Купряшин Г.Л. Соловьев А.И. Государственное управление

Подождите немного. Документ загружается.

субъекта управления, исполняющего определенные функции. Поэтому здесь происходит еще одна селекция

информации: конкретный чиновник, получивший информацию, зачастую самостоятельно решает, какая информация

будет использована им, а что передано начальству, будет ли что-то отложено или послано дальше, пойдет ли это по

неофициальным или официальным каналам и т.д. При этом на истолкование поступаемой информации серьезнейшим

образом влияет та специализация, с которой отождествляет себя человек (например, получая информацию в рамках

своей компетенции, он может эффективно действовать на своем рабочем месте. Правда, не представляя себе других

сторон деятельности государственного учреждения, тот же человек может испытывать серьезные затруднения при

решении общеорганизационных задач.).

Таким образом, на данном этапе информация может многократно переходить от субъекта к субъекту

(по вертикали и горизонтали), с уровня на уровень, менять смысловые оттенки и семантическую форму (т.е.

существовать в виде докладных записок, проектов, законов, устных жалоб и проч.). Однако, при всех перекрестных

(многоуровневых и разнонаправленных) процессах обмена информацией (т.е. обслуживании ею вертикальных,

горизонтальных и диагональных связей) в государственном аппарате все же доминируют монологические

коммуникационные связи между субъектами, функционирующими в рамках отношений «начальник – подчиненный».

На этом этапе наиболее остро дают о себе знать собственно коммуникативные проблемы (в том числе и

чисто технического характера) насколько, например, субъект адекватно трактует служебную информацию; как без

смысловых потерь передать сведения с верхнего на нижний – или в противоположном направлении уровень

управления; насколько плотно можно осуществлять запись служебной информации на бумажных или электронных

носителях и т.д.

Учитывая сложное организационное состояние органов госуправления, серьезной задачей становится

проблема устранения шумов, возникающих чаще всего при контактах структур разного уровня. Электронные средства

нередко дают возможность сгладить разновысокость структурных звеньев, перейти на прямые контакты их

руководителей и служащих. Однако, процедуры согласования, регламент, статусные противоречия затрудняют такое

движение информации. Вроде бы на практике взаимная заинтересованность различных субъектов в информации друг

друга могла бы упростить этот обмен или же устранить некоторые промежуточные звенья между ними. Но как, к

примеру, легализовать справочную электронную информацию, используемую официальными органами? Ведь

компьютер не несет ответственности за принимаемые на основе его информации решений. И будет ли эффект, если

машина с результатами своей информационной деятельности напрямую включится в процесс принятия решений? Или

же другая проблема, возникающая на этом этапе информационно-коммуникативных взаимоотношений: как правовым

образом обеспечить связь различных ведомств и, следовательно, создать узаконенную возможность представителям

одного министерства использовать банк данных другого подразделения государства.

Важно отметить и то, что на данном этапе движение информации преодолевает различные –

географические, языковые, статусные и иные барьеры. Тем самым здесь необходимо учитывать специфику не только

социальных сфер государственного урегулирования и характер решаемой проблемы (глобальной, общесоциальной,

ведомственной и др.), но также и пространственные аспекты отношений начальников – подчиненных, взаимодействие

формальных и неформальных отношений служащих, а также и многие другие моменты, препятствующие адекватной

трансляции сообщений.

Для высших государственных деятелей большой проблемой является вопрос их информационной

перегрузки. Чаще всего, направляемая им информация селектируется не самим ответственным лицом, а его

помощниками. А это, в свою очередь, может приводить к дезинформированию и даже манипулированию

руководителем, а в известной степени и органом государства. В качестве примера можно было бы вспомнить, к каким

негативным общественным последствиям привела в свое время информационная изоляция М.С. Горбачева его

окружением.

Крайне важна здесь и скорость передачи и формализации сообщений. Речь, прежде всего, идет о

своевременности или запоздалости получения сообщений ответственными руководителями. Однако и

чрезмерно быстрая

формализация сведений может выключать таких лиц из процесса принятия решений.

Серьезной задачей, решаемой на этом этапе государством, является особая охрана сведений, составляющих государственную

тайну. Однако, оберегаться должна и информация, имеющая коммерческую ценность, которую конкуренты государства могут с успехом

для себя реализовывать в частном секторе. Обладание такой информацией резко возвышает - несмотря на официальный статус -

реальное положение отдельных структур и лиц, давал им возможность решать собственные задачи за государственный счет. Поэтому

распространение этой властной информации должно предполагать наличие каналов распространения сведений, защищаемых на самом

современном и недоступном для конкурентов уровне.

Этап формирования управленческого решения

Завершающим, и вместе с тем, центральным этапом информационно-управленческого цикла является придание информации

формы государственного решения. По сути, учитывая такие, обретаемые здесь информацией свойства как директивность, правомочность

и др., можно говорить о вновь созданной информации, венчающей процесс обращения первичных сведений.

Показательно, что многообразный процесс упорядочивания: и селекции информации не заканчивается и здесь. Перед

окончательным принятием решения, когда резко возрастает значение каждого слова, попавшего в итоговые документы государственных

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

органов, вступают в действие многочисленные процедурные технологии. Отсеивание или точнее - формализация информации

осуществляется на основе сведения воедино экспертных оценок, мнений министров, особых совещаний, комитетов, позиций лидеров и

высших администраторов, а также других лиц и структур, участвовавших в подготовке документа. Эти процедуры, многократные

визирования, столь характерные именно для государственной сферы, по сути определяют роли и меру ответственности различных

структур и органов, одним из которых предстоит озвучивать сформулированные цели от лица государства, другим - исполнять и

соисполнять принятые решения.

Именно здесь, по мысли Р. Дентона и Дж. Вудвард, наиболее ярко проявляется наиболее существенное, но нередко скрываемое

фазами управления свойства и цель информации, а именно – влияние на аудиторию. Однако при понимании этой сути важно, чтобы

осознание необходимости распространения управленческой информации в конкретной социальной среде чрезмерно не влияло на содержание

итоговых документов. Технологии информационного менеджмента должны корректировать, но не определять содержание выдвигаемых

государством целей.

