Купряшин Г.Л. Соловьев А.И. Государственное управление

Подождите немного. Документ загружается.

• наличие собственной установленной законом компетенции местных органов власти;

• наличие собственной материальной базы, то есть муниципальной собственности и муниципального

бюджета;

• наличие представительного выборного органа, имеющего собственный исполнительный аппарат;

• отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности нижестоящих представительных органов

вышестоящим.

Полномочия органов местного самоуправления ограничиваются лишь административной сферой.

Законодательных полномочий они не имеют и действуют на основе законов, принятых вышестоящими органами. К

компетенции местного самоуправления относится, главным образом, функционирование и развитие сферы услуг - обра-

зования, здравоохранения, дорог, транспорта, социального обеспечения и т.д. Конечно, для решения этих задач органы

местного самоуправления заинтересованы в стимулировании экономической деятельности на своей территории,

открытии новых производств, привлечении новых инвестиций. При этом они не выступают в качестве верховных

собственников на своих территориях: местные представительные органы осуществляют регулятивную деятельность,

определяющую формы взаимодействия независимых собственников между собой и с территорией.

Местное самоуправление (определяемое Европейской хартией местного самоуправления как "право и

действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою

ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел") является частью муниципального

управления. Последнее, кроме того, включает в себя элементы государственного управления в той его части, которая

направлена на решение местных вопросов и согласование федеральных, региональных и местных интересов. Таким

образом, муниципальное управление содержит в себе распределение полномочий по вертикали (между уровнями

власти), процедуры делегирования полномочий и сферу собственно местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется как в форме представительной демократии, то есть через

деятельность выборных органов, так и в форме непосредственной демократии - через участие в референдумах,

собраниях и сходах граждан и т.д.

Местное самоуправление функционирует на разных уровнях территориальной организации: в одних странах

оно осуществляется во всех звеньях территориального деления, в других - лишь на низовом уровне, на уровне общин,

тогда как на более высоком региональном уровне осуществляется централизованное государственное управление.

В целом эффективное местное самоуправление позволяет осуществить:

а) решение местных проблем силами местного сообщества, не перекладывая возникающие территориальные

проблемы на более крупные сообщества или центральную власть, б) максимальное сближение органов власти и

общества, власти и граждан, тем самым стимулируя и обеспечивая их участие в управлении общественными делами.

Именно поэтому местное самоуправление считается одной из важнейших основ демократического общества.

Принципы и условия местного управления

Развитое местное управление предполагает реализацию следующих основных принципов:

• ориентация на территориальные общности поселенческого типа;

• четкое разграничение полномочий между органами управления различных территориальных уровней;

• четкое разделение представительной, исполнительной и судебной властей;

• самостоятельность и независимость в решении вопросов местной жизни в пределах компетенции,

определенной законом;

• учет интересов различных социальных групп населения соответствующей территории;

• ответственность органов самоуправления перед населением, делегировавшим им свои полномочия;

• активное участие всех социальных групп и слоев населения в решении вопросов местного значения.

Реализация этих принципов на практике требует наличия соответствующих условий:

• рациональной системы административно - территориального деления;

• экономической основы, закрепленной в виде муниципальной, а также иных форм собственности,

используемых для удовлетворения потребностей населения соответствующей территории;

• развитой законодательной базы;

• гарантий основных прав и свобод личности (выбора вида деятельности, места проживания, свободы

слова, доступа к информации и т.д.);

• механизмов, обеспечивающих всем социальных группам и слоям населения возможность участия в

принятии и реализации решений по вопросам, касающимся местной жизни;

• механизмов социальной защиты интересов всех социальных групп и слоев;

• готовности всех субъектов территориальных отношений к участию в местном самоуправлении;

• развитой системы информационного обеспечения управления территорией (в том числе

социологического сопровождения и учета общественного мнения).

В настоящее время ни одного из этих условий в России нет. Одни только начинают формироваться, другие

(рациональ-ная система административно-территориального деления, механизмы социальной защиты и участия

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

населения в самоуправлении) отсутствуют полностью Поэтому применительно к современному этапу целесообразнее

говорить не о системе реального самоуправления, а о системе государственного управления на местном уровне.

Государственное управление на местном уровне в России

Конституция РФ 1993 г. определила основы местного самоуправления: наличие выборных муниципальную

собственность, мест бюджет и т.д. Кроме того, Конституция установила, что "местное самоуправление в

пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов

государственной власти". Это положение, во-первых, устанавливает разделение власти по вертикали: между центром и

органами местного самоуправления или, в более общем плане, между центром н территориальными сущностями, чьи

интересы выражают и представляют эти органы местного самоуправления. Оно означает, что в рамках своей

компетенции, в решении определенного крута проблем местного значения территориальные самоуправляемые

общности самостоятельны и независимы от центра.

