Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

сударственную тайну, или сведения конфиденциального характе-

ра, и являются обязательными к исполнению.

Структура правительства РФ В структуру собственно Правитель-

ства РФ, помимо Председателя, его заместителей и федеральных ми-

нистров, входит Аппарат Правительства, который возглавляет Руко-

водитель Аппарата в ранге заместителя Председателя Правительства

или федерального министра. Аппарат правительства состоит из ряда

структурных подразделений — департаментов (финансов, экономи-

ки, госслужбы, социального развития и др.), управлений (юридиче-

ского, делопроизводства и др.), секретариата Председателя Прави-

тельства и секретариатов заместителей Председателя Правительства.

В настоящий период очевидно, что сложившаяся громоздкая

и весьма затратная структура государственного управления на феде-

ральном уровне в целом не отвечает задачам, стоящим перед рос-

сийским обществом, показателем чего, и одновременно следствием

этого, является во многом хаотичный, практически перманентный

процесс внутреннего реформирования ее структуры, далеко не спо-

собствующий повышению эффективности работы всех ее звеньев.

Судебная власть Судебная власть является составной частью госу-

дарственной власти, но на основе принципа разделения властей, ее

функции и полномочия «служат своеобразным противовесом в от-

ношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними обра-

зуют единую государственную власть»

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с Кон-

ституцией РФ (ч. 2 ст. 18) осуществляется только судом, посредством

конституционного, гражданского, административного и уголовного

судопроизводства. Судебная власть в лице судей независима и подчи-

няется только Конституции РФ и Федеральному закону.

В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя

высшими судами: Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ,

Высшим Арбитражным Судом РФ. Помимо этого действуют также ре-

гиональные (уставные и конституционные) суды и мировые судьи, яв-

ляющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Кроме того, Федеральным законом «О судебной системе Россий-

ской Федерации» для выражения интересов судей были сформирова-

ны органы судейского сообщества, высшим из которых стал Всерос-

сийский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Федерации

и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федера-

ции. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который

взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных,

краевых и областных судов, судов автономной области и автономных

Баглай М.В. Указ. соч. С. 617.

301

округов, районных судов, военных и специализированных судов,

органов судейского сообщества и мировых судей.

Согласно Конституции РФ в систему судебной власти включа-

ется также прокуратура — федеральная, региональная и районная,

которая должна отслеживать реальное исполнение государственных

законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство фе-

деральным законам на всей территории РФ.

Виды судопроизводства Конституционный Суд РФ был создан

в 1991 г. В компетенцию Конституционного Суда входит: проверка

конституционности законов, нормативных правовых актов и дого-

воров, осуществляемая по трем видам запросов и жалоб (от органов

власти, граждан и судов); разрешение споров о компетенции; тол-

кование Конституции РФ; дача заключения о соблюдении порядка

выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене

или совершении иного тяжкого преступления. В настоящее время

Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. Судья назначается

на срок 12 лет. Конституционный Суд РФ рассматривает и разре-

шает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат, включающих

в себя соответственно девять и десять судей. Решение Конституционно-

го Суда не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после

его провозглашения. Однако в соответствии с Конституцией РФ

(ч. 3 ст. 46) его решения могут быть обжалованы в установленном порядке

в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека.

Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским,

уголовным, административным и иным делам.

Высший Арбитражный Суд РФ — высший орган по разрешению

экономических споров.

Важной особенностью системы судебной власти является единст-

во судебных органов снизу и доверху, так как суды всех уровней при-

званы обеспечивать реализацию единых конституционных принци-

пов правосудия.

Конституционно-правовой статус судей В создающемся право-

вом государстве постоянно возрастает значение судебной власти,

которая является условием существования гарантий от произвола

и злоупотреблений законом, столь характерных явлений для тота-

литарного общества, выстроенного на принуждении и насилии,

пренебрежении к правам и свободам граждан. Конституцией РФ соз-

даны условия независимости судебной власти. Законодательно оп-

ределен единый порядок отбора и назначения судей. Ст. 120 Кон-

ституции РФ провозглашает независимость судей и подчинение их

только Конституции РФ и Федеральному закону. Законом закреп-

ляется ряд гарантий независимости судей. Ст. 121 Конституции ус-

танавливает принцип несменяемости судей, полномочия которых мо-

гут быть прекращены или приостановлены не иначе, как в порядке

302

и по основаниям, установленным Федеральным законом. Закон за-

прещает перевод судьи на другую должность или в другой суд без

согласия самого судьи. Наконец, судья, в соответствии со ст. 122 Кон-

ституции РФ, не может быть привлечен к уголовной ответственно-

сти иначе, как в порядке, определяемом Федеральным законом.