3 «Внешняя» информационно-коммуникативная система

Особенности задач государства на информационном рынке

Осуществление духовного влияния на аудиторию составляет пафос тех задач, которые государство пытается

осуществить на практике. Но если даже, формируя собственное решение, государство не обладало полной монополией

на контроль за обращением информации, то при его реализации оно и вовсе превращается лишь в одного из агентов

информационного рынка, не обладающего эксклюзивными правами ни в вопросах выработки отношения

общественности к поставленным целям, ни в деле формирования собственного имиджа в общественном мнении, ни в

других вопросах. Эта ситуация однозначно повышает требования к государству как субъекту информационного

менеджмента, а заодно и усложняет содержание и специфику возникающих здесь информационно-коммуникативных

связей.

К особенностям "внешней" информационно-управленческой системы в рамках которой и происходит

реализация целей, прежде всего следует отнести возникновение здесь массовых обратных связей, в которых

коммуникатор и реципиент начинают меняться местами. Такое положение побуждает формирование интерактивных

коммуни кативных сетей и доминирование уже не монологических, а диалогических информационных связей.

В свою очередь это означает, что государство, выходя на внешний информационный рынок и заинтересованное

в том, чтобы добиваться активного и эффективного коммуницирования, должно стремиться видоизменять свои

действия, учитывать особенности своих контрагентов и состояние культурной среды, уметь адекватно и оперативно

реагировать но изменение духовной ситуации.

При этом надо учитывать, что у государства могут меняться коммутирующие контрагенты. В их качестве могут

выступать либо только общественное мнение (когда правительство, например, ставит "Задачу проинформировать

общественность о своем отношении к тон или иной социальной проблеме); либо одни управленческие структуры (при

распределении необходимых для их сосуществования ресурсов, назначении отдельных руководителей); либо и тс и

другие одновременно (при необходимости мобилизации населения для решения конкретной общественной проблемы).

"Проблема с большей частью правительственной информации, - пишут Г.Саймон, Д.Смитбург и В.Томсон, -

заключается в том, чтобы она попала по назначению и не была использована нежелательным образом".

Однако, при любом из трех вышеобозначенных вариантов ( государство каждый раз должно выискивать

наиболее эффективные способы распространения информации (в том числе и соответствующие технические средства),

конкурировать с информационными потоками, специально организованными (например, оппозицией) для снижения

эффективности его решений, вести борьбу за сохранение своих преимуществ в политическом рекламировании,

способствовать распространению прескрептивной информации. Однако, если выбранная линия поведения постоянно

ограничивает по соображениям безопасности информированность населения,это может нести в себе угрозу демократии.

Стратегии

и поведения государства на информационном рынке

Как можно заметить в связи с этим, специфичность информационно-коммуникативных связей, прежде всего

определяется здесь выбираемой государством стратегией и тактикой поведения на информационном рынке. В качестве

основных можно было бы сформулировать следующие стратегические установки, призванные направлять деятельность

всех органов и звеньев управления:

 инициация массовой поддержки населением поставленных государством целей и мобилизация

широких социальных слоев на их реализацию (стратегия "побуждения"),

 информирование общества о собственной позиции, принятом по тому или иному вопросу решении, но

без активизации усилий по его реализации (стратегия "поддержания коммуникации с общественностью"),

 распространение указаний подчиненным низовым структурам и органам управления для реализации

Саймон Г, Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях, М 1995

с 192

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

решений, носящих служебный характер ("ролевая" стратегия),

 - контроль за реализацией принятых и уже осуществляемых решений (стратегия "контроля"),

 координация активности государственных, политических и общественных организаций и объединений

при обсуждении тех или иных социальных проблем (стратегия "поддержания баланса сил");

 создание положительного имиджа политического режима и типа правления и, соответственно, критика

оппозиции (стратегия "конструирования имиджа");

 отвлечение общественного мнения от обсуждения невыгодных режиму социальных проблем

("отвлекающая стратегия").

Существенную роль при выборе и реализации информационных стратегий играют находящиеся в

распоряжении государства технические средства. Но при этом даже наличие электронных средств связи, как правило,

всегда сочетается в государственных учреждениях с традиционными формами ведения дел, т.е. использования

бумажных носителей, проведения разных совещаний и проч. )

На практике в деятельности государства информационные стратегии сами по себе и связанные с ними

технические задачи могут в тех или иных сочетаниях накладываться друг на друга, усложняя проблемы, стоящие перед

органами управления. В нестабильных же критических для режима условиях, как правило, формируются

принципиально иные стратегические намерения (например, предполагающие информационное обеспечение борьбы с

внешним врагом ит.д.).

В то же время определение конкретных целей поведения государства в информационном пространстве, выбор

каналов средств передачи и обмена информацией зависит от набора используемых им тактических приемов.

Тактики коммуницирования государства с обществом

Сами по себе применяемые государством тактики весьма и весьма различны (Их разнообразие зависит от

условий, состояния общественного мнения, имеющихся в распоряжении государства ресурсов и многих других

факторов. Однако, важно видеть приемы, обозначающие, если угодно, крайности у тактическом оснащении

государства при его коммуницировании с обществом.)

С одной стороны, это совокупность приемов, используемых государством и исповедующих по преимуществу

честное

взаимоуважительное

информирование органами власти общественного мнения о своих целях и задачах и

предполагающих осознанный выбор населенней линии поведения, основанной на доверительном информировании.

