Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

выявили важную тенденцию в реализации интересов представите-

лей «мелкобуржуазной стихии».

Всего образовалось 64 губернских комитета, 59 из которых было

создано с 28 февраля по 6 марта. В течение марта и второй полови-

ны апреля комитеты учреждены в уездах и волостях. Одновременно

увеличивался их численный состав. В мае рост прекратился и на-

чался период свертывания активности.

Для понимания причин процесса любопытна оценка экспертов

Временного правительства: «Характер настроений на местах таков —

после большого праздника и подъема наступают будни. В городах

обыватель, стремительно вышедший на улицу в первый момент, ско-

ро убедился, что ничего катастрофического не произошло, и, удовле-

творившись сознанием, что революция закончена, свобода завоева-

на, разошелся по домам. Первый революционный период, период

взбаламученного моря, к концу третьего месяца приблизительно

закончился»

Тем не менее многие губернские и уездные комитеты, действуя

как власть, предпринимали попытки проведения экономических

мероприятий: введение 8-часового рабочего дня, повышение зара-

ботной платы, снабжение потребительскими товарами. Нередкими

были случаи, когда комитеты вмешивались в сферу деятельности

предпринимателей. Они запрещали останавливать фабрики и заво-

ды или сокращать производство, вводили контроль за производст-

венной деятельностью, в отдельных случаях принуждали владельцев

предприятий возобновлять их работу.

Весьма важное место в политике общественных комитетов за-

нимал аграрный вопрос. Крестьянские съезды, которые по пре-

имуществу созывались комитетами, зачастую принимали решения

по вопросам, которые относились к компетенции правительства.

Например, II крестьянский съезд Самарской губернии (май 1917 г.)

объявил, что все земли — частновладельческие, казенные, банковские,

удельные, монастырские, кабинетные, церковные, не обрабатываемые

собственным трудом, немедленно поступают в ведение и под кон-

троль комитетов народной власти, а владельцы этих земель отстра-

няются от распоряжения ими.

Однако пестрота социального состава, а следовательно, проти-

воречивость интересов, предопределила бесперспективность власт-

ных претензий ОИК на губернском и уездном уровнях за короткий

промежуток времени.

Низовые структуры ОИК проводили более активную и целена-

правленную политику. Уездные комитеты конфисковывали и распре-

деляли между крестьянами сенокосные угодья и пастбища, расторгали

временные договоры, устанавливали новые, более подходящие для

крестьян условия аренды земли, вторгались в пользование лесными

Герасименко Г.А. Указ. соч. С. 155.

231

угодьями. По мере нарастания революционной волны и расшире-

ния в комитетах крестьянского представительства политика комите-

тов становилась все более радикальной. Волостные комитеты счи-

тали себя вправе распоряжаться продовольственными ресурсами,

вели учет продуктов, устанавливали предельные цены, конфиско-

вывали сокрытые от учета запасы, перераспределяли продовольст-

вие. Более того, комитеты вводили налоги на помещиков и объяв-

ляли себя распорядителями всех земельных угодий, что вызывало

нарастающую негативную реакцию правительства.

В условиях развивавшегося экономического и политического

кризиса ОИК всех уровней к осени 1917 г. уступили нишу местным

Советам и фактически прекратили свою деятельность. Отражением

фактического банкротства института ОИК можно считать Демокра-

тическое совещание 14—22 сентября 1917 г. В числе 1582 делегатов

преобладали представители местного самоуправления и Советов. Тем

не менее, общественные исполнительные комитеты, значительно

усложнив экономико-политическую структуру общества, стали важ-

ным фактором трансформации государственной системы.

Фабрично-заводские комитеты В городах на властные функции

нарастающими темпами претендовали фабрично-заводские комите-

ты, которые стали основой создания в 1918 г. Высшего Совета на-

родного хозяйства.