Принцип неприкосновенности судьи распространяется также и на

его жилище, служебное помещение и т.д.

Центр и субъекты Федерации Одной из сложнейших проблем,

стоящих перед современной системой государственного управления,

являются взаимоотношения центра и субъектов Федерации, цен-

тральной и местной власти. Эта проблема сводится к вопросу о доли

ответственности за общее состояние системы государственного

управления, падающей на федеральные, республиканские, краевые,

областные, городские и другие органы власти; о сфере компетенции

этих органов в осуществлении управленческих функций.

Россия — федеративное государство. В соответствии со ст. 5 Кон-

ституции РФ все субъекты Федерации являются равноправными

субъектами и равноправными по отношению друг к другу. При этом

республики имеют свою конституцию и законодательство, а прочие

субъекты — устав и законодательство. Здесь же закрепляются по-

ложения о государственной целостности и единстве системы госу-

дарственной власти и разграничении предметов ведения и полно-

мочий между органами государственной власти Федерации и ее

субъектами; равноправии и самоопределении народов Российской

Федерации. Однако из приведенных положений очевидно, что субъ-

екты Федерации находятся далеко не в равноправном положении.

Так, республики, по сути, обладают атрибутами государства, что

нельзя сказать о прочих субъектах. Наличие подобных противоречий

в определении статуса субъектов Федерации приводит к серьезным

издержкам в отношениях центра и субъектов, в отношениях между

самими субъектами и, наконец, оказывает негативное воздействие

на процесс функционирования системы государственного управле-

ния в целом.

Сфера компетенции федеральных органов Конституция РФ

(ст. 71—73) весьма четко определяет сферы компетенции, предметы

ведения федеральных органов власти и ее субъектов. Так, в ведении

Российской Федерации находятся:

• принятие и изменение Конституции РФ, федеративное устрой-

ство и территория РФ;

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

• гражданство РФ;

• регулирование и защита прав национальных меньшинств;

• установление системы власти и формирование органов госу-

дарственной власти;

303

• федеральная собственность и управление ею;

• установление основ федеральной политики и федеральные

программы в области государственного, экономического, эко-

логического, социального, культурного и национального раз-

вития РФ;

• установление правовых основ единого рынка;

• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова-

ние, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

• федеральные экономические службы, включая федеральные

банки;

• федеральный бюджет;

• федеральные налоги и сборы, фонды регионального развития;

• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,

расщепляющиеся материалы;

• федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь,

деятельность в космосе, а также вопросы обороны, оборонного

производства, внешнеэкономические отношения РФ и некото-

рые другие вопросы, обеспечивающие целостность Российской

Федерации.

Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов Одновре-

менно Конституция РФ определяет предметы совместного ведения

Российской Федерации и ее субъектов.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Рос-

сийской Федерации (ст. 72) относятся:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, ус-

тавов, законов и иных нормативных правовых актов краев, горо-

дов федерального значения, автономной области, автономных

округов Конституции РФ и федеральным законам;

• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав на-

циональных меньшинств; обеспечение законности, правопо-

рядка и общественной безопасности;

• режим пограничных зон;

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра-

ми и иными природными ресурсами;

• разграничения государственной собственности;

• природопользование;

• охрана окружающей среды и обеспечение экологической безо-

пасности; особо охраняемые природные территории;

• охрана памятников истории и культуры;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, фи-

зической культуры и спорта;

• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате-

ринства, отцовства и детства;

304

• социальная защита, включая социальное обеспечение;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед-

ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

• административное, административно-процессуальное, трудовое,

семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель-

ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура;

нотариат;

• защита исконной среды обитания и традиционного образа жиз-

ни малочисленных этнических общностей;

• установление общих принципов организации системы орга-

нов государственной власти и местного самоуправления;

• координация международных и внешнеэкономических связей

субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Исключительные права субъектов Федерации Кроме выше-

указанных разграничений предметов ведения во всем, субъекты Фе-

дерации обладают всей полнотой государственной власти, осущест-

вляют собственное правовое регулирование, включая принятие за-

конов и иных нормативных правовых актов.