Такая ситуация существует в странах

глубоко развитыми демократическими традициями или же, к примеру, может

сложиться в первоначальный период прихода к власти оппозиционных сил, вынужденных поначалу в большей

степени опираться на моральные стимулы социального поведения населения и проводящих более открытую

политику, чем их предшественники

С другой стороны, государство может придерживаться, условно говоря, и

пропагандистско- агитационного

стиля взаимоотношений с общественностью, при котором достижение целей явно превалирует над используемыми

средствами и потому менее щепетильно, допускает использование нечестных трюков и прямого обмана населения, а

временами и полное доминирование манипулятивных технологий, дезинформирование публики Чаще всего такой

тактики придерживаются жесткие авторитарные и тоталитарные режимы, которые полностью игнорируют ответную

реакцию населения, рассматривая свои информационные отношения с ним в качестве дополнения политики силового

давления на общество И хотя в основной своей массе государственные структуры используют тактические модели,

сочетающие как доверительное общение, так и частичное ознакомление общественности с задачами своей политики, все

же в информационной политике тоталитарных и авторитарных государств явно доминируют те методы умолчания и

пристрастного комментирования событий, которые камуфлируют истинные цели режимов и которые специалисты

прямо относят к решающим средствам манипулирования общественным мнением

В противоположность им государства демократического типа, как правило, препятствуют разрастанию

информационного монополизма, создают условия ДЛЯ ИНФОРМАЦИОННОГО выбора населения, избегают использования

откровенно манипулятивных технологии коммуницирования. Однако, и в их действиях политика как органическая

составляющая госуправлсния неизбежно включает элементы сокрытия намерений правительства, комбинирования

правдивых сообщений с не вполне искренними оценками, иносказаниями и проч. Причем помимо собственно

политических целей, целей игры, рассчитанной на обыгрыш соперника, такая тактика обычно связана и с оценкой

состояния массового сознания. Ведь у одних групп могут быть активизированы механизмы романтического ожидания, у

других - прагматические подходы, у третьих - вообще явно не выявлены установки на восприятие, у четвертых -

присутствует негативная реакция на методы политической рекламы и т.д. Поэтому частично манипулятивные

технологии - от замалчивания до популяризации дезинформации - как бы выравнивают реакцию общественного мнения

на ту или иную проблемную ситуацию и помогают обеспечению государственных целей.

В этом смысле главными агентами государственного воздействия, способными обеспечивать требуемые

реакции массового сознания, являются СМИ (государственные). Используя электронные СМИ, государство обладает

большими возможностями не только для информирования населения о целях политики, но и для моделирования

отношений с общественностью, касающихся формирования представительных органов власти, поддержания

определенных традиций и стереотипов, циркуляции элит и т.д.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

Отслеживая реакции общественного мнения в связи с реализацией целей, государство имеет возможность

уточнять и оценивать эффективность своей информационной деятельности. По существу Такой анализ

коммуницирования позволяет скорректировать информационное поведение любого госоргана на любом из этапов

развития как внутренней, так и внешней информационно-коммуникативных систем. Однако, чаще же всего

необходимые изменения касаются именно тактических приемов распространения информации.

Уровни информационно-коммуникативного взаимодействия

Разнообразие действий государства в рамках выбранных им информационно-коммуникативных стратегий и

тактик может быть описано и еще одним, более детальным образом. Так, ряд ученых и, в частности, Дж. Томсон

предлагают различать семантический, технический и инфлуентальный (раскрывающий степень влияния информации на

человеческое сознание) уровни информационно-коммуникативных связей. Коротко говоря, выделение таких уровней

даст возможность вычленять наиболее существенные и качественно отличающиеся компоненты информационно-

коммуникативных процессов, которые, с одной стороны, обеспечивают само их существование, а с другой - определяют

условия эффективного взаимодействия государства со своими информационными партнерами.

Так. семантический уровень раскрывает зависимость процессов передачи информации и коммуницирования от

потребляемых объектами знаково-языковых форм. С этой точки зрения во внимание принимается способность

языковых средств, используемых государственными органами, сохранять при прямом и опосредованном общении

смысловые значения посланий и обеспечивать их адекватную интерпретацию реципиентами (принимающими

адресатами). При этом должны приниматься в расчет как вербальные (словесные), так и невербальные (жесты, мимика,

паралингвистические формы и др.) языковые средства пер едачи информации.

На практике хорошо известно, что при осуществлении своей информационной политики государство постоянно

сталкивается с проблемами подобного рода. Например, нередко встречающаяся перегруженность правительственных

постановлений, да и вообще политических текстов в целом излишне теоретизированными положениями или их

засоренность иностранными терминами существенно затрудняет их смысловое прочтение гражданами, а,

следовательно, и ослабляет способность государства влиять на мобилизацию населения.

Поэтому одним из основных требований к государству в этом отношении должно являться сглаживание

противоречий между специализированными и неспециализированными потребителями директивной информации.

Формализованные тексты должны содержать лингвистические структуры, облегчающие их смысловое усвоение

населением. Речи руководителей обязаны использовать определенные просторечия, слэнговые и другие формы,

усиливающие семантическую близость языка управляющих и управляемых. Одним словом, государственная

информация должна быть многоязычной, лингвистически многообразной и семантически целостной.

Несоответствие же семантических структур управляющих и управляемых либо их внутренние изъяны способны

породить коммуникационный вакуум в отношениях государства с населением и иметь далеко идущие политические

последствия. В связи с этим можно, к примеру, вспомнить, как в годы перестройки коммунистический режим проиграл

информационную борьбу демократам во многом из-за использования того партновояза, который оперировал

вызывающими у населения аллергию терминами "гуманного демократического социализма", "социалистического

плюрализма мнений" и др.

С точки зрения технического содержания информационно-коммуникационная деятельность государства

рассматривается как функционирование организационных структур, кадровых центров, банков данных, сетей и

технологий хранения и передачи информации.

Все данные элементы объединены по сути единой задачей - как без каких-либо изменений, своевременно и в

нужное место передать то или иное сообщение. Таким образом, как видно, эти компоненты формируют

организационно-технологический, несоциальный пласт в отношениях государства со своими информационными

партнерами.

Конечно, в определенной степени он зависит и даже отчасти определяется факторами социального порядка,

например, наличием и готовностью кадров или ведомственных структур к работе на новой технике

. Однако, в целом,

этот тип отношений функционирует по собственным, специфическим законам, обладающим весьма значительными

социальными последствиями и потому требует дополнительного и постоянного контроля со стороны человека.

