполнительной и законодательной власти мешают ему осуществлять интег-

рированный контроль над своей бюрократией и тем самым укреплять эффективность административной деятельности, а также

способность удовлетворять основные потребности своих государственных служащих. Как следствие - низкий уровень дисциплины и

разочарование чиновников из числа политических клиентов-назначенцев.

Существует иной подход к анализу структуры бюрократии. Так некоторые исследователи на основе теории рационального

выбора выделяют мотивацию бюрократов как критерий их структуризации. Считается, что главным побудительным мотивом

профессиональной деятельности бюрократов является желание увеличить свою долю в государственном бюджете, что ведет к

повышению статуса н тем самым собственной автономии. Отсюда выделяются следующие типы чиновников (в зависимости от способов

достижения максимума личной пользы).

1. Однозначно своекорыстные.

1.1. Карьеристы, побудительным мотивом которых является власть и престиж. От них можно получить нож в спину, если это им

выгодно.

1.2. "Охранители", которыми движет желание сохранить статус-кво. Они противятся изменениям, т.к. видят в

них угрозу для себя и всегда сверяются с правилами и инструкциями, прежде чем сделать

что-либо.

2. Движимые смешанными побудительными мотивами.

2.1. "Энтузиасты", которые с удвоенной энергией проводят какой-то конкретный курс, декрет и т.д., который

им особенно дорог, даже если остальные его не поддерживают, и он может быть вреден для организации в целом.

2 2. "Защитники", заинтересованные в доведении дела до конца и проявляющие лояльность к широкому ряду

целей.

2.3. "Государственные мужи", заботящиеся о благе государства или общества в целом.

Политическая роль бюрократии

Вместе с тем, несмотря на структурные различия внутри бюрократии, есть такие общие свойства, которые

выделяют ее роль в государственном управлении как центральную и позволяют говорить о ней не только как об

административной общности, но и серьезной политической силе. М. Вебер считал, что власть функционирует как

управление, т.е. есть непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия бюрократов оказывают

определяющее влияние на действия официальной - "видимой" - власти, к которой и обращена легитимность. Незримой

властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. "Бюрократическое управление есть

управление, исключающее гласность". Это управление "через создание и сохранение тайны о своих знаниях". Чем

больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие политических решений,

тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов и консервация неоптимальных вариантов

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

развития. Как писал А Токвиль "... с увеличением потребности в сильной власти ей следует предоставлять все больше

простора и независимости. А чем более могущественна и независима власть, тем опаснее злоупотребления ею. Таким

образом, зло заложено вовсе не в организации государственной власти, а в устройстве самого государства,

обусловливающем функционирование этой власти".

Существуют несколько каналов влияния бюрократии на принятие политических решений.

1. Бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер принимаемых политических

решений, в подготовке которых сама принимает участие. Служащие специализированных государственных органов

имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их спгветственно-

сти. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные

коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же

решении.

2. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. Положение государственных служащих, особенно

высокопоставленных, зависиг от одобрения политиков. При недостаточной ясности и объективности критериев, по

которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не умеренное недовольство общим

положением дел со стороны большинства, сколько целенаправленная критика меньшинства, даже если она

сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высо-

кооплачиваемую работу в частном секгоре тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией.

Б развитых демократиях стремятся ограничить политическую роль бюрократии, прежде всего с помощью

котроля за рекрутированисм государственных служащих. Отбор кандидатов на административные должности и

продвижение по службе контролируется специальными орга- -нами, независимыми от узкополитических и

ведомственных интересов. В США Главное управление кадров осуществляет общее руководство кадрами всего

федерального аппарата, следит за соблюдением "принципа заслуг" при продвижении по службе, определяет порядок

выхода на пенсию и социального страхования чиновников, разрабатывает квалификационные стандарты, инструкции по

работе с кадрами и рекомендации по улучшению их труда и т.д. Оно устраивает конкурсные экзамены для заполнения

значительной части низших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятельность

учреждении по набору на другие должности. Практически любое продвижение профессиональных кадров в

федеральном аппарате должно быть согласовано с ним. Главное управление кадров действует под общим руководством

Президента и подотчетно Конгрессу. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной репутацией, назначаемых

совместно Президентом и Сенатом.