Статья 77 п. 1 Конституции РФ относит к исключительному

праву субъектов Федерации самостоятельно устанавливать систему

органов государственной власти республик, краев, областей, горо-

дов федерального значения, автономной области и автономных ок-

ругов в соответствии с основами конституционного строя и общими

принципами организации представительных и исполнительных орга-

нов государственной власти на основе Федерального закона. Помимо

этого ст. 78 предоставляет право федеральным органам исполнитель-

ной власти для осуществления своих полномочий создавать свои

территориальные органы и назначать соответствующих должностных

лиц. Одновременно федеральные органы исполнительной власти по

соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут

передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот,

при условии конституционности передачи полномочий.

Данные нормы, в условиях существенных различий в самой го-

сударственно-правовой природе субъектов РФ, привели к возник-

новению существенных различий в организационных системах орга-

нов исполнительной власти в субъектах Федерации. Эти же отличия

стали использоваться в узко эгоистических, нередко оппозиционно-

политических целях, стали основой развития сепаратистских тен-

денций в политике руководства отдельных субъектов (например,

Чечня, в известной степени Татарстан и др.).

Местное самоуправление Первые попытки реформирования

централизованной советской системы управления с целью придания

305

некоторой самостоятельности местным Советам были предприняты

еще в конце 80-х гг. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об об-

щих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР»,

который способствовал реанимации системы самоуправления и са-

моорганизации граждан. Так, местные Советы, как представительные

органы власти, становились основным звеном в системе местного са-

моуправления. Законодательно закреплялось понятие «коммунальная

собственность», к которому относилось имущество, передаваемое без-

возмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками,

прочими субъектами, а также имущество, создаваемое или приобре-

таемое местным Советом.

На основе союзного акта был принят Закон РСФСР от 6 июля

1991 г. «О местном управлении в РСФСР». В совокупности оба за-

кона заложили основы для развития новой системы местного само-

управления.

С весны 1992 г. Верховный Совет РСФСР развернул значитель-

ную работу в этом направлении и принял ряд законов, регламенти-

рующих деятельность и структуру местных органов власти.

В марте принимается Закон о краевом, областном Совете народ-

ных депутатов и краевой, областной администрации, в июне — законы

«О местном самоуправлении в РСФСР» и «О дополнительных пол-

номочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода

к рыночным отношениям»; в июле — «Об установлении переходного

периода по государственно-территориальному разграничению в Рос-

сийской Федерации» и «О закрытом административно-территори-

альном образовании». В июле и ноябре вносятся изменения в Закон

о выборах народных депутатов местных Советов.

После октябрьских событий 1993 г. в Москве принимается Указ

Президента «О реформе представительных органов власти и органов

местного самоуправления в Российской Федерации». 22 октября

принимается Положение об основных началах организации и дея-

тельности органов государственной власти в субъектах Федерации

(краях, областях, городах, автономных областях и округах). Прини-

маются положения о выборах в Московскую городскую думу и в Мо-

сковскую областную думу. В конце месяца принимаются указы о ре-

форме местного самоуправления и выборах в органы местного са-

моуправления.

До избрания новых органов власти и органов местного само-

управления функции упраздненных Советов возлагались на местную

администрацию. Местные бюджеты утверждались с согласия главы

администрации соответствующего субъекта РФ. Указами Президента

утверждались положения о выборах в представительные органы власти

краев, областей, округов.

Советы заменяются собраниями представителей, думами, муни-

ципальными комитетами. Возникают институты глав администрации,

306

мэров, старост и т.п. Тогда же принимаются Основные положения

о выборах в органы местного самоуправления. В марте 1994 г. созда-

ется специальное Управление Администрации Президента по работе

с территориями — делается новая попытка усилить контроль центра

за местами. Одновременно был издан Указ «О мерах по обеспечению

реформы местного самоуправления».

Конституция РФ, Европейская Хартия (ратифицированная Рос-

сийской Федерацией в качестве члена Совета Европы в 1998 г.), ряд

указов Президента РФ, законодательных актов (Бюджетный кодекс

РФ, Налоговый кодекс РФ и др. федеральных законов), постанов-

лений органов представительной и исполнительной власти созда-

ли прочную правовую базу современной системы местного само-

управления.

В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена специ-

альная глава (ст. 130—133) в совокупности с рядом положений по ме-

стному самоуправлению, входящих в состав одиннадцати других ста-

тей Основного Закона.

