Лушникова Т.Ю. Управление государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

ни государственный бюджет, ни фонд накопления от нее не вы-

играли. Так, итоги реформ на начальном этапе (1992–1993 гг.)

свидетельствуют о том, что за этот период, на 1.11.94 г., осуще-

ствлена приватизация 103,3 тыс. предприятий. Стоимость при-

ватизированных объектов составила 1 376 млрд р., а доход от при-

ватизации — лишь 1 009,1 млн р.

Снижению экономических показателей эффективности про-

изводства способствовали также внутренние процессы, проис-

ходящие на приватизированных предприятиях. Здесь продол-

жался передел собственности за счет перераспределения акций

предприятий между уже сформировавшимися группами акци-

онеров: трудовым коллективом, администрацией предприятия

и консолидированными владельцами крупных пакетов акций.

В результате в подавляющем большинстве случаев увеличивалась

доля администрации предприятия и (или) внешних инвесторов

за счет уменьшения доли трудового коллектива и (или) государ-

ственной собственности.

Процесс перераспределения собственности достаточно редко

приводил к переходу контроля над предприятием к другой груп-

пе собственников. В большинстве случаев контроль над предпри-

ятием перешел от трудового коллектива к инвестору или адми-

нистрации предприятия.

Следовательно, большие надежды, связанные с превращением

сотрудников предприятий в эффективных собственников-акци-

онеров, не оправдались. Сам по себе переход акций в собствен-

ность работников не является достаточной основой для развития

хозяйской мотивации. Необходим был еще ряд условий, таких

как участие в прибылях и в управлении. В результате формальной

передачи государственных предприятий в руки частных пред-

принимателей собственность не управлялась, не использовалась

эффективно, не развивалась.

Отсутствие критерия экономической эффективности в госу-

дарственной политике реформирования собственности отрази-

лось на социально-экономической структуре отношений присво-

ения, на соотношении пропорций между различными формами

хозяйствования. Так, государственные предприятия преобра-

зовывались только в АО открытого типа (тогда как, например,

в США в большинстве случаев АО являются закрытыми), что

существенно облегчало концентрацию акций в руках немногих

собственников. Для этого же была разрешена продажа акций ра-

ботникам предприятий (при том ограничивалась общая сумма

акций, которыми могли владеть работники). Эти же цели пресле-

довались при сохранении контрольного пакета акций за фонда-

ми имущества (для последующей их продажи «стратегическим

инвесторам», т. е. крупным собственникам).

В результате проведения ваучерного этапа приватизации

структура общества была резко деформирована в сторону пре-

обладания олигархической частной собственности, когда группы

собственников сконцентрировали в своих руках основную часть

производства и капитала.

Другое следствие регулирования приватизации — преоб-

ладание акционерной формы хозяйствования. Так, в течение

1992 года было создано 13 547 АО. В последующие годы процесс

акционирования продолжался, но уже не на такой высокой ско-

рости социально-экономических преобразований собственнос-

ти. Общее число АО на 1 января 1997 года составило 30 тысяч.

В целом к концу первого этапа приватизации акционерная фор-

ма в структуре форм собственности значительно преобладала

над остальными.

В том, что рыночная структура формировалась преимуще-

ственно из акционерной формы собственности, без предостав-

ления равных возможностей для реализации экономического по-

тенциала всех остальных форм, прежде всего было также продик-

товано политическими целями регулирования приватизации.

В результате акционирования предприятий процесс перерас-

пределения прав собственности между субъектами производ-

ственной деятельности привел, с одной стороны, к концентра-

ции экономической власти в руках узкого круга лиц, с другой —

к отчуж дению работников от собственности, ограничению

доступа к ней.

Законодательные документы закрепляли эту тенденцию. Так,

участие работников в управлении государственными предпри-

ятиями ограничено только консультативно-совещательными

рамками.

Исключением является «Типовой устав открытого акционер-

ного общества, созданного при приватизации государственного

предприятия». В нем предусматривается представительство тру-

дового коллектива АО в совете директоров общества. Но, во-пер-

вых, без установления нормативов; во-вторых, срок действия ти-

пового устава ОАО ограничен периодом приватизации. После

его окончания вступают в силу нормы, определенные законом РФ

«Об акционерных обществах». А в нем представительство тру-

дового коллектива АО в совете директоров общества не преду-

сматривается.

Еще хуже положение дел с участием работников в имущест-

ве и прибыли государственного предприятия. В соответствии

со ст. 113 ГК РФ, государственное предприятие действует в пра-

вовом режиме унитарного предприятия, не наделенного правом

собственности на закрепленное за ним государством имущество.

Это имущество является неделимым и не может быть распреде-

лено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками

предприятия. Законодательством России не предусматривается

и право работников государственного предприятия на участие

в распределении его прибыли.