Декретом Временного правительства от 22 апреля 1917 г. рабо-

чие комитеты получили законодательное признание как органы,

уполномоченные представлять рабочих во всех делах и переговорах

с предпринимателями и правительством. Первыми требованиями

были 8-часовой рабочий день и повышение заработной платы. Од-

нако вскоре эти требования переросли в попытки со стороны рабо-

чих комитетов участвовать в управлении и самим вступить во владе-

ние предприятиями. Большевики быстро уловили тенденцию роста

активности рабочих комитетов и сразу направили свои усилия на

установление контроля над ними. 30 мая 1917 г. состоялось совеща-

ние, в котором приняли участие более 400 представителей фабрич-

но-заводских комитетов Петроградской области. Ленин подготовил

к совещанию проект резолюции, которая получила одобрение Цен-

трального Комитета партии, а также состоявшего преимущественно

из большевиков организационного бюро этого совещания.

В принятой резолюции впервые был выдвинут тезис о «рабочем

контроле», ставший позднее программным требованием ВКП(б).

Путь к спасению от катастрофы лежит только в установлении дей-

ствительно рабочего контроля за производством и распределением

продуктов. Для такого контроля необходимо, во-первых, чтобы во всех

решающих учреждениях было обеспечено большинство за рабочими

не менее трех четвертей всех голосов при обязательном привлечении

к участию как не отошедших от дела предпринимателей, так и техни-

чески научно образованного персонала; во-вторых, чтобы фабричные

и заводские комитеты, центральные и местные Советы рабочих, сол-

232

датских и крестьянских депутатов, а равно профессиональные союзы,

получили право участвовать в контроле с открытием для них всех тор-

говых и банковских книг и обязательством сообщать им все данные;

в-третьих, чтобы представители всех крупных демократических и со-

циалистических партий получили такое же право. Рабочий контроль,

признанный уже капиталистами в ряде случаев конфликта, должен

быть немедленно развит путем ряда тщательно обдуманных и посте-

пенных, но без всякой оттяжки осуществляемых мер в полное регули-

рование производства и распределения продуктов рабочими.

В резолюции содержались также положения, затрагивающие госу-

дарственное устройство: необходимость организации в общегосударст-

венном масштабе прямого продуктообмена между городом и деревней,

введение «всеобщей трудовой повинности» и «рабочей милиции».

Фабричные комитеты быстро набирали силу, и Петроградское

совещание фабрично-заводских комитетов накануне Октябрьской

революции провозгласило себя «Первым всероссийским совещани-

ем фабрично-заводских комитетов», постановив приступить к соз-

данию организации, которая объединила бы такие комитеты всей

страны. При этом центральному органу совещания уже придавались

функции государственных органов («регулирование народного хозяй-

ства») через проведение всеобъемлющего учета производства и рас-

пределения продуктов. На этой базе предполагалось строительство

нового государства.

Все граждане превращаются здесь в служащих по найму у государ-

ства, каковыми являются вооруженные рабочие. Все граждане стано-

вятся служащими и рабочими одного всенародного государственного

«синдиката». Все дело в том, чтобы они работали поровну, правильно

соблюдали меру работы и получали поровну. Учет этого, контроль за

этим упрощен капитализмом до чрезвычайности, до необыкновенно

простых, всякому грамотному человеку доступных операций наблюде-

ния и записи, знания четырех действий арифметики и выдачи соот-

ветствующих расписок (Ленин В.И. Государство и революция).

* * *

Крушение монархии и приход к власти представителей партий

и партийных блоков знаменовал собой переход к новой форме го-

сударственности в России — республике. С этой точки зрения про-

цессы государственного строительства не прерываются в октябре

1917 г. Однако переустройство страны на принципах буржуазной

демократии потерпело неудачу. В целом попытки Временного прави-

тельства переустроить Россию потерпели крах, причины чего в це-

лом сформулировал его председатель:

Если вся деятельность по осуществлению внутренней реформы

в конце концов не дала результатов, то это в большей степени объяс-

няется тем, что Временное правительство оказалось неспособным ре-

шить проблему создания стабильного демократического режима для

осуществления и закрепления этих реформ... (Керенский А.Ф. Разруша-

ется мир старый и возникает новый (отрывки из книги воспомина-

ний) // Московские новости, № 32. 12 августа 1990 г.).

233

Вопросы для повторения

1. В чем особенности положения Временного правительства ?