Кроме того, широко используются правовые средства, включающие возможность обжаловать действия

государственных чиновников в обычных судах. Во Франции, в Германии и некоторых других странах существуют

особые административные суды, руководствующиеся административным правом. Они дают возможность обжаловать

акты, действия или бездействие органов публичной власти.

Во многих странах мира создан институт общественного контролера (или Омбудсмена), призванный

рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав и интересов со стороны государственных органов

(впервые он появился в скандинавских странах). Обычно на роль Общественного контролера парламентом избирается

видный общественный деятель, известный своей честностью и активностью в области защиты гражданских прав.

Контролер пользуется полной независимостью в своей деятельности, подотчетен только парламенту и может

расследовать-любые недостатки в области государственного управления. В своих регулярных докладах Общественные

контролеры обычно не только указывают на конкретные нарушения, но и стремятся дать общие рекомендации по

совершенствованию госаппарата. Хотя рекомендации контролера имеют прежде всего моральную силу, они чаще всего

влекут за собой практические действия со стороны государственных органов.

В ряде стран регулярной проверкой финансовой отчетности государственных учреждений занимается

ведомство Генерального аудитора-контролера, которое обычно не зависит от правительства и подотчетно парламенту.

Так, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть смещен только

Конгрессом и только за определенные виды нарушений. В Англии он может быть отстранен лишь по требованию

обеих палат парламента или по достижению 65 лет.

Контроль облегчается также наличием законов о свободном доступе к административным документам. Во

Франции любой гражданин имеет право ознакомиться с адлшнистративным документом, на основании которого

вынесено негативное решение по его делу. Этот закон также, обязывает государственные учреждения предоставлять

письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел.

Две концепции поли ти ческой роли бюрократии

Несмотря на различные формы и способы контроля за действием чиновников проблема поли тической роли

бюрократии остается актуальной для всех стран. Для стабильных демократических систем с развитыми политическими

институтами данная проблема состоит в выяснении характера и форм влияния политики на администратора. Это

влияние в значительной степени определяется концепцией государственной администрации, принятой и реализованной

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

'Токвиль А Демократия в Америке. М., 1992. С. 129.

в данной

стране. Существуют две основные концепции политической роли бюрократии. Одна из них господствует в США,

Германии и некоторых других странах. Ее основные принципы заключаются в следующем.

Первый принцип - идея государственной администрации подразумевает, что она является подчиненной

службой в структуре государства, которая реагирует на политические импульсы со стороны политического руководства

Политические лидеры обычно не являются экспертами или специалистами в той или иной сфере государственной

политики или государственного управления. Но если они имеют мандат, полученный на выборах, и выражают волю

населения, то они обладают правом определять государственную политику

Задача государственной администрации состоит в том, чтобы проводить в жизнь эту политику и осуществлять

необходимую экспертизу'. Например, американские специалисты в области государственной администрации изучают

бюрократов как неполитически действующих лиц, занятых только вопросами государственного устройства и общества

и выполнением программ. Сторонники плюрализма отстаивают конституционную модель бюрократии, которая

рекрутируется по заслугам (меритократия), но обучена и дисциплинирована в традициях конституционного правления

при соблюдении "публичного интереса" и "интересов государства". На практике это оказывается довольно сложным

делом, поскольку сотрудники, которые являются экспертами и работают внутри государственной службы, имеют и свои

собственные идеи и интересы в отношении проводимой политики. Они будут стремиться оказывать влияние на пра-

вительственных лидеров с тем, чтобы последние мыслили и действовали так же, как сотрудники государственной

администрации. Кроме того, государственная служба испытывает влияние политических партий или политических

движений, которые стоят за избранными официальными лицами. И, наконец, государственная администрация

находится под постоянными давлением групп интересов, представляющих организованные группы представителей

промышленности, банков или аграрного сектора.