Немногим лучше обстоит дело с участием работников в созда-

нии капитала и прибыли АО. Закон обусловливает право работ-

ников АО на участие в управлении АО и распределении получен-

ной прибыли наличием у работников доли в капитале общества.

Но в качестве акционеров работники не уравниваются в правах

с другими категориями граждан, участвующих в капитале ком-

пании: при выборе ими первого варианта приватизационных

льгот или в случае закрепления акций в федеральной собствен-

ности работники наделяются неголосующими акциями; пред-

ставительство акционеров, состоящее из работников данного

АО, в совете директоров этого общества ограничено периодом

приватизации.

Таким образом, как это ни парадоксально звучит, одним из

барьеров на пути становления эффективного рыночного хозяй-

ства в тот период являлись результаты первого этапа приватиза-

ции. Регулирование приватизации, формы и методы ее проведе-

ния не способствовали формированию эффективных частных

соб ственников. В самой схеме реализации преобразования от-

ношений собственности отсутствовал экономический критерий

ее развития, способствующий эффективному функционирова-

нию экономической системы. При реформировании системы

отношений собственности был выбран более легкий путь — он

не был направлен на формирование эффективной структуры соб-

ственности, а вел к резкому и продолжительному спаду производ-

ства, снижению эффективности управления приватизированны-

ми предприятиями, нарастанию напряженности в социальной

сфере.

Очевидно то, что практика осуществления радикального курса

трансформации собственности не могла не привести к необходи-

мости корректировки приватизационных процессов. Отражени-

ем этого явился переход ко второму этапу приватизации.

2. Денежный этап приватизации

Смысл второго этапа (денежного), который начался с 1996 года,

заключается в регулировании через экономические формы дво-

якого плана: во-первых, через изменение форм приватизации;

во-вторых, через введение факторов, способствующих более эф-

фективной деятельности приватизированных предприятий.

На преодоление негативных последствий была нацелена госу-

дарственная программа реформирования предприятий «Струк-

турная перестройка и экономический рост в 1997–2000 гг.». По-

рядок и приоритеты этого этапа изложены в проекте нового фе-

дерального закона «Государственная программа приватизации

государственных и муниципальных предприятий в Российской

Федерации».

Целью государственной политики, согласно концепции рефор-

мирования предприятий, является «содействие их реструкту-

ризации, способствующей улучшению управления на предпри-

ятиях, стимулированию их деятельности по повышению эффек-

тивности производства и конкурентоспособности выпускаемой

продукции, а также производительности труда, по снижению

издержек производства, улучшению финансово-экономических

результатов».

Несомненным преимуществом такого подхода является прио-

ритетность критерия экономической реализации отношений

собственности, изменение среды функционирования привати-

зированного имущества на основе рыночных свобод, дополнен-

ных стимулированием внутренних преобразований на объектах

собственности, возможность учета экономических и социальных

последствий приватизации, интересов обеспечения националь-

ной безопасности.

На повышение экономической эффективности реализации

собственности на данном этапе были предусмотрены следующие

меры государственной политики реструктуризации постприва-

тизационных процессов.

Прежде всего, в экономической политике преобразования

отно шений собственности наметился отказ от поточно-массо-

вой приватизации в пользу индивидуального подхода к прода-

же госсобственности. Преимуществом этого подхода является

необходимость осуществления предпродажного цикла меро-

приятий (от диагностики экономического состояния объекта

до поиска потенциальных стратегических инвесторов). Если на

первом этапе приватизации реализация политических целей

(направленных в основном на формирование структуры акци-

онерного капитала) привела лишь к перераспределению и за-

креплению бывшей государственной собственности за новыми

владельцами, большинство из которых (финансовые структу-

ры) не были заинтересованы в эффективной деятельности пред-

приятий, то теперь приватизацию каждого предприятия нужно

тщательно готовить, чтобы ее проведение способствовало эко-

номическому росту государства и место нового собственника

занял стратегический инвестор, а не биржевой спекулянт.

Другой важной мерой на втором этапе приватизации, спо-

собствующей формированию эффективного собственника,

должно было стать сохранение интересов государства в управ-

лении стратегическими предприятиями. По действовавшему

до последнего времени законодательству пакет акций закреп-

лялся за государством на три года, после чего должна была по-

следовать его обязательная продажа. Считалось, видимо, что

за три года, вследствие развития рыночных механизмов, надоб-

ность в управлении со стороны государства как собственника

о т п а д е т .