Учет своеобразия технико-информационной оснащенности государства, показывает, что последнее должно

максимально гибко использовать свои специфические средства связи: как речевые (брифинги, интервью руководителей

и др.) или связанные с бумажными носителями информации (бюллетени правительства, государственные газеты и

журналы ), так визуальные и электронные (каналы государственного телевидения, федеральные и региональные

системы связи и проч). Причем повышение эффективности коммуницирования при использовании этих средств

непосредственно зависит от их способности устанавливать прямые связи с населением. Поэтому, к примеру, важные для

населения решения не получат нужного распространения, если будет сделан упор на каналы связи, ограниченные по

своему техническому влиянию в обществе (в частности, центральные органы печати, у которых очень мало

Информатизация систем управления и принятия решений в бизнесе: социальный и методологический аспекты, М., 1994, с. 7-8.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

подписчиков на местах).

Учитывая же возможности государства опережающим образом использовать технические новинки в

информационном пространстве, следует особо подчеркнуть необходимость соответствия средств передачи сообщений

реальным возможностям, которыми обладает население. В противном случае жесткость технико-информационных

стандартов может исключить определенную часть населения из диалога с государством. С другой стороны, государству

необходимо постоянно совершенствовать средства защита своих информационных сетей в целях охраны

конфиденциальных сообщений от противников и конкурентов.

Инфлуентальный уровень информационно-коммуникативной деятельности государства раскрывает тс

компоненты его активности, которые обуславливают силу духовного влияния предлагаемых обществу целей и идей. По

сути - это вопрос определения эффективности введенных государством сообщений на информационный рынок.

Для повышения эффективности своей деятельности в этом направлении государство должно постоянно

руководствоваться соображениями адресности подачи информации, соответствия идейных стимулов условиям

социальной среды, учитывать действующие в групповом и массовом сознании традиции и обычаи, доминирующие

стереотипы и привычки. Исключительно важно и обеспечение государством единства смысловой и временной

составляющих информационных сообщений. В противном случае такой разрыв может привести к усилению

нормативного и гипотетического характера информации и как следствие - возникновению элементов гиперреальности

(когда директивная информация претендует на замещение реальных отношений). Классическим образцом такого

информационного внушения были утверждения официальной пропаганды в 70-80-е годы о построении в бывшем СССР

общества "развитого социализма", решившего все основные социальные противоречия.

Таким образом, как можно видеть, семантическая привлекательность и техническая доступность информации

еще не решают для государства всех его проблем коммуницирования с обществом. И только знание и понимание

особенностей установления и обеспечения информационных контактов может помочь руководителям органов

управления повысить эффективность деятельности государства, исполнение им его разнообразных и сложных функций.

КУЛЬТУРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1. Природа и сущность культуры госучреждений

Понятие культуры государственных учреждений

Как известно, в каждом госучреждении, как впрочем и в любой другой организации, непременно существуют некие внутренние связи

между работниками, складываются типичные приемы в достижении целей, коллективные традиции, а также существуют многие другие

внутренние аспекты, которые характеризуют его как некое целое. Не всегда обладая явной и безусловной формой выражений, эти черты и

свойства, тем не менее, формируют тот специфический облик организации, который позволяет отличить ее от другой - даже аналогичной,

занимающейся тем же родом деятельности, - а также даст возможность объяснить многие аспекты ее жизнедеятельности, скрытые от логического

анализа.

Помимо внутриорганизационных подобные черты и связи в государственно-административной сфере складываются и между

государственными учреждениями, создавая и формируя образ той или ивой организации или ведомства не только в глазах сослуживцев, но и я

общественном сознании в целом. Английский ученый Дж.Маршалл называет эти идеи и стереотипы "высокими символами", которые не только

выражают групповую идеологию, задающую цели и приоритеты деятельности, рассчитанные на оценку обществом, но и подтягивают

деятельность персонала к неким стандартам, формирующим внешний и внутренний облик конкретного учреждения. Основой таких всемерно

распространяемых групповых "мифов", которые при определенных условиях могут превратиться в корпоративный шовинизм, могут выступать

цели обеспечения лидерства в своей отрасли, оказания помощи обездоленным слоям; культивирования гордости за свое ведомство,

представляющее страну на мировой арене, освоения перспективных территорий и т.д.

В целом эта система внутренних и межгрупповых стереотипов и коллективных верований, привычек в

обращении с начальниками и подчиненными, стандартных мотивов и способов выполнения служебных функции всегда

присутствует некая скрытая сила, которая объединяет людей и влияет на их поступки сильнее, чем логика, а подчас и

приказы руководства. Для того, чтобы уловить природу и оттенки этих характеристик деятельности государственных

учреждений в науке используются самые различные понятия: "внутреннее сознание", "интеллект организации",

"духовный климат", корпоративная память" и другие. Однако самую точную и емкую характеристику этому явлению

даст понятие "культура государственных учреждений". Оно наиболее полно отражает эти групповые и межгрупповые

ориентации и ценности, передаваемые из поколения в поколение традиции и привычки, характерные для

государственных учреждений типичные навыки служебной деятельности, воплощенные в организационных структурах

профессиональные цели коллектива и другие аналогичные характеристики. В самом общем виде все эти черты

выражают тот реально сложившийся и преобладающий в жизнедеятельности организации стиль деятельности

персонала, который характеризует наиболее распространенные в коллективе способы достижения профессиональных

целей, а также типичные формы межличностных взаимоотношений.

Видимо, самая большая сложность описания этой культурной сферы состоит в том, что она включает в себя не

только поддающиеся рациональному описанию цели, приоритеты или профессиональные кодексы коллективной

деятельности, но также и такие стереотипы и верования, которые носят едва ли не иррациональный характер. Более

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

того, многие убеждения - например, в справедливости определенной оплаты за труд - чаще представляют из себя лишь

некий фон служебных и межличностных отношений, который, существуя, тем не менее не предполагает явных и

постоянных форм своего выражения. Тем не менее, при определенном стечении обстоятельств эти представления могут

стать доминирующими мотивами человеческого поведения, создавая впечатление внезапных и спонтанных действий, не

спровоцированных никакими внешними обстоятельствами. В этом смысле культура организации может расцениваться

как фактор внешне немотивированных и непрогнозируемых действий.