Второй принцип - принцип предела, принцип ограничения полномочий государственной администрации.

Государственная администрация должна действовать лишь в рамках того, что разрешено законом. Государственная

администрация не может действовать за пределами тех ограничений, которые установлены парламентом. Это также

очень сложно реализовать на практике, поскольку часто для выполнения требований закона необходимо нарушить

нормы, ограничивающие деятельность государственной администрации.

Третий принцип - государственная служба сама по себе не есть профессия. Те, кто работает в государственной

администрации, являются специалистами в различных сферах деятельности. Это могут быть юристы, экономисты,

инженеры, специалисты по компьютерам или работе с персоналом. Эти специалисты-профессионалы нанимаются

правительством для того, чтобы они могли работать на государство каждый в своей области.

Таким обратом, данная теория государственной администрации строятся на основе дихотомии,

предполагающей жизнеспособную систему правления, в рамках которой беспартийные карьерные служащие

(государственные чиновники) посвящают себя осуществлению политики, разработанной их политическими хозяевами.

В соответствии с этой концепцией, гражданская служба должна быть изолирована от социальных конфликтов для

предотвращения подчинения ее правящей партии или воздействия на нее групп давления. О социальной

представительности и независимости такого чиновничества свидетельствует тот факт, что в основе его комплектования

лежит принцип равенства возможностей. Такой подход держит в поле зрения административное управление и его

качество, игнорируя его властный потенциал. От назначенных должностных лиц ожидается проведение в жизнь

законов, осуществление государственной политики, те. исполнение административных функций, но отнюдь не

выполнение существенной политической роли.

Другая концепция государственной администрации основывается на идее бюрократии как лидера общества и

гораздо больше связана с традициями России. Ее базовый постулат заключается в том, что на практике во всех

современных государствах чиновники имеют свои собственные интересы и обладают способностью влиять на ход

событий, следовательно, они обладают политической властью.

Отсюда вытекает важный для понимания системы государственного управления вывод: хотя основные

трудности любого политического режима коренятся в его конституционной системе, а именно во взаимоотношениях

исполнительной власти, выборной законодательной власти, партий и избирательной системы, все же глубинным и в

конечном итоге решающим фактором является мощь бюрократии и ее способность к управлению. В рамках этих

взглядов государственная служба может стать профессией, которая предполагает определенный социальный статус и

определенные привилегии государственных служащих Согласно этой концепции государственная администрация сама

может разрабатывать и проводить политику. направлять развитие общества. Такая концепция государственной

администрации реализуется в ряде стран: во Фракции, Японии.

Бюрократия в переходных обществах

Способность бюрократии к управлению как самостоятельной политической силы подвергается сомнению в

переходных обществах, что связано как с особенностями переходных политических систем в целом, так и с местом и

функциями бюрократии в государственном управлении. Развитым политическим системам присущ достаточно высокий

уровень структурной дифференциации, что проявляется в наличии законодательных собраний, исполнительных и

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

административных органов, судебных учреждений, политических партий, групп интересов, СМИ и т.д. Каждая из этих

структур специализируется в выполнении в первую очередь одной конкретной функции, что отличает развитую

политическую систему от традиционной, в которой политические функции не выполняются специализированными

структурами, а смешиваются и реализуются одними н теми же институтами. Для переходных политических систем

характерна низкая степень структурной дифференциации и высокая степень смешения ролей. Например, бюрократия

исполняет законодательные функции, а парламент вторгается в область непочтительной власти. Армия вмешивается в

политическую жизнь. Здесь нет разделения политического труда, но зато есть постоянно скрытый политический

интерес, часто принимающий форму непредсказуемого политического действия.

Именно в условиях политических кризисов и становится особенно явной внутренняя ограниченность любого

бюрократического правления. Политическая слабость бюрократии заключается в том, что у нее нет какой-либо

формулы для приобретения политической легитимности. Бюрократы могут назначать подчиненных, но у них нет

общепринятой процедуры для избрания главы исполнительной власти: они не могут ни выбрать себе лидера, ни

унаследовать исполнительную власть, пользующуюся доверием населения. Поэтому бюрократические структуры могут

быть достаточно стабильными как инструменты административного управления лишь в том случае, когда они

контролируются политической системой, имеющей законный характер, но они не могут сами по себе создавать

стабильные режимы.