Положение Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной

власти не означает негосударственного, общественного характера местного самоуправления. Органы местного

самоуправления решают общегосударственные проблемы на местном уровне, выражая не только интересы террито-

риальных общностей, но и проводя на своей территории политику центра в сфере, выходящей за пределы их

компетенции. Осуществить эти функции они не могут, основываясь лишь на добровольном выполнении их требований,

а имея возможность при необходимости использовать принуждение, что является прерогативой лишь государственной

власти. В конституциях стран с давними традициями местного самоуправления нет упоминаний о негосударственном

характере местного самоуправления. Оно отличается лишь институционально, но не социально от национального

государства.

Структура органов государственного управления на местном уровне

Указ Президента РФ № 1760 от 29.10.93 "О реформе местного самоуправления в РФ" и приложение к нему в

виде "Положения об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы"

жестко закрепляет статус "главы местного самоуправления"

за главой местной администрации. Согласно положению (п. 2) в поселениях более 50 тыс. чел. глава администрации

может как избираться населением, так и назначаться главой администрации края, области. Данный выбор реально

означает, что большинство глав местных администраций будет назначаться, т.к. вряд ли губернаторы захотят отказаться

от права назначать. Отсюда может возникнуть жесткая вертикаль исполнительной власти сверху донизу (включая и

уровень, местного самоуправления) при отсутствии баланса со стороны представительной власти, т.е. произойдет

усиление административной централизации управления. Наиболее распространенная для больших городов России

структура исполнительной власти:

1. Глава администрации.

2. Первый зам. главы администрации.

3. Заместители главы адмшшсградии (обычно 3-4 в охпгветствии с числом крупных блоков функцийий,

закрепленных за ними).

4. Структурные подразделения администрации.

4.1. Комитет по экономике и прогнозированию.

4.2. Комитет по управлению городским хозяйством, .з

4.3. Комитет по строительно-инвестиционному комплексу.

4.4. Комитет по обеспечению потребительского рынка.

4.5. Комитет по охране природы, природным ресурсам, земн леполъзованию.

4.6. Комитет по социальной политике.

4.7. Комитет по управлению имуществом.

4.8. Управление транспорта и связи.

4.9. Управление народного образования, науки и культуры.

4.10. Управление здравоохранения.

4.11. Управление внутренних дел.

4.12. Архитектурно-планировочное управление.

4.13. Управление финансов и налоговой политики.

4.14. Управление делами администрации.

Для малых городов и других поселений структура администрации может быть значительно упрощена за счет

слияния одних подразделений и упразднения других и объединения должностных позиций руководства. Например, в

поселках и селах могут быть упразднены подразделения, ведающие правопорядком, здравоохранением, народным

образованием и т.д. Функции координации работы соответствующих органов могут быть возложены на конкретных лиц

в составе администрации.

Наиболее распространенным типом конфигурации оргструктуры исполнительных органов является линейно-

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

функциональная либо ее модификация - дивизиональная, при которой функциональные подразделения объединяются в

укрупненные блоки. Недостатком этого типа структур является локализация функций управления в обособленных

подразделениях и их слабое взаимодействие при решении комплексных проблем развития территории, практическое

отсутствие горизонтальной координации. В рыночной среде более эффективна матричная конфигурация оргсгруктуры,

позволяющая координировать горизонтальные связи функционально обособленных подразделений при выполнении

целевых комплексных программ. Однако опыта использования матричных структур в муниципальном управлении в

наших условиях практически нет.

3. Федеративная форма государственного управления.

Конфедерация

Конфедерация - явление довольно редкое в истории Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 года,

Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781 по 1788 г, Швейцария в период с 1815 по 1848 г В современный период

также предпринимались попытки создать конфедеративные структуры, например, Объединенную Арабскую

Республику, которая просуществовала недолго. После распада СССР было предпринято несколько попыток создать из

появившихся новых суверенных государств конфедеративное государство. Опыт показывает, что конфедеративное

устройство обычно является либо промежуточной ступенью на пути к созданию федерации, либо распадается на

отдельные государства,

В современной литературе выделяются следующие черты конфедеративной формы:

 конфедерация образуется на основе соответствующих договоров;

 субъекты конфедерации имеют право свободного выхода;

 суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав;

 в предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов;

 в конфедерациях образуются только государственные органы, которые необходимы для

осуществления задач, особо выделенных по договорным актам (нет судебных органов, ограничен круг

органов исполнительной власти);

 парламент конфедерации формируется представительными органами се субъектов, которые

обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям;

 постоянно действующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий: как

правило, акты конфедеративных органов власти не имеют прямого действия, они адресованы не гражданам,

а органам власти субъектов конфедерации;

 субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании или

применении актов конфедеративных органов власти;

 бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов се субъектов. Правом

непосредственного налогообложения конфедерация не обладает;

 субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения,

препятствующие передвижению людей, товаров и капиталов;

 как правило, в конфедерации отсутствует единая система денежного обращения;

 воинские формирования набираются субъектами конфедерации, может сохраняться двойное их

подчинение органам власти конфедерации и ее субъектов;

 в конфедерациях не существует союзного гражданства.