Динамика и формы влияния культурных факторов на деятельность государственных учреждений

Поскольку типичные методы работы персонала, их привычки, структура, традиции, как правило, складываются

естественным образом, путем передачи из поколения в поколение служащих формальных и неформальных стандартов

деятельности, то становится понятно, что культура госучреждений представляет из себя довольно устойчивое и

инертное явление, не склонное к быстрым изменениям. Изменения ее связей и отношений чаще всего происходят

эволюционным путем. Новый опыт, непривычные методы общения просеиваются через частое сито устоявшихся

стереотипов и шаблонов деятельности. Поэтому, к примеру, попытки руководства официальными мерами задать в

учреждении новый ритм исполнения служебных задач или изменить цели работы таким образом, что они вступают в

противоречие с культурными стандартами и могут не только встретить сопротивление коллектива, но и закончиться

неудачей.

Как правило, наиболее инертным, практически неизменным и устойчивым к внешним влияниям является слой

общенациональных социокультурных ценностей и стереотипов мышления и поведения. В то же время и их влияние на

общий ритм и содержание служебной деятельности невелико. Политические же ценности изменяются и одновременно

усиливают свою роль и влияние на деятельность госучреждений, как правило, во время предвыборных кампаний или

резкой смене государственного курса. Однако и их воздействие носит по преимуществу временный характер, сходящее

на нет по мере стабилизации обстановки.

Наиболее же существенное влияние на деятельность госучреждений оказывают ценности, традиции и

стереотипы собственно служебной деятельности. Выражая устойчивый стиль служебной деятельности, они легко

усваивают те изменения в методах работы, которые носят технологический, нейтральный по отношению к

основополагающим служебным связям характер. Такие элементы работы довольно быстро «перевариваются»

культурой, т.е. через какое-то время входят в состав привычных методов деятельности (например, установление новых

форм контроля за работой в принципе дисциплинированных работников). Куда сложнее обстоит дело, если в

культурные связи начинают осознанно или стихийно внедряться такие идеи, ценности, отношения, приемы, которые

противоречат доминирующим в коллективе убеждениям и стереотипам. Например, то же ужестояение контроля, но в

среде нерадивых, постоянно нарушающих трудовую дисциплину служащих, может привести к частичной либо полной

смене персонала (и даже распаду данной организации, хотя в государственной сфере это маловероятно).

К основным факторам, которые определяют восприятие или отторжение тех или иных традиций, методов

работы, межличностных отношений и прочих элементов культуры госучреждений, специалисты относят: историю и

собственность последних, их размер, род профессиональной деятельности; цели и задачи организации; внешнее

окружение; кадровый состав и ряд других факторов. При этом в больших организациях, где всегда имеются внутренние

специализированные группы, усиливающие координацию деятельности своих струтур и способствующие

централизации управления будут, эволюция культуры будет наиболее оптимальной при усилении профессиональных

отличий данных госучреждений. В то же время дезинтеграция таких организаций и децентрализация управления будут

неизбежно встречать сопротивление культурных стандартов и, следовательно, ослаблять влияние культуры на их

деятельность. В учреждениях с т.н. «организмической» (в противоположность – «жесткой») структурой, т.е. имеющих

разветвленную сеть разнообразных отделов, комитетов и других органов управления, культура обладает более высокой

чувствительностью к разнообразным видам внешнего (экономического, финансового, юридического и др.) влияния.

Больше возможностей для изменения и развития культуры учреждения присутствует и в том случае, если ее

типологическм свойствам будет больше соответствовать тип сложившегося в организации работника.

2. Общее и особенное в культуре госучреждений

"Внешние" отличительные черты культуры госучреждений

В культуре любой организации прежде всего выражен род ее профессиональной деятельности. Поэтому

культурная сфера организации, занимающихся государственной деятельностью, существенно отличается от

аналогичных характеристик, к примеру, фирм. Специализирующихся на торговле недвижимостью, коммерческих

банков, частных компании, профессиональных спортивных клубов и т.д. Однако, многое и роднит организации частного

и государственного сектора. В частности, в культурных характеристиках всех без исключения организаций

прослеживаются традиции, которые формировались при их возникновении, те обычаи и привычки, которые

закладывались их "отцами-основателями" и которые несут исторический аромат их появления на социальной сцене.

Этот прошлый опыт деятельности организаций может прослеживаться не только в служебных взаимоотношениях

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

управляющих и управляемых, но и в привычных формах одежды персонала, характерной лексике и местном фольклоре,

ритуалах проведения внутриорганизационных праздников и т.д. При этом наследоваться и самовоспроизводиться в

жизнедеятельности организаций могут не только, условно говоря, передовые, но и не красящие их черты (например,

традиционные затруднения в продвижении по службе представителей национальных меньшинств или женщин).

И все же, несмотря на ряд сближающих их черт с организациями частного сектора, госучреждения обладают

весьма существенными культурными отличиями. Прежде всего подобные характеристики выражают тот пресловутый

"дух государства", который на деле являет собой те ценности, стереотипы и традиции, которые регулируют как бы

внешние отношения власти с гражданским обществом.

В частности, этот слой культурных ориентаций демонстрирует существующее доминирование либо государства

над гражданским обществом, либо, напротив, приверженность населения нормам кодифицированного или местного

права, высокий или посредственный авторитет центральной власти, отношение к бюрократии как к носительнице

государственного сознания или же криминализнрованиой прослойке и т.д. Так в Германии, например, устойчивой

нормой массового сознания, поддерживаемой всей деятельностью госучреждений, является безусловное и даже

педантичное следование федеральным и местным законам. В России же исполнение законодательных норм,

доминирование установленных государством правил и инструкций постоянно оспаривается приоритетами

межличностного общения. Традициями неисполнительности превосходства местных традиций и другими

соображениями "исключения из правил".

Длительное время исторически низкий объем совокупного прибавочного продукта предопределял у нас

упрощенную структуру государственных органов (что, впрочем, не сказывалось на ослаблении силы государственного

принуждения). Советский период в эволюции российской государственности отличался непомерно высокими тратами

общества на содержание партийно-государственного аппарата. И сегодня, несмотря на осуществляемые реформы, по-

прежнему все еще недостижимой целью является формирование в России малозатратного, но эффективного

госаппарата, служащие которого являют образец государственного правосознания и рачительного отношения к делу.