Кроме того, в современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и

модернизированных (рациональных) бюрократических структур, порождающее симбиозы, существенно расходящиеся с

классическим идеальным типом бюрократии в духе М. Вебера. Так, рациональные бюрократические структуры

используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день; при этом

предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные

бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и

должностные лица должны самостоятельно пополнять свое достаточно скромное жалованье путем получения подарков,

комиссионных или при помощи получения платежей от лиц, находящихся в их подчинении. Кроме того, современные

бюрократические организации имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их

взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же

бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что

формирует клиентельные формы взаимозависимости.

Если попытаться обозначить механизмы произвола чиновников, сочетающих черты рациональной и

традиционной бюрократии, то позволительно говорить о системе, превращающей занятие должности в самоцель и, как

следствие, разветвленной сети коррупции. С одной стороны, чиновники получают зарплату, определяющую их

законный доход и практика поборов является незаконной. Высокопоставленные лица, борющиеся за то, чтобы держать

под контролем подчиненных, могут наказывать или даже увольнять тех, кому они не доверяют, используя в качестве

предлога незаконную практику провинившихся. С другой стороны, нередко такие случаи лишь скрывают тот факт, что

подчиненные не перевели известную долю своих "неправедных" доходов собственным начальникам. В результате

институализации такой практики каждый, кто отказывается подчиняться правилам этой игры, может быть понижен в

должности, переведен на другое место или уволен. Без дополнительного приработка, получаемого в результате взяток,

подчиненные не имеют возможности выплачивать поборы, необходимые для того, чтобы остаться на своей должности.

Все это имеет непосредственное отношение к России, где традиционно исполнительская дисциплина

базировалась на страхе, который пропитывал чиновную элиту. Преодоление страха наказания за неисполнение

принятых решений показало, что иного основания для формирования необходимой бюрократической иерархии в России

до сих пор Гражданское самосознание, которое во многих странах является оси государственной службы, отсутствует

по причине специфических отношений общества и государства, исторически сложившихся в России. Государство в

России никогда не доверяло своим гражданам, стремилось давить любые горизонтальные связи, возникающие в

обществе, или крайней мере их опосредования. С другой стороны, в обществе формальных выражениях преданности

государству, всегда считал естественным обмануть государство, или расхищая его собственность, покупая чиновников.

В результате, по существу, в современной России нет собственно государственных служащих, т.е. людей,

находящихся на службе государства Чиновники служат тем государственным органам (и их руководителям гелям), где

они работают и получают зарплату, но не государству, поскольку руководитель государственного органа может

самостоятельно нанимать и увольнять любого своего сотрудника и устанавливать размер оплаты его труда. Таким

образом, положение напоминает ситуации существовавшую в России до введения Петром I "Табели о рангах"

бесконтрольную приказную структуру управления.

В итоге можно сказать, административное управление улучшается. когда упрочивается положение бюрократии,

но все это только до определенного предела. Предел наступает тогда, когда влияние чиновников перерастает в

бюрократическое господство. По достижении такого господства качество административного управления резко

ухудшается.

Административное управление ослабляется, когда выборная система политической власти оказывается

неспособной эффективно поддерживать дисциплину среди государственных служащих, различного рода

злоупотребления становятся постоянным явлением.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

См: Riggs F.W. Bureaucracy and the Constitution// Handbook on Bureaucracy// Ed. Farazmad A.N.Y.: Marcel Dekker, 1992/

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Территориальная организация государственного управления включает центральные и территориальные органы

управления к взаимосвязи между ними. Характер связи между центром и территориальными органами управления

имеет определяющее значение как для самой системы территориальной организации государственного управления, так

и для территориальной организации общества в целом. Отношения между центром и периферией, центром и регионами,

а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многих исторических, географических,

политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место в таких взаимоотношениях,

исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории государственного управления. Однако, теория

государственного управления помогает выделить те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идеи

рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов

пополнения и расходования их ресурсов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенденции получают

развитие и какие факторы способны ограничивать их действие.