2. Что и как выполнило Временное буржуазное правительство в области го-

сударственного строительства в России после Февральской революции?

Государственное устройство и аппарат управления

Февраль—октябрь 1917 г.

Переход от монархии к республике

Временное правительство являлось единственным высшим ор-

ганом государства по вопросам законодательства, управления,

суда и надзора

Февральская революция

2 марта 1917 г. — Манифест Николая II об отречении от престола

1 сентября 1917 г. — Россия объявлена республикой

Временный комитет Государственной думы

Временное правительство — законодательный и распоряди-

тельно-исполнительный орган

Особые совещания (кроме Совещания по продовольствию)

Экономическое совещание

Юридическое совещание

Совещание по реформе местного самоуправления

Всероссийский центральный исполнительный комитет

Совет рабочих и солдатских депутатов (27 февраля 1917 г.)

Министерство продовольствия

Министерство труда

Чрезвычайная следственная комиссия для расследования про-

тивозаконных действий бывших министров, главноуправляю-

щих и других высших должностных лиц

Министерство вероисповедания

Губернские, городские и уездные комиссары Временного прави-

тельства

Революционные суды

Памятники права

Манифест Николая II об отречении от престола 2 марта 1917 г.

О судах по административным делам — май 1917 г.

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ

СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

(1917—1977)

Термины и понятия

Аннексия

Военный коммунизм

Главкизм

Диктатура

пролетариата

Индустриализация

Коллективизация

Командно-административ-

ная система

Комитеты бедноты

Конституционные

демократы

Контрибуция

Конфискация

Национализация

Новая экономическая

политика (НЭП)

Общенародное

социалистическое

государство

Рабоче-крестьянская

Инспекция

(Рабкрин, РКП)

Совет рабоче-

крестьянской

обороны (СРКО)

Советы

Социализация

Триумвират

начавшийся буржуазно-демократический этап революции сме-

няется советским этапом развития страны. В 1918 г. принята

первая Конституция РСФСР.

После выхода России из Первой мировой войны весной 1918 г.

Гражданская война в стране приняла полномасштабный характер.

В условиях Гражданской войны появляются новые органы управле-

ния — главки и центры.

В 1922 г. на территории бывшей Российской империи сложи-

лись советские республики, был образован СССР. В 1924 г. была

утверждена первая Конституция СССР. Конституция устанавливала

принципы диктатуры пролетариата в государстве. Конституция 1936 г.

провозгласила победу социализма в стране.

Государственный аппарат в годы Великой Отечественной войны

претерпел коренные изменения. Во главе с И.В. Сталиным создает-

ся Государственный комитет обороны, сосредоточивший всю власть

в стране.

В послевоенный период военные государственные органы были

упразднены, проводились изменения в организационной структуре

министерств. Было решено, что государство диктатуры пролетариа-

та переросло в общенародное социалистическое государство.

В последующие годы государственный аппарат претерпевал реорга-

низации, связанные с реформированием командно-административной

системы. В итоге это привело лишь к восстановлению основных до-

военных параметров управления.

235

9.1. Становление советской системы

государственного управления

(1917—1922)

Преобразования Октябрьской революции Начало официального

формирования новой системы государственного устройства в России

началось с 25 октября 1917 г., когда столица Российской империи —

Петроград — находилась фактически под контролем восставших (за-

хвачены Государственный банк, телефонная станция, Варшавский

вокзал). Утром этого дня было опубликовано написанное В.И. Ле-

ниным (1870—1924) обращение «К гражданам России!»:

Временное правительство низложено. Государственная власть

перешла в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских

депутатов — Военно-революционного комитета (ВРК), стоящего во

главе петроградского пролетариата и гарнизона

Вечером 25 октября открылся II Всероссийский съезд Советов,

который провозгласил изменение государственной власти:

Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и кре-

стьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное вос-

стание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки... Съезд

постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих,

солдатских и крестьянских депутатов...