Одним из современных примеров конфедерации было Европейское сообщество. Однако, развитие

общеевропейской интеграции показывает, что нынешняя структура ЕС, включающая Европарламснт, избираемый

непосредственно населением, единое европейское гражданство и т.д, уже не вписывается в модель конфедерации, а

выступает в качестве пред-федеральной организации. Что касается федеративной модели ЕС, то она должна включать в

себя три уровня: регион - государство -местное сообщество. В 1988 г. Европейский парламент принял Хартию

рсгионалтома, согласно которой формирование Европейского Союза включает в себя институционализацию

демократического представительства регионов и закрепление за регионами и местными властями функций,

необходимых для их активного участия в создании единства Европы. Европарламент призвал государства

способствовать дальнейшей рсгионализации, установив для этого минимальные правовые основы (демократические

выборы, наделение достаточными полномочиями, финансовая автономия). В 80-е годы в рамках ЕС была проведена

единая классификация регионов, включающая три ступени. Модель "Европы регионов" предполагает формирование

такой организационной структуры, в которой 183 региона второй ступени (земли, области, провинции и т.д.) обладали

ли бы приоритетом перед национальными государствами. Это предполагает как расширение и институционализацию

регионов на уровне Европейского Союза, так и сокращение компетенции национальных государств, их перераспре-

деление между органами ЕС, с одной стороны, и региональными органами, с другой.

Отличия федерации от других типов управленческих территориальных связей

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

Понятие "федерализм" соотносится с латинским Гостив (союз) и Ло*е$ (верность). Фс> дсрация означает

форму политической органн- зации нескольких национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших

объединиться в единое государственное образование. Главное отличие федеративного от унитарного государства

состоит в том, что источниками власти, субъектами государственного суверенитета в федерации выступают как

крупные территориальные образования (республики, области, штаты, земли, кантоны), так и весь народ, состоящий из

равноправных граждан.

Если сравнить федерализм с децентрализацией, то основное отличие заключается в следующем: при

децентрализации субъектами отношений выступает государство в лице центральной власти и его провинции, между

которыми вне центральной власти нет взаимоотношений. В условиях федерализма союзное отношение устанавливается

между частями, и центральная власть возникает как представительство этих частей, как результат взаимных отношений

частей. Другими словами. Если децентрализация невозможна вне отношений центра и провинций, то в федерации

первичны отношения членов союза, и сама центральная власть возникает как результат этих отношений. Федерализм

стремится свести к одному правительственному центру многие до этого самостоятельные центры. Децентрализация

стремится создать много центров власти, самостоятельных друг по отношению к другу и лишь контролируемых и

руководимых высшей властью. При этом если автономия есть цель, то федеративное устройство ость лишь средство,

быть может наиболее действительная гарантия сохранения автономии.

Автономия отличается от федерализма возможностью или невозможностью высшей единицы, то есть

центральной власти, в одностороннем порядке изменить характер взаимоотношений с территориальной единицей. С

формально-юридической точки зрения, критерий в том, чем определяется автономия территориальной единицы -

законом союзного государства или его конституцией. Различие между конфедерацией и федеративным союзом

заключается в том, что последний предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех

участников и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия Конфедерация же представляет собой

более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независимых

государств.

По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить свободное

объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-

культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для

выражения региональных и других интересов меньшинств;» приблизить власть и управление к гражданам.

Федерация - это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и

центром компетенций и имеющих собственные конституцию, законодательные, исполнительные и судебные органы, а

часто и двойное гражданство.

Характерные черты федерализма

Наиболее характерные черты федерализма как способа территориального устройства государственного

управления заключаются в следующем.

Во-первых, для федеративного устройства характерно взаимодействие центра с региональными

управленческими структурами на основе разграничения полномочий. В условиях федерализма одна и та же территори-

альная общность имеет два субъекта управления - общегосударственный и региональный, каждый из которых имеет

хотя бы одну сферу, где он автономен от другого. Формальные различия федерализма и автономии заключаются в

данном случае в том, что региональные политические единицы в условиях федерализма могут иметь формальные

признаки государственности, например, свои конституции и гражданство.