Конкретные формы связи между центральными и территориальными органами управления весьма

разнообразны, однако все это разнообразие может быть сведено к нескольким основным типам управленческих

территориальных связей, централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерации,

конфедерации.. Первые четыре типа связи относятся к простому или унитарному государству, специфическими чертами

которого являются: конституция и гражданство, единая система суда, права, высших органов государственной власти,

действующих без ограничений всей территории страны. Федерация и конфедерация характеризуют вязи между центром

и периферией в сложном, союзном государстве, территориальные единицы сами могут обладают признаками простого

государства.

1. Взаимоотношения центральных, региональных и местных органов государственного управления

Централизация и децентрализация

Выделение федеративных и унитарных государств не означает, что децентрализированные структуры

управления характерны лишь для федеративного государства, а в унитарном государстве административно-

территориальные единицы полностью лишены какой-либо управленческой самостоятельности и целиком подчинены

центру. Не бывает государств абсолютно централизованных, также как и абсолютно децентрализованных. На практике

в унитарных государствах часто происходит сочетание централизации и децентрализации в различных формах. Так в

Италии автономия 19 областей и местное самоуправление сочетаются с централизованным контролем, который

центр осуществляет с помощью назначаемых им правительственных комиссаров. Во Франции конституция

устанавливает, что местные коллективы, то есть коммуны, департаменты, заморские территории

свободно управляются выборными советами, но в тоже время представители правительства в департаментах и

территориях отвечают за

национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Ограниченную автономию имеют во

многих унитарных государствах крупные территориальные области, например, в Великобритании - Шотландия и

Ольстер, в Финляндии - Аланские острова, в Дании - Гренландия и Фарерские острова, в Испания - 4 национальные

области (страна Басков, Каталония, Андалусия, Галисия) и 13 исторических областей).

В централизованном государстве управление строго иерархично и строится на основе приказов из центра, в

децентрализованном государстве дела решаются государственными органами более или менее самостоятельно в рамках

пространственно ограниченной компетенции. Децентрализация означает, что отдельные части государства

организуются в особые территориальные единицы, которым государство предоставляет осуществление известных

функций управления, когда эти территориальные единицы имеют выборные органы, действующие на основе

общегосударственного законодательства. Децентрализация может осуществляться в двух основных формах:

административной децентрализации и децентрализации в форме самоуправления, которое отличается тем, что

осуществляется не профессиональными государственными чиновниками, а самими заинтересованными лицами на

основании собственных местных норм. Выход самоуправления за пределы административных функций и

распространение его на часть законодательных функций назначается автономией. Таким образом, понятие

децентрализации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как

установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости

их управленческих действий от центральных органов. Другими словами, понятие децентрализации может применяться

в двух смыслах, в смысле местного самоуправления, когда местные дела разрешаются лицами, избираемыми от

местного населения; и, во-вторых, в смысле увеличения компетенции местных административных органов

действующих в пределах этой компетенции независимо от центральной власти, хотя бы они и были ей назначены.

Политическая и административная централизация

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

Деспотии, ранние средиземноморские империи, Примеры высокоцентрализованных систем

государственного управления дали восточные деспотии, ранние средиземноморские империи Российская империя, а

также СССР. В них была установлена обширная система административного деспотизма, которая покрывала огромные

территории сетью чиновников, иерархически подчиненных друг другу, тесно связанных как между собой, так и с

верховным руководством, и предназначенных исключительно для передачи обществу воли верховной власти, а

верховной власти - сил и материальных средств общества. В этой системе жесткая, иерархическая подчиненность

территориальных органов управления вытекала из права центра назначать чиновников территориальных

органов и обязанности последних беспрекословно выполнять волю центра. Подобные системы управления были

достаточно эффективны в решении задач обеспечения стабильности и внутреннего национального мира на