Фактически же, незыблемость общественного положения госбюрократии при любых социальных катаклизмах не

только не способствует позитивным подвижкам в ее профессиональной деятельности, но и напротив, усугубляет

множество негативных черт стиля ее поведения.

Более того, вошедшее в культуру плановое соперничество различных бюрократических звеньев отражает

усиление корпоративных тенденций в развитии государства, его отказ от ряда механизмов регулирования федеральных

связей, экономической деятельности, охраны прав граждан и проч. сторон общественных отношений, которые

интегрируют государство и общество, превращают центральную власть в мощное средство преодоления центробежных

тенденций.

Отличительными особенностями обладают культурные компоненты. Стандарты и приоритеты деятельности

персонала, характеризующие связи, сложившиеся внутри государственно-административной сферы. Например,

это отношения между ведомствами гражданского и военного профиля, организациями, принадлежащими к разным

уровням госуправления или выполняющими координирующие и отраслевые функции и т.д. Опять-таки, обращаясь к

опыту России, можно указать ряд отличительных черт внутренних государственно-административных отношений,

влияющих на формирование культурных стандартов. Например, в стране многие функции гражданского контроля за

силовыми ведомствами либо отсутствуют, либо возложены на них самих (в частности, длительное время не удается

поставить во главе министерства обороны гражданское лицо; Атомнадзор не имеет права проверять помещение

воинских радиоактивных материалов по стране; муниципальные органы существеннейшим образом ограничены в

правах по сравнению с другими органами госуправления и т.д.)

«Внутренние» отличительные черты культуры государственных учреждений

Заслуживают быть отмеченными и те компоненты культуры госучреждений, которые характеризуют, условно

говоря, внутренние черты их профессиональной деятельности. Речь в данном случае прежде всего идет о наличии

специфической мотивации чиновничества, вызванной их отношением к ценностям и политике государства. Если в

частном секторе идентификаця служащих осуществляется на основе приобщения к целям организации в целом, а также

служебных или неформальных групп «непосредственного взаимодействия», то в государственном секторе она

дополняется той или иной мерой лояльности, испытываемой служащими к целям и ценностям государства в целом.

Иными словами, здесь важна не столько удовлетворенность служащих своей работой в госучреждении, столько степень

их адаптации к целям государственной политики. На практике этот компонент мотивации служебной деятельности чаще

существует как ее некий фон. Это тот внутренний настрой, который допускает для человека возможность работать в

органах государства, осуществляющего ту или иную политикуи который при рутинном течении дел не модифицирует

групповые и индивидуальные приоритеты деятельности.

В тех или иных странах – или в те или иные исторические периоды – служащие могут испытывать как гордость,

так и унижение за деятельность своего правительства (которое, к примеру, может вести освободительную или

захватническую войны). Однако и в том, и в другом случаях эти воззрения и чувства чаще не становятся

доминирующими, определяющими цель и характер профессиональной деятельности служащего. Лишь в редких,

исключительных по сути случаях эти соображения могут стать основой для частичного или радикального изменения им

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

своего отношения к целям продвижения и поведения в госструктурах. Служащий может выстцпить с акциями протеста,

затрагивающими его положение в госучреждении; ответственный руководитель – подать в отставку; военачальник –

отказаться принимать награды от преступного по его мнению режима и т.д. История – по крайней мере российского

госсударства – знает не так уж и много примеров ассового проявления недовольства госслужащих политикой

государства. Так что эти компоненты культурного облика госслужащих, адаптирующих их к целям государственной

политики, усложняют мотивацию их деятельности, но тем не менее, достаточно редко дают осебе знать как о факторах,

корректирующих стиль их профессионального поведения.

Как замечает Б. Гурней, удовлетворенность служащих деятельностью режима может быть высокой, низкой и

отрицатльной. В целом такая адаптация может быть высокой, когда служащий полностью удовлетворен политикой

режима, а его индивидуальные оценки совпадают с целями государства, а такое состояние дает ему возможность

испытывать дополнительное уважение к столь же лояльным коллегам; средней, при которой он испытывает

противоречивые чувства к целям режима; низкой – отличающейся пессимистическим взглядом на цели правительнства

и выступающей поэтому фактором, усиливающим чувство незащищенности, снижающим его мобилизованность и

осложняющим отношения с лояльными членами коллектива (вплоть до открытой враждебности); и отрицательной,

когда его индивидуально-личностная позиция резко противостоит целям государственной политики. Это может вызвать

потребность выступить с политическим протестом, но не может и не иметь никаких последствий для служащего.

Институализированные и содержательные характеристики культуры госучреждений

В качестве определенной особенности, отличающей культуру госучреждений, можно назвать и более институализированныи характер

воспроизведения и поддержания их традиции, обычаев, ценностей, регулирующих стиль их профессиональной деятельности. Этому способствует,

в частности, укрепление роли профессиональных кодексов, систематическое придание многим отраслевым профессиональным праздникам об-

щественного звучания, тиражирование СМИ ведомственной атрибутики, наличие во многих министерствах и ведомствах информационно-

аналитических структур, занимающихся изучением их истории (и воплощающих эти результаты в виде книг, брошюр, видеофильмов и проч.) и

популяризацией их облика в общественном мнении и т.д.

Более того, используя свои внутренние возможности, государство может силовым образом способствовать

трансляции тех или иных ценностей, норм или традиций в деятельность аппарата своих учреждений. Можно вспомнить

в связи с этим, как в 30-50-с годы в нашей стране была инспирирована атмосфера доносительства и ги-

пертрофированной идеологической лояльности. Даже в далеких от политики ведомствах постоянно разоблачали

"шпионов", "вредителей", "врагов народа".

И, наконец, о содержательных отличиях внутренних культурных ценностей и стандартов деятельности

госучреждений. Как известно, деятельность последних не может и не должна направляться исключительно

соображениями прибыли и достижения экономической эффективности. Будучи выразителями общественных интересов,

госучреждения неминуемо должны и обязаны включать в систему своих руководящих принципов ценности социальной

справедливости, права, субсидарности. И в этом смысле область их культурных ориентации сложнее и богаче, чем у

организаций частного сектора.