Во-вторых, для федеративного устройства характерно участие региональных политических организмов в

формировании структуры власти центра. Это означает, что высший центральный представительный орган власти

формируется народом всего союзного государства и территориально-политическими сущностями членов федерации

как самостоятельными патетическими субъектами. В отличие от автономии в унитарном государстве при

федеративном устройстве центр не может в одностороннем порядке уменьшить объем автономии регионов или уп-

разднить ее совсем. В этом и состоит суть федерализма: отношения между центром и регионами носят характер

двустороннего соглашения, которое не может быть изменено в одностороннем порядке. Договорный подход суть того,

что подразумевается под словом федерализм. При этом речь идет не о том, что федеративное государство есть

государство, основанное на Договоре, а о договорном разграничении полномочий.

Отношения центр - регионы в федеративном государстве

Как уже было отмечено, сутью любого федеративного государства является разграничение предметов

ведения и взаимное делегирование полномочий между центром и входящими в него территориями (субъектами

федерации), основанное на относительной самостоятельности и равноправии местных, региональных и федеральных

органов власти.

Субъекты федерации обычно имеют:

а) свои законы,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

б) свои парламенты;

в) свои налоги.

В компетенцию центральных органов федеративного государства обычно входят:

а) ведение международных дел и обеспечение национальной безопасности;

б) поддержка стабильности национальной валюты;

в) обеспечение условий для свободного перемещения товаров, услуг, людей;

г) поддержка социальных гарантий;

д) создание судебной системы, обеспечивающей равенство граждан перед законом.

Уважение союзным руководством и всеми субъектами федерации прав и полномочий друг друга контролирует

независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей

штатов, земель и т.п.

Члены федерации - соучастники общегосударственного суверенитета фактически не обладают индивидуальным

суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства. В большинстве союзных конституций

содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там

чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков и т. п.

Основу единства составляет свободное передвижение людей и товаров через границы составляющих

федерацию образований. Например, в США ни один штат не обладает правом не допускать на свою территорию

"нежелательных" людей, причем тут ограничение его прав даже более жесткое, чем по отношению к товарам.

Верховный Суд США определил, что ни один штат не может "...изолироваться от общих трудностей... путем

ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы".

Федерализм можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой

управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над

частью своей территории. В последнем случае он является наиболее практичным способом урегулирования кон-

фликтов, представляя регионам возможность выбора формы "внутреннего управления" или объединения в союз

независимых государств. Примерами возникновения федеративных государств путем децентрализации, передачи части

полномочий центральной власти на региональный уровень являются ФРГ, Австрия, Бельгия, Бразилия. Примерами

федерализма как предпосылки формирования государств с централизованной системой управления, то есть становления

федеративного государства через добровольное объединение суверенных частей (территорий) являются США,

Швейцария, Австралийский Союз.

Основные виды федераций

Существуют два вида федераций: конституционные и договорные. Большинство федеративных

государств мира относится к первому виду, т.е. распределение компетенции целого и его частей зафиксировано в

конституции и нигде более. Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и центром,

зафиксированного в союзной конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При

этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией союзных органов государства, другая - субъектов

федерации, третья - совместной (конкурирующей) компетенцией союза и его членов. Право рецессии отсутствует.

Практика договора между субъектами о создании федерации - редкость. Многие примеры (СССР, Югославия,

ОАР, Федерация Мали, Центральноамериканская республика) показали уязвимость такого вида федеративного

устройства Опыт последних лет развития федеративных отношений в России также показывает, что как подписание

федеративного договора в марте 1992 г., так и последующие договора федеральной власти с отдельными регионами по

существу являются компромиссами между центром и региональными элитами. Последние рассматривают их как

средство получения особого статуса, льгот и преимуществ одних субъектов федерации за счет других. Преимущества

же законодательного механизма разграничения совместной компетенции, предложенного в Конституции РФ, состоят

прежде всего в его изначальной посылке равенства статуса разных субъектов федерации.

Кроме того, существуют федерации, построенные по территориальному признаку (США, ФРГ, Австралийский

Союз, Бразилия) и федерации, где государственное устройство в той или иной степени отражает этнический состав

населения и наряду с территориальным признаком существенную роль играет национально-территориальный признак

(Россия, Канада, Бельгия, Нигерия). Например, согласно федеративному договору (31.03.92) в России существуют три

типа субъектов Федерации:

• национально-государственные образования (21 суверенная республика в составе РФ)

• административно-территориальные образования (6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения -

Москва и Санкт-Петербург)

• национально-территориальные образования (1 автономная область и -!0 автономных округов).