контролируемой центром обширной территории с ее разнородным в этническом и культурном отношении составом

населения. Однако, как показала история, способность империй с помощью жесткоцентрализованной иерархической

системы управления эффективно контролировать свою обширную территорию рано или поздно утрачивается. Здесь

проявляется закономерность противоположного влияния на эффективность государственного управления двух начал:

политической (правительственной) и административной (общинной) централизации. В этой связи полезно вспомнить

А.Токвиля, который писал, что для государственного устройства США характерен чрезвычайно высокий уровень

правительственной централизации, а именно: сосредоточение власти в едином центре или в одних руках для защиты

интересов, общих для всех слоев общества. И вместе с тем он отмечал низкий уровень административной

централизации в США, представляющей концентрацию власти с целью защиты интересов, присущих каким-то

отдельным слоям общества. Без правительственной централизации, т.е. сосредоточении власти в едином центре для

защиты общих интересов страны (установление общих законов или ведение международных дел), по его мнению, нация

не способна достигнуть процветания. Напротив, административная централизация (касающаяся общинных, т.е. местных

интересов) может лишь ограничить инициативу и самодеятельность людей.

Наиболее яркий пример децентрализованных систем государственного управления - это европейские

феодальные государства. Однако это была децентрализация не по воле центра, осуществляющее ее в соответствии со

своими целями экономической независимости или повышения культурного уровня территорий. Это была

децентрализация вопреки центру, как результат его слабости, неспособности политически контролировать регионы. В

дальнейшем, по мере формирования капиталистических отношений, создававших тесные экономические и культурные

связи между региональными сообществами, происходило усиление как политической, так и административной

централизации. Идея разделения государственной власти согласно функциональным или географическим критериям

противоречит принципу неделимости республики, который после Французской революции был положен в

основу становления современного буржуазного государства. По мнению якобинцев, неделимая республика

должна была уничтожить остатки феодализма и Территориального обособления как главных врагов лозунга "свободы,

равенства и братства".

Данная идея не была чужда и философам эпохи Просвещения, рассматривающим республиканское устройство

в качестве наиболее приемлемого (республика, состоящая из свободных индивидов или граждан, живших небольшими

общностями, по их взглядам, выражала наиболее общие интересы каждого).

В современных условиях среди теоретиков многих стран получил достаточно широкое распространение тезис о

том, что децентрализация способствует развитию демократии, а централизм ей опасен. Для его сторонников

неприемлемо сильно централизованное государство якобинского типа, поскольку децентрализация и местная автономия

способны предотвратить установление диктатуры немногих и содействовать демократическим процессам на низовом

уровне. Данная концепция локальной (местной) демократии всецело базируется на предположении, согласно которому

демократия может осуществляться только на локальном уровне, в "низах", а демократические ценности якобы

обязательно "царят" над всеми местными инициативами.

На деле во многих случаях местная автономия не способствует развитию демократического процесса, особенно

когда граждане объединяются вокруг антидемократических идей. Например, в начале 1960-х годов движению за

гражданские права в США противостояли поддержанные большинством населения власти южных штатов, которые, тем

не менее, отстаивали идею своей политической автономии. Другой пример дает Швейцария, в столь сильно

децентрализованном государстве власти многих кантонов до сих пор не предоставляют женщинам политические права,

так как большинство мужчин выступает против их участия в выборах.

Политическая и административная централизация в России

История развития государственного управления в Европе показывает, что идея ограничения централизации

была обращена к сильным, твердо стоящим на собственных ногах, но страдающим от бюрократических ограничений

избыточного административного централизма сообществам. В России сложился иной тип отношений центр-регионы. Со

времен Петра I центр выступал носителем европеизма и универсализма, к которому тянулись наиболее мобильные

группы населения всех регионов, заинтересованные в едином цивилизационном пространстве. Центр, стягивающий

наверх основные властные функции, отторгая их у местных администраций, тем самым усиливает на местах влияние

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М, 1992. С. 83-91.

принципов самодеятельности и нсподопсчности - неполитического образа жизни, свойственного нормальному

гражданскому обществу.