Однако, с другой точки зрения, есть основания трактовать их культурный облик прямо противоположным

образом. Ведь сегодня во многих организациях частного сектора - особенно в развитых демократических странах мира -

социальная динамика, децентрализация управления и культурный плюрализм служат мощным фактором их де

политизации и деидеологизации, способствуя все большему внедрению в мотивацию поведения служащих

нравственных и эстетических средств ориентации. Такие макросоциальные влияния в большей степени вносят

разнообразие в культурный облик организаций частного сектора, индивидуализируя стиль их поведения в

общественной жизни. В свою очередь госучрсждения, пребывая в русте непосредственного воздействия политических

ценностей и целей государства, по природе своей не могут быть столь открытыми к подобным воздействиям. Более

жесткая политическая и служебная ангажированность заставляет их сопротивляться нововведениям постмодерна,

сохраняя известную неприкосновенность собственных ценностей и приоритетов, а, следовательно, и более

традиционный облик своей культурной сферы.

3. Структура и типология культуры госучреждении

Полиструктурный характер культуры государственных учреждений

При всей своей целостности и качественной определенности культура госучреждений, тем не менее, является

весьма дифференциированным явлением. Прежде всего это связано с тем, что в каждом коллективе

существуют разнообразные группы, выполняющие специфические служебные функции (министра, служащих

бухгалтерии, экспертов, работников охраны и проч.) и потому по-своему воспринимающие и интерпретирующие

общеколлективные цели, ценности, традиции. Более того, в каждом учреждении неизменно складывается множество

неформальных объединений, которые также создают некую собственную культурную нишу, свою систему значений и

приоритетов служебной деятельности.

Поэтому культура госучреждения - это некая совокупность ориентации и образцов служебной деятельности,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

исповедуемых разнообразными группами и сообществами, которые не только по-своему интерпретируют

общеколлективные цели, но и выражают, специфическое отношение людей к работе, их самомнения, реакции на кон-

фликтные ситуации и т.д.

Но дело не только во внутренней структурированности государственных учреждений. Любое госучреждение

является участником весьма разнообразных отношений. Причем не только в рамках своей отрасли, но и в

межотраслевых связях и в обществе в целом. Поэтому служащие госучреждений неизбежно, так или иначе вынуждены

ориентироваться как на корпоративные нормы, так и, к примеру, на традиции, характерные для данного региона и

местности, придерживаться стандартов общесоциального характера, руководствоваться определенными национальными

ценностями и т.д. В силу этого культурная среда организации насыщается самыми разнообразными традициями,

символами, стереотипами, предрассудками и иными идеями, влияющими на характерные для персонала приемы

профессиональной деятельности.

Однако, многообразие внешних и внутренних связей госучреждений важно подчеркнугъ не само по себе, а в

силу того факта, что оно определяет разнообразие элементов ее культурной сферы или - что то же самое - ее

полиструктурный характер. Эти структуры демонстрируют приверженность служащего разнообразным целям,

привычкам и стандартам деятельности, которые опираются на прошлый опыт не только собственной организации, но и

на традиции, характерные для той или иной локальной цивилизации, территории, местности, где действует это

госучреждение.

Как говорится, «будучи в Риме, действуй, как римлянин». Однако, на деле так получается не всегда, ибо

корпоративные нормы и традиции нередко противоречат местным обычаям » стандартам человеческих отношений. И

наоборот. Так, например, требования жесткого конкурентного отбора персонала, практикуемые, как правило, в

американских госструктурах, могут входить в противоречие с национальными традициями той страны, где они

выполняют представительские функции. Например, в Японии кадровая политика препятствует увольнению служащих и

крайне высоко оценивает гармонические отношения между руководством и рядовыми работниками. Нередки в случая,

когда местные традиции, насыщенные теми или иными этнофобиями, создают трудности для персонала в подобных

многонациональных коллективах. Общеизвестны и сложности, которые испытывают служащие посольств из открытых,

демократических стран, работающие в авторитарных и жестко идеологизированных государствах.

Структурные компоненты культуры государственных учреждений

Итак, если попытаться выделить наиболее важные структуры культуры организации, то можно говорить о таких

ее внутренних элементах, которые характеризуют:

- национально-цивилизационные (региональные, местные) черты деятельности госучреждений (например,

характерные для данной страны этические ценности и приоритеты, общекультурные стандарты, привычки и обычаи

населения) и раскрывающие наиболее общие, отличительные черты и приемы профессиональной деятельности

персонала организации,

- идейно-политические цели и ценности, встраивающие конкретное госучреждение в проводимую властями

политику в данном государстве,

- ценности и приоритеты административно-государственной сферы, отражающие устоявшийся характер

отношений между ведомствами, гражданским обществом и государством, авторитет государственной службы в

общественном мнении;

- наиболее распространенные в госучреждении корпоративные ценности, идеалы, принципы, ориентирующие

поступкн людей, а также материализованные аспекты этих культурных ориентации (демонстрирующие, к примеру,

техническую оснащенность министерства, типичные для ведомства структурные звенья управления, архитектурные

особенности зданий и помещений к т.д.);

- ценности, направляющие деятельность персонала, связанную с решением как сугубо внутренних, так и

внешних профессиональных задач (например, с обеспечением коммуникаций между отделами, профессиональным

продвижением работников, отношениями с клиентами, деловыми партнерами, консультантами и т.д.), а также

раскрывающие основные нормы и способы осуществления персоналом служебных функций (принципы организации

работы и дисциплины, гибкость в изменении служебных ролей, отношение к инновациям;

жесткость или гибкость служебных коммуникаций, возможность контактов с высшим руководством,

использование собраний коллектива и нормы их проведения; критерии профессионального продвижения, оценка

эффективности работы, система санкций и поощрений, методы решения служебных конфликтов; отношение

руководства к различным группам работников (что доступно в организациях женщинам, молодежи, лицам

предпенсионного возраста), наличие привилегированных групп, отношение к льготам: приверженность персонала целям