Вопрос о роли национально-территориальной основы федеративных отношений также является

дискуссионным. Многие ученые и политики считают, что стабильными и устойчивыми могут быть лишь федерации,

построенные по территориальному признаку. Распад Югославии и Чехословакии, проблема государственного

определения франкоязычного населения Квебека в Канаде, конфликты на этнической почве в России и другие примеры

дают практическое подтверждение такой точке зрения. Вместе с тем, немало политологов и государствоведов,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

утверждающих невозможность избежать национальной основы в федеративном устройстве многонациональных

государств

Конституция РФ 1993 г. основывается на смешанном типе федеративного устройства, когда субъектами

являются как национально-территориальные, так и территориальные единицы В ней конституционно оформлены все

основные принципы классического федерализма: верховенство на всей территории федерации Конституции РФ и

федеральных законов, государственная целостность, разграничение предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправие

последних. Принятие Конституции означало институализацию нового качества российского федерализма: из способа

устройства национальных отношений он превратился также и в способ территориального устройства государства Таким

образом, современный российский федерализм одновременно выступает и как форма политической организации

национальных отношений и как форма территориальной организации государства, форма территориальной организации

государственной власти. С одной стороны, Конституция установила равноправие территориальных и национальных

субъектов федерации, с другой - сохранила своеобразие их государственного статуса. По существу, именно

противоречие между принципом равноправия и разностатусностью субъектов федерации становится основной

проблемой российского федерализма. Территориальные образования, края и области, заинтересованы в реальном

равноправии, а республики, прежде всего республиканские элиты, заинтересованы в сохранении более высокого статуса

национальных республик Для ряда из них оптимальной моделью федерации по-прежнему остается такое федеративное

устройство, в котором республики обладали бы государственным суверенитетом, вытекающим из права наций на

самоопределение, а края и области оставались бы административно -территориальными образованьями, действующими

на основе полномочий, переданных им федеральным центром.

Однако, федеративная система, которая несимметрична, нежизнеспособна и сохранить ее можно только с

помощью силы и авторитарного контроля. В такой федерации регионы рьяно борются за специальные привилегии, за

особый путь выхода из под контроля центрального правительства. В результате возможна эскалация таких требований,

порожденная неравными условиями, что является основной угрозой стабильности федеративного государства.

Таким образом, острота ситуации в развитии федеративной системы определяется тем, что декларированное в

Конституции равноправие субъектов РФ не находит своего адекватного проявления в практике государственного

управления. В действительности отношения между центральными и региональными органами власти нередко больше

напоминают децентрализованное унитарное государство, чем федеративное.

Разделение полномочий субъектов Федерации должно вытекать из разделения бюджетов, а это означает, что в

числе первоочередных задач должна быть реализована модель бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства.

Центральные, региональные и местные органы власти как в федеративном, так и унитарном государстве имеют свои

бюджеты и действуют в рамках собственных бюджетных полномочий. Бюджетным федерализмом называется

автономное функционирование и взаимоотношения бюджетов отдельных уровней государственного управления,

основанные на четко сформулированных нормах и принципах.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность региональных органов управления как в определении

источников доходов, так и в распределении расходов, направленных на удовлетворение локализованных потребностей

жителей данного региона. Конечно, государство выделяет регионам средства, мобилизуемые в общенациональном

масштабе, и обусловливает пути их использования. Однако это нельзя еще считать бюджетным федерализмом в полном

смысле. Последний включает децентрализованное принятия бюджетных решений, относящихся к ресурсам, выгоды от

использования которых в основном локализуются на данной территории. Наряду с выгодами происходит

территориальная локализация издержек, когда жители региона ответственны за преимущественное финансирование

поставки локальных общественных благ. Таким образом, бюджет напоминает слоеный пирог, три основных уровня

(слоя) которого соответствуют характерным особенностям доходов и расходов федеральных, региональных и местных

органов управления. Эти особенности вытекают из трех главных экономических функций органов государственного

управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства

государственных товаров и услуг. Функции стабилизации относятся к сфере деятельности центрального правительства.

Перераспределительная функция в определенной степени выполняется на региональном уровне, однако и здесь

доминируют федеральные органы управления, поскольку основные гарантии (право на социальное обеспечение,

бесплатную медицинскую помощь и образование) определяются централизованно и находят свое выражение в

федеральном законодательстве. Наибольшую степень децентрализации имеет функция производства государственных

товаров и услуг, так как позволяет в наибольшей степени учесть местные потребности н использовать локальные

трудовые и природные ресурсы.

Так, в структуре расходов федерального бюджета наибольший удельный вес занимают расходы на оборону,

государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий,

внешнеэкономическую деятельность, погашение и обслуживание государственного долга, а в бюджетах субъектов

федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятии. При этом

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, потребности

какого территориального масштаба обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, сред-

няя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры

для многих регионов, - из федерального бюджета.