В соответствии с конституционными нормами местное управле-

ние является самостоятельным в пределах своих полномочий, а его

органы не входят в систему органов государственной власти. Местное

самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением

вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения

муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем

референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через

выборные и другие органы местного самоуправления, структура ко-

торых определяется населением самостоятельно и т.д.

Закон закрепляет основные предметы ведения органов местного

самоуправления:

• управление муниципальной собственностью;

• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

• установление местных налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка и др.

В начале нового этапа 7 мая 2000 г. состоялась церемония вступ-

ления В.В. Путина в должность Президента Российской Федерации.

Его политические взгляды и убеждения были изложены в про-

граммной статье «Россия на рубеже тысячелетий» (декабрь 1999 г.).

«Опорными точками» современного этапа развития государства бы-

ли названы рыночные отношения, патриотизм, державность, соци-

альная солидарность на основе восстановления направляющей и ре-

гулирующей роли государства, создания в рамках Конституции

1993 г. сильного федерального государства — демократического, пра-

вового, дееспособного.

Первые шаги в этом направлении вызвали весьма горячие дис-

куссии во властных структурах и обществе. Декларации Президента

307

о приверженности курсу реформ, направленных на развитие демо-

кратических основ государственности, рыночных отношений и т.д.,

на первых порах нашли выражение в попытках укрепления системы

государственного управления («вертикали власти»), с целью прида-

ния ей большей эффективности.

В частности, указом Президента был сформирован новый орган —

Государственный Совет, в состав которого вошли главы субъектов

Федерации, одновременно покидающие места в Совете Федерации —

высшей палате Федерального Собрания. На этой основе начался

процесс обновления состава самого Совета Федерации. В июне

2000 г. был принят Федеральный закон, по которому членами верх-

ней палаты парламента становились не руководители исполнитель-

ных и представительных органов власти субъектов Федерации, а их

представители, работающие в СФ на профессиональной (постоян-

ной) основе четыре года. Закон вступил в силу 1 февраля 2001 г.

В целях приближения Центра к регионам, укрепления «вертикали

власти» были созданы семь федеральных округов, во главе с Полномоч-

ными представителями Президента РФ, вобравших в себя все субъек-

ты Федерации. 89 субъектов Федерации были распределены между

следующими округами: Дальневосточным, Сибирским, Централь-

ным, Уральским, Приволжским, Северо-Западным. Данные ново-

введения были проведены строго в соответствии с Основным Зако-

ном Российской Федерации.

Помимо этого, предприняты попытки укрепления судебной вла-

сти, продолжена военная реформа, наконец, утверждена общегосу-

дарственная символика.

В 2004 г., с повторным избранием В. Путина, стартовала оче-

редная административная реформа исполнительной власти.

В основу административной реформы 2004 г. была положена идея

разделения управленческого труда на три уровня: министерства оп-

ределяют политику отрасли; федеральные службы — надзирают за ее

выполнением; агентства — оказывают государственные услуги.

Но разделение управленческого труда автоматически не привело

к четкой и слаженной работе Правительства. Вместо 58 реформиро-

ванных министерств и ведомств образовалось 81. Количество согла-

сований при принятии решений возросло в три раза, особенно это

стало актуальным для регионов.

Предполагалось, что в результате реформы армия чиновников

уменьшится на полмиллиона человек, но с 2000 г. к настоящему

времени она увеличилась на 150 тыс. чел.

Таким образом, административная реформа не дала результатов.

Государственная символика

ФЛАГ Сессия ЦИК 12 ноября 1923 г. изменила описание флага, вместо

герба на флаг были помещены серп, молот и звезда. В 1924 г. Поста-

новлением ЦИК и СНК СССР «О флагах и вымпелах СССР для Рабо-

че-Крестьянского Красного Флота и пограничной охраны» утверждено

описание Государственного флага СССР: «Флаг красный (или алый)

прямоугольный, с отношением длины к ширине как 2 : 1. В левом верх-

нем углу крыж того же цвета, что и флаг, длиной, равной 2/6 длины фла-

га, и шириной в половину ширины флага. В крыже золотой серп и мо-

лот радиусом в 1/8 ширины крыжа, над серпом и молотом — красная

пятиконечная звезда, окруженная каймой, диаметр которой равен 1/5

ширины крыжа».