В связи с этим встал вопрос о формировании новых органов

власти. Она была определена в следующем виде. Верховным органом

власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами

функции этого органа возлагались на Всероссийский Центральный

Исполнительный Комитет (ВЦИК). Из 101 его члена 62 являлись

большевиками, 29 — левыми эсерами, 6 — меньшевиками-интерна-

ционалистами. Председателем ВЦИК был избран Л.Б. Каменев, кото-

рого 8 ноября заменил ЯМ. Свердлов. Впоследствии ВЦИК создавал

отделы, которым принадлежало право контроля, смещения прави-

тельства или изменения его состава.

Съезд Советов образовал временное (т.е. до созыва Учредитель-

ного собрания) рабочее и крестьянское правительство — Совет на-

родных комиссаров. Совнарком получил право законодательной ини-

циативы, оставаясь подотчетным и ответственным перед съездом

Советов и ВЦИК. Основным звеном среди центральных органов

государственного управления стал народный комиссариат, призван-

ный возглавить ту или иную сторону государственной деятельности.

Совет народных комиссаров составлял правительство Российской

республики. Соединение законодательных и исполнительных функ-

ций было характерной отличительной чертой новой власти.

Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 35. С. 1.

См.: Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов: Сб.

документов. М., 1957. С. 15—16.

236

По поводу принципов формирования правительства (многопар-

тийное или однопартийное) на съезде произошла острая дискуссия.

Левые эсеры, стремившиеся к созданию широкой социалистиче-

ской правительственной коалиции, отказались войти в правительст-

во. В результате его сформировали большевики в следующем соста-

ве: председатель — В.И. Ленин (Ульянов), народные комиссары: по

внутренним делам — А.И. Рыков, земледелия — В.П. Милютин, тру-

да — А.Г. Шляпников, торговли и промышленности — В.Л. Ногин,

по иностранным делам — Л.Д. Троцкий (Бронштейн), финансов —

И.И. Скворцов (Степанов), просвещения — А.В. Луначарский, юсти-

ции — Г.И. Оппоков (Ломов), продовольствия — И.А. Теодорович,

почт и телеграфа — Н.П. Авилов (Глебов), по делам национально-

стей — И.В. Сталин (Джугашвили), комитет по военным и морским

делам — В.А. Антонов (Овсеенко), Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко.

ВЛАДИМИР ИЛЬИЧ ЛЕНИН (УЛЬЯНОВ) В 1891 г. сдал экзамены за

курс юридического факультета при Петербургском университете. В конце

1880-х — начале 1890-х гг. участник народовольческих кружков, за-

тем марксист. В 1903 г. возглавил фракцию большевиков. В 1917 г. воз-

главил руководство Октябрьским восстанием в Петрограде. На II Все-

российском съезде Советов избран председателем Совнаркома.

Проводил политику «красного террора», «военного коммунизма»,

инициатор ликвидации оппозиционных партий и их органов печати,

высылки из страны видных представителей интеллигенции, не со-

гласных с политикой новой власти, репрессий в отношении «соци-

ально чуждых элементов». Видел в диктатуре пролетариата средство

построения социализма и коммунизма. Острый кризис в стране в ре-

зультате Гражданской войны, неоправдавшиеся надежды на револю-

цию в Европе привели Ленина к признанию ошибочности политики

«военного коммунизма» и необходимости перехода к новой эконо-

мической политике. В 1922 г. тяжело заболел, с декабря не участво-

вал в политической деятельности. {История Отечества: Энциклопе-

дический словарь. М.: Большая Российская энциклопедия, 1999.)

Таким образом, на II Всероссийском съезде Советов были зало-

жены основы нового государственного устройства — Советской Рес-

публики, призванной выражать и защищать интересы трудящихся.

Говоря о решениях И съезда, нельзя не подчеркнуть важность

принятых первых государственных актов новой власти: Декрета о мире

и Декрета о земле.

В докладе о мире, с которым выступил В.И. Ленин, была обос-

нована необходимость в кратчайший срок начать мирные перегово-

ры. В Декрете о мире Советское правительство обращалось ко всем

правительствам воюющих стран и их народам начать немедленные

переговоры о заключении справедливого, демократического мира без

аннексий и контрибуций.