Финансовое обеспечение выполняемых территориальными органами государственного управления функций

определяется тремя основными типами доходов:

1. Налоги, самостоятельно устанавливаемые и собираемые территориальными органами Налоговыми

источниками федерального бюджета являются подоходные налоги на физических и юридических лиц, а также акцизные

и таможенные сборы, региональные бюджеты формируются в основном за счет налогов на товары и услуги, имущество

физических и юридических лиц. земельные участки и природные ресурсы.

2. Долевые отчисления в бюджет территорий от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной

системы Например, в России существенную роль в формировании бюджетов субъектов Федерации играют отчисления

от федерального налога на добавленную стоимость Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут

получать долевые отчисления от источников, формирующих доходы субъектов Федерации.

3. В нижнее звено бюджетной системы из верхнего поступают различного рода трансферты (субсидии,

дотации), представляющие собой формы помощи в покрытии расходов. Величина трансфертов как показатель

вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов

от властей более высокого ранга Чем выше доля трансфертных поступлений в расходах территорий, тем меньше

свобода регионов в решении бюджетных вопросов на своей территории Более высокий уровень трансфертов характерен

для стран, сохраняющих традиции сильного централизованного государства, в политике которых доминирует задача

выравнивания различий в развитии территорий, повсеместного достижения стандартного уровня удовлетворения

потребностей населения в государственных услугах, а использованию децентрализованных форм, отдающих приоритет

удовлетворению локальных потребностей, придается меньшее значение Зависимость от трансфертов сковывает

самостоятельность территорий в разработке н реализации бюджетной политики, учитывающей особенности конкретной

территории, поэтому при прочих равных условиях желательно, чтобы их доля была невысокой.

Бюджетный федерализм базируется на следующих принципах:

 самостоятельность бюджетов разных уровней государственного управления;

 законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между

федеральными, региональными и местными органами управления;

 соответствие финансовых ресурсов органов управления выполняемым ими функциям

(вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов);

 нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление

финансовой помощи (трансфертов);

 наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между

различными уровнями управления.

В зависимости от уровня централизации и, соответственно, характера взаимоотношений федеральных и

региональных органов

управления выделяются две модели бюджетного федерализма: децентрализованная и

кооперативная.

Модели бюджетного федерализма

Децентрализованная модель обеспечивает гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона.

Финансовым обеспечением самостоятельности регионов служит их право на совместное использование налоговых баз,

включая возможность устанавливать любые собственные налоги, не препятствующие межрегиональной н внешней

торговли государства. Горизонтальные диспропорции в уровне жизни в рамках данной модели устраняются путем

предоставления целевых грантов в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения. Примером

воплощения децентрализованной модели служат США.

Для кооперативной модели характерна высокая доля отчислений от федеральных налогов в территориальных

бюджетах, что определяет относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и

заинтересованность региональных властей в полном сборе общенациональных налогов. Эта заинтересованность ведет к

более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и федеральных государственных структур в

перераспределении национального дохода и обеспечении макроэкономической стабильности. Повышенная

ответственность центра за состояние региональных государственных финансов ведет к усилению контроля со стороны

федеральных органов и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. Достоинством данной

модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности

аккумулирования средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. Есть у нее и недостатки -

тенденция к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления,

превращению местных органов власти в агентов центральных структур, что ведет к потере преимуществ

децентрализации управления. Эту модель используют большинство европейских стран, в частности, Германия, которые

компенсируют недостатки четким распределением бюджетных полномочий между различными уровнями управления,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

предоставлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах, а также созданием

эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций. В России тоже используется данная модель, но при

отсутствии стабилизирующих мер ее недостатки проявились в уязвимости формирования доходной части как феде-

рального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы не выполняют своих обязательств по перечислению

налогов в федеральный бюджет, а федеральные органы произвольно меняют пропорции отчислений, что стало одной из

главных причин конфликтов между центром и регионами, отказа некоторых из них от долевого участия в сборе налогов.

ПРИНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

1 Сущность и структура принятия государственных решений

Многоуровневый характер принятия решений

Процесс принятия решений представляет собой эпицентр государственного управления, наглядно

демонстрирующий не только назначение, но и специфику данного типа урегулирования общественных отношений.

Принимаемые на данном уровне решения, учитывающие как прошлые обязательства государства, так и

предвосхищающие возможные следствия реализуемых целей, как бы соединяют прошлое, настоящее и будущее в

развитии государственности, обеспечивая тем самым непрерывность исторической" эволюции страны и сохраняя

преемственность между поколениями ее граждан.

Как известно, процесс принятия не только государственных, но и решений как таковых исследуется в науке с

точек зрения нормативной и поведенческой теорий. Первая из них трактует его как процесс рационального выбора

управленческих целей в сложных ситуациях. Причем он вполне может быть детализирован и операционализирован с

целью нахождения оптимальных решении. Для решения этой задачи ' предлагается использовать различные

математические модели, исследование операций и другие рационально-логические средства.