Конституция 1936 г. уточняла, что цвет полотнища «красный». В 1955 г.

Указом ПВС СССР было принято Положение 1924 г.: был добавлен

ритуал подъема государственного флага в день рождения В.И. Ленина,

сделаны другие мелкие добавления.

Согласно последнему Положению о флаге СССР серп, молот и звез-

да наносились только на лицевую сторону флага, оборотная сторона

флага была чисто красной. Соотношение ширины флага к длине, рав-

ное 1 : 2, выбрано не случайно. Примерно так относились протяжен-

ность территории СССР с юга на север к протяженности с востока на

запад. Традиционно навершия всех советских флагов и знамен пред-

ставляли собой специализированное острие копья с вписанной звездой,

серпом и молотом.

Помимо флагов в Советском Союзе были очень распространены

различные знамена. Свои знамена имели городские, районные, област-

ные советы, исполнительные комитеты разных уровней, министерства,

трудовые коллективы и т.п.

В 1993 г. Указом Президента РФ был утвержден новый флаг. Затем в

Российской Федерации Государственная Дума приняла закон о Госу-

дарственном флаге 8 декабря 2000 года.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН РФ «О ГОСУДАРСТВЕН-

НОМ ФЛАГЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Настоящим Федеральным

конституционным законом устанавливаются Государственный флаг

Российской Федерации, его описание и порядок официального исполь-

зования.

Статья 1. Государственный флаг Российской Федерации является

официальным государственным символом Российской Федерации. Госу-

дарственный флаг Российской Федерации представляет собой прямо-

угольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верх-

ней — белого, средней — синего и нижней — красного цвета. Отношение

ширины флага к его длине 2:3.

Президент Российской Федерации

В.В. Путин

Москва, Кремль

25 декабря 2000 года № 1-ФКЗ

309

ГЕРБ В 1918 г. советское правительство решило порвать с исторической

символикой России, двуглавый орел был заменен красным щитом, на

котором изображались перекрещенные серп и молот и восходящее

солнце как знак перемен. С 1920 г. вверху на щите помещалось сокра-

щенное название государства — РСФСР.

Герб РСФСР — официальная эмблема установлена Конституцией

РСФСР 1918 г., в которой было записано, что «Герб РСФСР состоит из

изображений на красном фоне в лучах солнца золотых серпа и молота, по-

мещенных крест-накрест рукоятками книзу, окруженных венцом из колось-

ев, с надписью: а) Российская Социалистическая Федеративная Советская

Республика и б) «Пролетарии всех стран, соединяйтесь!» (Великая Ок-

тябрьская социалистическая революция: Энциклопедия. М., 1987. С. 116).

Государственный герб СССР установлен Конституцией СССР: изо-

бражение серпа и молота на фоне Земного шара в лучах солнца и в об-

рамлении колосьев, с надписью на языках союзных республик: «Проле-

тарии всех стран, соединяйтесь!». В верхней части герба — пятиконечная

звезда. (Положение о Государственном гербе СССР, утвержденное Ука-

зом Председателя ВС СССР от 31.03.1980. СЭС. 1983. С. 293).

После распада СССР Правительство РСФСР приняло постановле-

ние о создании Государственного герба и Государственного флага

РСФСР. После всестороннего обсуждения Правительственная комис-

сия предложила рекомендовать Правительству герб — золотого двугла-

вого орла на красном поле.

В 1993 г. указом Президента РФ Б.Н. Ельцина двуглавый орел был ут-

вержден в качестве Государственного герба. И наконец, 8 декабря 2000 г.

двуглавый орел был утвержден Государственной Думой.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН «О ГОСУДАРСТВЕННОМ

ГЕРБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Настоящим Федеральным кон-

ституционным законом устанавливаются Государственный герб Россий-

ской Федерации, его описание и порядок официального использования.

Статья 1. Государственный герб Российской Федерации является

официальным государственным символом Российской Федерации. Го-

сударственный герб Российской Федерации представляет собой четы-

рехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечно-

сти красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим

вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и —

над ними — одной большой короной, соединенными лентой. В правой

лапе орла — скипетр, в левой — держава. На груди орла в красном щи-

те — серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, пора-

жающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и по-

пранного конем дракона.

Президент Российской Федерации

ВВ. Путин

Москва, Кремль

25 декабря 2000 года

№ 2-ФКЗ

310