Едва ли можно следовать этой рекомендации. В российских

условиях государство остается одним из наиболее важных стра-

тегических инвесторов. Массовая распродажа государ ственных

акций — это потеря способности управлять предприятиями,

составляющими основу экономики страны. Реальность по-

добной угрозы заставила федеральные власти принять закон

«О приватизации государственного имущества и об основах

приватизации муниципального имущества в РФ». В нем срок

закрепления за государством акций не устанавливается. Пре-

дусмотрено, что в государственную программу приватизации

включается прогностический перечень ОАО, акции которых,

находящиеся в федеральной собственности, предполагает-

ся продать. В программе должны указываться также размеры

подлежащих продаже пакетов акций и прогноз начальной цены

таких пакетов.

Сказанное не означает, что доля государства в общем объеме ак-

ционерного капитала остается или должна остаться неизменной.

Процесс приватизации государственной собственности продол-

жается. При этом переход государственных акций в част ные руки

должен осуществляться таким образом, чтобы способ ствовать

эффективной деятельности предприятий, а значит, обеспечить

тем самым реализацию фискальных интересов государства.

Критерием эффективности и необратимости происходящих

экономических преобразований должен быть высокий уровень

инвестиционной активности. Поэтому обеспечение инвестици-

онной привлекательности предприятий на денежном этапе пре-

образований собственности провозглашалось в качестве одной

из главных целей приватизации. Для осуществления этой задачи

были предприняты следующие основные действия.

В качестве первого импульса, который сдвинет инвестицион-

ный механизм с мертвой точки, приведет его в движение, рас-

сматривался бюджет развития. Уже в 1997 году он должен был

стать органической частью федерального бюджета. В бюджете

развития намечалось сосредоточить только часть ресурсов, выде-

ляемых государством на инвестиционную деятельность. Причем

эта часть должна направляться на такие цели, достижение кото-

рых способно принести прибыль. Поэтому вложения в реальный

сектор ввиду своей большей доходности и окупаемости выйдут

на первый план.

Вложения в государственные ценные бумаги и иностранную

валюту, спекуляции на фондовом рынке в результате предусмот-

ренных мер должны были стать менее выгодными, и их удельный

вес в валовом накоплении снизился бы. Таким образом, должны

были быть созданы предпосылки роста экономики, основой ко-

торого являлись вложения в реальный сектор.

Кроме этого, улучшению инвестиционного климата должны

были содействовать следующие меры: государственная политика

на снижение ставки банковского кредита; реформа предприятий,

поскольку она предусматривает защиту прав собственников; со-

здание условий для того, чтобы деятельность была прозрачной

для инвесторов; налоговая реформа, принятие нового налогового

кодекса.

Конечно, улучшение инвестиционного климата и принятие

бюджета развития — необходимые, но недостаточные меры.

Ведь задача инвестиционной политики на втором этапе прива-

тизации состоит в привлечении ресурсов, особенно на микро-

уровне, на уровне предприятий. В этом направлении необходима

реформа предприятий, предусматривающая эффективное пере-

распределение пучка прав собственности между участниками

экономического процесса. Она способствует росту производ-

ства, а значит, предприятие становятся инвестиционно привле-

кательным.

В этом плане второй этап приватизации фактически закон-

чился провалом. Так, ни одна из запланированных крупных сде-

лок (кроме спецаукциона по Восточной нефтяной компании)

не состоялась. Хорошо известны скандалы, сопровождавшие

большинство из этих сделок. Понятен и механизм воспроизвод-

ства скандалов как средства давления крупнейших финансовых

институтов на правительство, чтобы добиться эксклюзивных

усло вий и таким образом обеспечить высокую норму эффектив-

ности приватизации для этих структур за счет ее снижения для

государственного бюджета. Пожалуй, бесконфликтно прошли

лишь продажи заложенных пакетов акций НК «Сургутнефте-

газ» и «Лукойл», являвшиеся тривиальным самовыкупом акций

компаниями-эмитентами через посредничество управляющих

компаний их же пенсионных фондов.

В целом, если абстрагироваться от острого бюджетного кризи-

са, существовало немало весомых факторов, которые объективно

действовали не в пользу эффективной продажи госсобственности

по рыночным ценам. Вот эти факторы:

неблагоприятная конъюнктура на фондовом рынке и отток

–

по крайней мере портфельных инвесторов;

политические причины, связанные с конфликтами между

–

крупнейшими финансовыми группировками;

неэффективность одновременных продаж крупных пакетов –

нескольких компаний;

отсутствие элементарной технической подготовки крупных –

сделок.

В свою очередь, названные факторы повлияли на механизм

передела приватизационного имущества. При этом использо-

вались различные схемы. Одна из них — передача по симво-

лическим ценам государственных пакетов акций «нужным»

структурам, которые продают часть пакетов по более реальным

ценам за границей. Другая схема связана с использованием про-

цедуры банк ротства, критерии которого таковы, что под него

при желании можно подвести любое предприятие, которое

в конечном счете оказывается у тех, кому оно заранее предна-

з началось. Еще одна схема передела собственности — приме-

нение законодательства о борьбе с коррупцией и с налоговыми

нарушениями (в ходе которой также устраняются и возможные

конкуренты).