Другой подход рассматривает этот процесс как форму специфического взаимодействия людей, которую

невозможно объяснить и описать сугубо рациональными и количественными методами. Прежде всего это связано с

особенностями человеческого поведения, которое, как известно, может мотивироваться различного рода аффектами и

иррациональными причинами. Да и потом с точки зрения приверженцев этого подхода, цели, которые люди ставят

перед собой, слишком сложны, чтобы можно было свести их к количественным показателям. А возможных альтернатив

решения проблемы значительно больше, чем известны субъекту или которые можно включить в рассмотрение. Таким

образом, главный акцент здесь делается на разнообразное - в" том числе и качественное - описание многообразных

факторов, влияющих на принятие решений в конкретной ситуации и соответствующего поведения субъекта.

Как представляется, с практической точки зрения, целесообразно применять комплексный подход,

использующий не только методик)' качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа (особенно

применительно к изучению отдельных, прежде всего структурированных фаз и состояний процесса принятия решении).

Только так можно наиболее полно охарактеризовать как универсальные, так и специфические черты процесса

формирования и реализации государственных целей. Ведь обладая рядом существенных черт, роднящих его с

аналогичными процессами менеджмента в частном секторе, принятие государственных решений тем не менее обладает

весьма специфическими характеристиками. Коротко говоря, эти свойства прежде всего раскрывают механизм принятия

решений как центральную составляющую обширного процесса формирования политики государства. А это, в свою

очередь, подразумевает учет влияния различных участвующих в нем субъектов, задействованных ценностей,

применяемых технологий и процедур осуществления общесоциальных целей и т.д. При этом нельзя забывать, что

государственные органы решают самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на

обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи).

Таким образом, в принятии государственных решений сходятся сразу несколько логик и мотиваций

выдвижения (и реализации) целей. Причем, с одной стороны, они складываются под специфическим влиянием целого

спектра норм и воззрении, стимулирующих, но одновременно и ограничивающих постановку и способы решения

социальных проблем: характерных для данного общества социокультурных традиций, ценностей правящего режима,

норм действующего законодательства, стереотипов административной среды и т.д. С другой стороны, - под

существенным воздействием тройственной структуры государственных органов (центр - регион - местность), а также

интересов отдельных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в

принятии соответствующих решений.

Наиболее существенное влияние на процесс выработки и реализации решений оказывает природа и строение

самого государства. Соответствуя наиболее существенным формам организации человеческого сообщества,

государство выступает одновременно и как субъект политического руководства обществом, и в качестве органа

макроэкономического регулирования и управления социумом, и в форме специфической административной структуры.

Таким образом, государственная политика формируется одновременно как бы на трех уровнях, политическом,

макроэкономическом и административном. При этом каждый из них обладает своими особенностями, касающимися и

участвующих в этих процессах субъектов, и применяемых способов урегулирования ситуации, и характера

реагирования на конфликты, и критериев успеха и неудач в осуществлении решений, и других черт, носящих не только

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

технологический (относящийся, например, к использованию тех или иных процедур и проч.), но и сущностный ха-

рактер (выражающий различия в видении субъектами существа проблемы и их заинтересованности в том или ином ее

решении).

Политический уровень принятия решений

Главной целью государства как политического центра принятия решений является сохранение власти

правящего режима и сохранение территориальной целостности страны. Тем самым институты политической власти

относятся к гражданам государства как к подвластным, предпочитая прежде всего идеологические подходы и

приоритеты в отношениях с ними. Понятно поэтому, что анализ общественных проблем и постановка задач ведутся

здесь, прежде всего на основе внеэкономических критериев, заставляя забывать о хозяйственных или даже

рациональных подходах во имя осуществления властных целей. Ясно также и то, что для этого уровня принятия

решений весьма характерно и постоянное отклонение властей от законодательных норм и принципов

кодифицированного права. Поскольку законодательство очень часто сдерживает возможности собственно

политического маневра. Особенно это заметно в критических для властей ситуациях. Поэтому, строго говоря, усиление

позиций правящих политических элит может быть связано не с укреплением, а с ослаблением государственности как

таковой.

Коротко можно скачать, что политический облик государства как субъекта принятия решений характеризует

его в качестве особой подсистемы, формирующей широкие, идеологические цели общественного развития и потому

руководящей всей системой государственного управления. Однако надо помнить, что при всем своем властном

могуществе "политическое государство" не является единственным, а в некоторых случаях и доминирующим -

субъектом политики, допуская наличие множественных и авторитетных центров политического воздействия на процесс

принятия государственных решений. Но при всех вариантах его собственное политическое влияние на механизмы

принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей

от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. И в этом смысле принимаемые решения являются

важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующими в обществе группами.

Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и

зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение

ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной

инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко

сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться

государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, ра-

ционального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной

администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых

государственными структурами решений.

Собственно политический подход к оценке общественных проблем подчас усиливает нерациональный

характер их восприятия и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, о6ращается за

поддержкой и оправданием принятых решений к общественному мнению (которое, в свою очередь, сориентировано

скорее не на действительнос понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий

руководства). Причем, как можно убедиться, политическое влияние неизменно провоцирует включение в процесс

принятия решений не только законных, легитимизированных субъектов, но также и теневых и даже оппозиционных

элит, разнообразных лоббирующих групп и органов общественности (в частности, СМИ), которые при тех или иных

условиях могут не только видоизменять или корректировать политические приоритеты и цели режима, но и вносить в

этот процесс совершенно непредсказуемые воздействия.

Макроэкономический уровень

В противоположность выше указанному уровню государство выступает в процессе принятия решений и как

орган макроэкономического регулирования и управления. В данном смысле главной целью для него является не власть,

а обслуживание населения, не обеспечение межгрупповой конкуренции и борьбы за политические позиции, а

интеграция общества как социального целого. Поэтому главной социальной диспозицией в данном плане являются

отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых

На данном уровне функционирования государства помимо политических приоритетов и ценностей основным

регулятором постановки общественных целей является действующее законодательство. Закон, право, рациональность и

экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии решений Соответственно меняется здесь и

главный действующий субъект: вместо собственно политических институтов на первый план выходит правительство

как исполнительно-распорядительный, орган, которое строит свою деятельность на принципах объективного видения

ситуации, стремясь при этом максимально экономно осуществить сформулированную линию развития. То есть здесь

государственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых

необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств нало-

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

гоплательщиков. Эта ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает

заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений

действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на

повышение эффективности роста управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного

регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обществом

Государственная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки

общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру,

госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая

узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического

руководства - как, в частности, в России в 1917 г), то теперь государственная администрация обладает несравненно

большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже "делать политику",

не привлекая к этому политиков. Можно привести немало подтверждающих это примеров (в частности, как

реформаторские начинания английских лейбористов в 70-х годах проваливались аппаратом находящихся под контролем

консерваторов министерств, как чиновники среднего и высшего уровней в российском истеблишменте все чаще говорят

от лица государства, существенным образом корректируя, к примеру линию поведения правительства в экономической

или социальной сферах, выработанную в политических инстанциях; как спецслужбы или силовые структуры различных

государств осуществляют тайные операции вне всякого контроля за ними со стороны органов представительной власти

и т.д.).

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных

органов, пересматривать, - их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы,

полностью контролировать этот сектор управления/ государственная администрация тем не менее неуклонно набирает

политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решения. Особенно ярко эта тенденция проявляется

в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного

мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного

субъекта определения проблем и формулирования общественных целей.

Административный уровень

Свой специфический вклад в процесс принятия решений вносит и административный уровень, на котором

государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных организаций,

подчиняющих свою деятельность сформулированным выше целям.

При этом они руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой

профессиональных знаний и внутренними кодексами. 3десь уже государство относится к своим гражданам как к

клиентам, потребляющим определенные товары и услуги и конкретных государственных организаций и учреждений.

Иначе говоря, помимо политических и макроуправленческнх влияний в механизмах принятия решений существенной

спецификой обладает и т.н. "административная фаза" (Б. Гурней). Она характеризует внутри- и межорганизациокные

особенности взаимоотношении исполнительных в законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки

конкретного решения, внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения н согласования проектов, характер

прохождения документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа.

Данные процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, микротехнологический уровень принятия

решений, где доминируют особые аппаратные законы и технологии, действуют специфические аппаратные субъекты

или, одним словом, складывается собственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно

влияющая на характер выработки н осуществление государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства

из чувства соперничества с коллегами может заволокитить подготовку проекта важнейшего государственного закона;

командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может, руководствуясь

внутриармейскими стереотипами, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным

государством и т.д.).

Помимо вышеназванных уровней существует и еще одна логика, влияющая на характер выработки и

реализацию государственных решений. Это - механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому

объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают

возможность государству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в

саморегулировании тех или иных социальных процессов и. следовательно, необходимость ограничения

государственного вмешательства в соответствующие проблемы, либо целиком и полностью перекладывать решение

определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных

вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; патронированы определенной категории лиц с девиантным

поведением и т д.).

Противоречивость межeуровневого взаимодействия

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library