работы компании; влияние неформальных отношений на работу и т.д);

- ценности и традиции, характеризующие деятельность различных групп служащих: управляющих и управляемых (например,

раскрывающие полномочия ответственных лиц, стиль принятия решении (авторитарный, патерналистский, популистский, коммуникативный и

др.); критерии выбора на руководящие и контролирующие должности (старшинство, эффективность работы); характер общения с подчиненными

(беспристрастность, фаворитизм), экспертами

коллективом формальных и неформальных требований руководства к их работе, а также к деятельности

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

различных функциональных формирований персонала (штабных и линейных);

- ценности, стереотипы и традиции, регулирующие межличностные отношения работников данной

госорганизации (состояние рабочей атмосферы ( взаимного уважения, доверия, настороженности, страха);

неформальные средства интеграции коллектива; приоритеты межличностной мотивации (индивидуализм,

коллективизм);

принятые манеры общения и формы одежды; темы, закрытые для обсуждения; психологические свойства

типичного работника; культурно-национальные приоритеты и барьеры, кастовость, распространенность родственных и

внебрачных связей; долг, лояльность, гордость за организацию и за себя; принятые речевой этикет, слэнг, фольклор,

шутки и т.д.).

Наряду с выделенными компонентами принято также выделять т.н. официальную культуру госучреждения (т.е.

те нормы в требования к деятельности сотрудников, которые формируют руководство фирмы;

цели и символы, которые создают общественный имидж организации) и ее реальную культуру (т.е. те идеи,

которыми в действительности руководствуются работники в служебных и межличностных отношениях; те нормы,

которые, к примеру, отражены в местном фольклоре, шутках и анекдотах о собственной деятельности).

Типы культуры государственных учреждений

Практически по каждому из выделенных оснований возможно типологизировать культурный контекст

госучреждений. Такой прием дает представления о практическом применении теоретических понятий, предполагая, к

примеру, уяснение стандартных мер управления организациями, обладающими тем или иным типом культуры, или

понимание приемов их выхода из кризисов, налаживания отношений с другими организациями и т.д. Даже внутри

одной организации - в рамках ее отделов, групп, комитетов могут доминировать различные разновидности культурных

связей. И поэтому работники, по долгу службы проводящие часть времени в разных отделах, вынуждены

перестраиваться с одного типа культурной деятельности на другой.

Как можно понять, наибольшее разнообразие культурных связей в госучреждениях формируется в связи с их служебным назначением и

особенностями функционирования как специализированных организаций. В теории выделяют целый ряд культурных типов, - впрочем,

обладающих универсальным характером и потому применимых не только к госучреждениям, которые отражают особенности деятельности

организаций, то ли отличающихся тем или иным составом служащих, то ли работающих в определенных социальных условиях, то ли обладающих

иными распространенными характеристиками деятельности. Так, например, французские ученые выделяют т.н. "культуру оранжереи",

характерную для государственных учреждений, которые слабо зависят от изменений в социальной среде; или -"культуру огорода",

характеризующую госпредприятия с пирамидальной структурой управления, сохраняющие самостоятельные позиции в своей отрасли; или -

"культуру плантации", освещающую деятельность организаций с высоко маневренным персоналом и развитой системой поощрения работников и

т.д. Теоретики Германии, прежде всего учитывая характер социально-экономических норм и целей деятельности организаций, предпочитают

говорить о культуре "рентабельности" (тех организаций, которые сориентированы на прибыль и «социальную ответственность») и т.д. Весьма

распространена и типология культуры организации с точки зрения стиля управления, характера ее ориентации на потребителя и рынок, наличие

инновационных структур.

Оригинальную типологию предложил английский профессор Ч. Хэнди, который выделяет т.н. модели «власти», «роли», «задачи» и

«культуры», описывающие комбинации культурных компонентов в зависимости от их соотношения со структурой организации и с учетом

влияния постоянных и случайных факторов, влияющих на эти взаимодействия (Хэнди Ч. Эффективный менеджер. Понимание культуры

организации. М., 1994, с.13).

Первая модель отображает ведущую роль центрального источника власти, распространяющего свое влияние на периферию и

определяющего композицию и содержание культуры. По его мнению, чаще всего этот тип культуры встречается в предпринимательских

организациях, а также в ряде профсоюзов и политических организациях. Однако, он вполне применим и для госучреждений, регулирующих

торговлю или, скажем, финансовые отношения. Лучше всего такую модель можно представить в виде паутины.

Централизованный контроль осуществляется здесь с небольшой долей формализма и бюрократизма, а решения вырабатываются в

результате равновесия влияния разных частей организации (но не на процедурной или чисто логической основе). Этот принцип культуры дает

организации возможность достаточно быстро и гибко реагировать на события; но в основном это зависит от центрального руководства и

персоналий (но не комитетов). Как правило, управляющие – это люди, имеющие склонность к политике и ориентированы на власть, но

одновременно любящие рисковать и недооценивающие свою статусную безопсность. Поэтому средства реализации целей допускаются весьма

широкие, в том числе и обладающие низким моральным содержанием. Главная проблема для этой культуры – соединить и согласовать разные

виды деятельности организации, которые увеличиваются с ее ростом.

Второй тип («роль») культуры олицетворяет деятельность строго распланированной организации с самым серьезным влиянием

бюрократии, отражающей специализированную роль различных отделов и участков, координируемых главным руководством. Эту структуру

можно представить в виде «храма».

Внутренние регламенты, правила, методики определяют весь характер работы, разрешение конфликтов и даже частично неформальные

отношения. Сила положения, статус одела управляющего определяют источники власти в этой организации. (Поэтому к личной власти и

честолюбивым людям здесь относятся с неодобрением). Определенность служебных функций и методов работы, исполнительность служащих, их

техническая компетентность здесь важнее гибкосит структур и инновационных технологий. КПД этой культуры определяется не отдельными

людьми, а общим распорядком работы и ее рациональной организованностью. Поэтому при стабильном рынке, предсказуемом развитии событий,

осуществлении рутинных операций и устойчивом окружении – этот тип культуры и организации весьма плодоьворен. И наоборот – при

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library