Существование Советской власти было невозможно без корен-

ной ломки старых аграрных отношений. Декрет о земле стал основой

237

преобразования деревни. Он утвердил главные принципы аграрной

политики Советской власти: конфискацию помещичьих земель,

передачу помещичьих имений, «равно как всех земель удельных,

монастырских, церковных, со всем их живым и мертвым инвента-

рем»

, в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных

Советов крестьянских депутатов.

Важно вспомнить основные положения Декрета. Он деклариро-

вал отмену частной собственности на землю (ст. 1); превращение

высококультурных хозяйств (питомников, садов, племенных хо-

зяйств и т.д.) в показательные государственные или общественные

имения (ст. 3, 4), остальные подлежали разделу; раздел конфиско-

ванной земли по трудовой или потребительской норме с периоди-

ческими переделами (ст. 7, 8). Положения Декрета развил приня-

тый ВЦИК 27 января (9 февраля) 1918 г. закон о социализации

земли. В нем определялись порядок раздела конфискованных земель

и потребительско-трудовая норма, которая должна была рассчиты-

ваться так, чтобы обеспечить «возможность безбедного существова-

ния семьи землевладельца», но «не превышала бы трудоспособность

наличных сил каждого отдельного хозяйства»

Изменения в государственном аппарате Для поддержки своей по-

литики в деревне специальным декретом в июне 1918 г. были учрежде-

ны комитеты бедноты (комбеды), зачастую в противовес существовав-

шим Советам. Официальное назначение комбедов — перераспределение

хлеба, предметов первой необходимости и сельскохозяйственных

орудий в пользу бедноты. В то же время комбеды служили своеоб-

разной базой для деятельности продотрядов, проведения заготови-

тельных кампаний, реквизиций и конфискаций продовольствия.

Введение комбедов вызвало повсеместное недовольство крестьян,

послужило одним из факторов разжигания гражданской войны.

Отмена комбедов была одним из пунктов, которые выдвигали ле-

вые эсеры в период московского мятежа в июле 1918 г. Осенью

1918 г. комбеды были распущены или слиты с Советами.

Положение большевистского правительства было неустойчивым.

Воспрепятствовать государственному перевороту должен был созданный

24 октября 1917 г. Комитет общественной безопасности. 26 октября

главным образом эсерами и меньшевиками — членами Городской

думы, прежнего ВЦИК, исполкома Всероссийского Совета кресть-

янских депутатов, ушедшими со II съезда Советов членами фрак-

ций социалистических партий — был создан Комитет спасения Роди-

ны и революции. Комитет планировал одновременно с вступлением

в Петроград войск генерала Краснова поднять восстание против боль-

шевиков. Левое крыло меньшевиков и эсеров, не поддерживая воору-

женные выступления, тем не менее осуждало большевиков за узур-

История социалистической экономики СССР. Т. 1. М.: Наука, 1976. С. 133.

Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 17—18.

238

пацию власти. Всероссийский исполнительный комитет профсоюза же-

лезнодорожников (Викжель) потребовал начать переговоры с целью

создания однородного социалистического правительства. Больше-

вики согласились на расширение «базы правительства», изменение

его состава и даже склонялись к исключению из него Ленина и Троц-

кого, чего добивались меньшевики и эсеры. Тем не менее они от-

стаивали другие решения II съезда Советов.

Первоначально большевики рассчитывали использовать в интере-

сах социалистических преобразований прежние министерства и другие

органы буржуазного государства. Но чиновники, работавшие в ми-

нистерствах, банках и других учреждениях, объявили по призыву

Комитета спасения Родины и революции стачку. Большевики обра-

тились к руководству партии левых эсеров с предложением заклю-

чить политический блок. В результате переговоров было достигнуто

соглашение о вхождении представителей партии левых эсеров в со-

став правительства. Левые эсеры возглавили наркоматы почт и те-

леграфа, земледелия, юстиции, а также вновь созданные наркоматы

государственных имуществ и местного самоуправления. В осталь-

ных наркоматах представители партии левых эсеров заняли посты

заместителей наркомов и членов коллегии. Представители партии

левых эсеров были введены также в состав ВЧК и других централь-

ных учреждений Советского государства.

К началу 1918 г. наркоматы в основном были сформированы.