Для современной России характерна ситуация, когда происходит ослабление правительственной централизации

при усилении централизации административной: отступление центра усиливает на местах переплетение политической и

экономической власти, свойственное этнократичсским деспотиям. Между тем, только сильное центральное

правительство способно перераспределить функции между гражданским обществом и государством, высвободив на

местах энергию гражданской самодеятельности. Тем самым принципы деидеологнзации, дсполитнзацни и

демилитаризации получили бы свое применение на местах за счет сосредоточения функций большого государства в

едином центре. Концентрация политической власти в регионах позволяет им иерархические отношения с центральной

властью перевести в отношения торга В этом случае право превращается в привилегии. В результате возможно

существенное ослабление внутренних связей в государстве. Возникает опасность последовательного распада государ-

ства на составные части, которые не имеют общих интересов, а только чисто военные и территориальные претензии

друг к другу.

Автономия

Право осуществлять законодательную деятельность на областном уровне по определенному кругу вопросов и

иметь областной законодательный орган - это то, что в унитарном государстве отличает автономию от местного

самоуправления. С другой стороны, необходимость согласовывать каждый закон с правительством, утверждение

статуса областной автономии законом республики, возможность роспуска представительного органа автономии

центральной властью - все эти ограничения самостоятельности

автономной единицы отличают ее от государственного образования - субъекта федерации.

В одних случаях, как в Италии, автономия предоставляется всем областям страны, в других - лишь нескольким

частям государства, имеющим либо особое географическое положение, либо отличный от остального государства

состав населения. Например, в Испании существует автономия национальностей и регионов, которая включает

тринадцать "исторических областей" и четыре национальных области. Страну басков, Каталонию, Андалусию и

Галисию.

В Российской империи с ее системой государственного управления, основанной на жесткой централизации и

вертикальной соподчиненности, когда центр назначал губернаторов, те в свою очередь уездных исправников и т.д.,

положение отдельных территориальных частей государства характеризовалось наличием у них фактических признаков

автономии. Например, Финляндия в составе Российской империи имела свой представительный орган власти - сейм,

независимую от России судебную и правовую системы. Царство Польское до восстания 1830-1831 гг. имело одну из

самых либеральных в Европе конституций, избираемый прямыми выборами парламент, свою армию, государственный

язык, особое законодательство и, по существу, особую государственную религию. СССР, как уже отмечалось выше,

при внешнем федерализме и существовании как союзных, так и автономных республик был жестким унитарным

государством, базировавшимся на строгой иерархии и подчинении территориальных партийных органов центральным

внутри КПСС. Распад КПСС означал и распад внутреннего скелета, определявшего строение этого государства. В

настоящее время создание устойчивой системы территориальной организации Российского государства остается

крайне актуальной. Одной из наиболее значимых тенденций изменения системы государственного управления в

современной России является переход от жестко централизованного территориального управления к муниципальному

самоуправлению.

2. Местное (муниципальное) управление

Основные черты и полномочия местного управления

История местного самоуправления проходит через развитие разных цивилизаций. Оно существовало в

восточных деспотиях на уровне сельских общин, и в античной цивилизации в форме городского самоуправления.

Причем муниципальное самоуправление существовало в Римской империи и в период наибольшей централизации ее

власти. В средние века города оставались носителями муниципального самоуправления. В Российской империи

территориальная организация государственного управления сочетала централизм с местным самоуправлением. В

результате

земской реформы 1864 года были созданы органы земского самоуправления, в компетенцию которых входило

строительство и управление больницами, школами, дорогами, благотворительность, местная

торговля, промышленность и т.д. В структуру земств входили земские собрания и земские управы (исполнительные

органы, состоявшие из председателя и двух членов). Выборы земских собраний осуществлялись по трем куриям: от

землевладельцев, представителей от городского общества и сельских обществ. Земства существовали на губернском и

уездном уровнях, низшего, волостного звена не было.

Сегодня местное самоуправление существует в большинстве стран Конкретные формы его разнообразны, но

есть некоторые основные черты, к которым обычно относят следующие:

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library