О сохранении тенденции на избавление от госсобственности

по заниженным ценам свидетельствуют и наметки правитель-

ства на 1998 год. Так, от приватизации за это время оно намерено

получить всего лишь 8 млрд деноминированных рублей (около

1,3 млрд долл.), в том числе: за пакет 25 % акций ОАО «Связь-

инвест» (начальная цена) — 8,9 млн р. (1,5 млн долл.); за пакет

в 96 % акций одной из наиболее перспективных нефтяных компа-

ний «Роснефть» — 5,4 млн р. (менее 1 млн долл.); за пакет в 25 %

акций МАПО «Миг» (производитель одного из лучших в мире

истребителей) — 0,65 млн р. (110 тыс. долл.).

Все это в конечном счете означает, что провозглашенная уста-

новка на денежную приватизацию и продажу госсобственности

по рыночным ценам не реализовалась и по сути ничего не изме-

нила: мотивы и направленность реформирования госсобствен-

ности остались прежними, так как передел на втором этапе при-

ватизации осуществлялся не на экономических основаниях.

3. Современный этап приватизации

Между тем вопрос эффективного управления отношениями

собственности оставался открытым и требовал своего решения.

В связи с этим наметился третий (современный) этап в прове-

дении приватизации. Особое внимание на нем уделяется раци-

онализации отношений присвоения в экономическом процессе,

что предполагает, в первую очередь, возврат под контроль госу-

дарства ряда национально значимых объектов, а также объектов,

способных приносить госбюджету серьезные дополнительные

доходы.

Способы деприватизации также могут быть различными. Сре-

ди них: во-первых, расторжение в судебном порядке договоров

о приватизации; во-вторых, выпуск под задолженность госу-

дарству по налогам дополнительного пакета акций и передача

его государству в залог; в-третьих, возврат предприятий в гос-

собственность через процедуру банкротства; в-четвертых, выкуп

государством акций по цене, по которой они в свое время были

проданы новым владельцам. При этом основная цель национа-

лизации объектов собственности должна состоять в повышении

экономической эффективности функционирования убыточ-

ных предприятий. Только после того, как предприятие встанет

на ноги, можно проводить его дальнейшую приватизацию, в том

числе в формах, учитывающих его возмездную продажу и обес-

печивающих доступ к объектам собственности более широких

слоев населения.

Помимо этого, рационализация отношений собственности

включает в себя преобразования на уровне предприятий. Сегод-

ня происходящие на них внутренние процессы, связанные с пере-

стройкой отношений присвоения, являются одним из основных

препятствий на пути к экономическому росту. Сюда в первую

очередь следует отнести: неэффективность системы управления

100

предприятием; отсутствие стратегии в его деятельности и ори-

ентацию на краткосрочные результаты в ущерб среднесрочным и

долгосрочным; низкий уровень трудовой мотивации работников

предприятий; безответственное отношение руководителей про-

изводственных объединений перед участниками (учредителями)

за последствия принимаемых решений, а также за финансово-хо-

зяйственные результаты деятельности.

Основной причиной всех этих негативных последствий являет-

ся неэффективное распределение прав собственности, концент-

рация экономической власти в руках небольшого числа собствен-

ников, не заинтересованных в экономическом развитии прива-

тизированного имущества.

Для преодоления неэффективного распределения экономиче-

ской власти на приватизированных предприятиях приняты но-

вые законодательные меры, направленные на развитие механиз-

ма корпоративного управления акционерным обществом. К ним

относятся, кроме вопросов формирования органов управления

и контроля, решения, связанные с проблемами существования

АО (изменение и дополнение устава общества, его ликвидация

и реорганизация и др.). При этом, с одной стороны, определены

вопросы, составляющие исключительную компетенцию общего

собрания, которые не могут быть переданы совету директоров

или исполнительному органу АО. С другой — появился перечень

вопросов, решения по которым могут быть приняты общим соб-

ранием только по предложению совета директоров (реорганиза-

ция АО, дробление и консолидация акций, совершение крупных

сделок и т. д.).

Таким образом, по ныне существующему закону по сравнению

с бывшим законодательством несколько расширены полномо-

чия совета директоров за счет общего собрания, одновременно

усилен контроль акционеров за деятельностью членов совета.

Последнее нашло свое проявление в том, что члены совета ди-

ректоров должны переизбираться ежегодно, а общее собрание

получило право в любое время досрочно прекращать полномочия

или любого члена совета, или указанного органа в целом. Речь,

следовательно, идет о расширении влияния акционеров на фор-

мирование состава совета директоров. Это очень существенно,