Одновременно прекращалась деятельность министерств Временного

правительства. Декретами Советской власти были распущены Эко-

номический совет, Государственный комитет по народному образо-

ванию, Адмиралтейство-совет, Государственный совет и его канце-

лярия, канцелярия Государственной думы и ее Временного комитета

и другие учреждения.

Органы охраны общественного порядка Составным элементом

любой государственной структуры являются органы охраны общест-

венного порядка. Первоначально охрану революционного порядка

выполнял Петроградский ВРК (упразднен в декабре 1917 г.), а за-

тем — Народный комиссариат внутренних дел (НКВД). По его поста-

новлению от 28 октября 1917 г. стала создаваться Рабоче-крестьянская

милиция. Она находилась в ведении местных Советов и в то же вре-

мя подчинялась НКВД, который в начале декабря 1917 г. распустил

Главное управление милиции, существовавшее при Временном пра-

вительстве. При СНК была образована Всероссийская чрезвычайная

комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем. Ее

возглавил Ф.Э. Дзержинский (1877—1926). В состав ВЧК вошли пред-

ставители партии левых эсеров.

Были упразднены все прежние органы юстиции: окружные су-

ды, судебные палаты, Правительствующий сенат, прокуратура, ин-

ституты судебных следователей, присяжных поверенных и частных

239

адвокатов. Была приостановлена деятельность мировых судов. Дек-

ретом СНК от 22 ноября 1917 г. были учреждены выборные народные

суды, состоявшие из председателя и народных заседателей. Для рас-

смотрения особо опасных для Советской власти преступлений созда-

вались революционные трибуналы. Новые судебные органы работали

под контролем Народного комиссариата юстиции (Наркомюста).

Одной из неотложных задач, вставших с первых дней револю-

ции перед Советским государством, явилась организация обороны.

В существовавшей армии были отменены все воинские звания, вве-

ден принцип выборности командиров и институт солдатских комите-

тов, контролировавший штабы и другие военные учреждения. Одно-

временно началась демобилизация старой армии и реорганизация

структур Военного министерства, чем занимался Комитет по воен-

ным и морским делам (в ноябре 1917 г. был преобразован в Народ-

ный комиссариат по военным делам). В январе—марте 1918 г. из

военного аппарата было уволено более тысячи служащих, а также

расформирован ряд управлений, советов и совещаний. А 15 января

1918 г. В.И. Ленин подписал Декрет «О Рабоче-Крестьянской Крас-

ной Армии». Первоначально РККА строилась на добровольческих

началах. В феврале 1918 г. был опубликован Декрет об организа-

ции Рабоче-Крестьянского Красного Флота и создан комиссариат

по морским делам.

Конституционная база Для Временного революционного прави-

тельства особенно важно было создать конституционную базу но-

вой власти. Но высший законодательный орган — Учредительное

собрание — не мог обеспечить этого. Выборы в него были назначены

еще Временным правительством, но состоялись они в середине но-

ября 1917 г. Большинство голосов было подано за кандидатов пар-

тии социалистов-революционеров. Из 715 депутатов Учредительного

собрания 412 являлись эсерами. Партия большевиков имела в нем

183 мандата. На долю остальных партий — от монархистов и каде-

тов до меньшевиков и анархистов приходилось 120 мест. Был вы-

двинут лозунг «Вся власть Учредительному собраниюЬ в противопос-

тавление лозунгу «Вся власть Советам).». Во исполнение решения

ЦК РСДРП(б) председатель ВЦИК Я.М. Свердлов (1885—1919), от-

крывший Учредительное собрание 5 января 1918 г., огласил утвержден-

ную накануне ВЦИК «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого

народа» и предложил депутатам Учредительного собрания принять этот

конституционный по своему характеру документ. После того как пред-

ставители большинства отказались сделать это, Я.М. Свердлов закрыл

заседание. В ночь на 7 января 1918 г. ВЦИК принял постановление

о роспуске Учредительного собрания.

10 января 1918 г. в Петрограде в Таврическом дворце открылся

III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов.

13 января открылся III Всероссийский съезд Советов крестьянских

240