Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

управления, совокупности административных мероприятий»

, или к

«совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо

цели»

. В контексте излагаемого материала одно из определений

термина «режим» означает «установленный порядок жизни»

Целью правового режима является стабильный порядок в

государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством

обеспечения безопасности, т.е. надежного состояния «защищенности

жизненно важных интересов личности, общества и государства от

внутренних и внешних угроз»

. Производной от этого понятия является

национальная безопасность Российской Федерации, т.е. «безопасность

ее многонационального народа как носителя суверенитета и

единственного источника в государстве.

Под правовым режимом условимся понимать определяемую

законодательством совокупность приемов и методов, используемых

органами государственной власти в процессе регулирования

общественных отношений для достижения поставленных целей

В теории права под понятием метода правового регулирования

принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при

регламентации конкретных общественных отношений для достижения

определенных целей.

Одним из основных методов является административно-правовой,

применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых

субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг

к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется

нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще

гражданско-правовому методу. В тоже время, в теории управления в

качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению

сложилось мнение о том, что управление (в том числе и

государственное) «будет только тогда эффективным, когда оно не

См.: В. Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра —

книжный клуб, 1998. Т. 3. С. 1670.

См.: Большой энциклопедический словарь под ред. А.М. Прохорова, изд. 2,

переработанное и дополненное. М.: Научное издательство «Большая Российская

энциклопедия». СПб. «Норинт». 2000 . С. 1005.

См., например: В.Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. М.:

1998 г. Том 3. С. 1670; С. И. Ожегов. Словарь русского языка под ред.

Н.Ю. Шведовой. М.:1985 г. С.586.

Ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (с изм. от 25

дек. 1992 г.)

См., например: Концепция национальной безопасности, утв. Указом

Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.

Р. Т. Мухаев понятие «правовой режим» определяет как «совокупность

способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности

и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли

права». // Мухаев Р. Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.:

«Издательство ПРИОР». 2001. С. 457.

188

сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом

их определенного взаимодействия»

Подобный подход к формированию принципов взаимодействия

между управляющим субъектом и управляемым объектом при

установлении различных административно — правовых режимов можно

рассматривать только в качестве вспомогательных.

Институт правовых режимов широко используется не только в

теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с

необходимостью четкой регламентации определенного порядка

юридически обязательных действий субъектов права в целях

обеспечения международной и внутригосударственной безопасности.

Необходимо отметить, что мировое сообщество пытается решить

наиболее важные проблемы безопасности, такие как использование

воздушного пространства, территориальных вод, космоса,

международных проливов, эфира, отдельных участков суши,

противодействие радиационной, экологической, военной и другим

видам опасности посредством введения международно-правовых

режимов.

Н.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим как

особый порядок правового регулирования, выражающийся в

определенном сочетании юридических средств, создающих желаемое

социальное состояние и конкретную степень благоприятности или

неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

Из определения этого понятия следует, что специальное правовое

регулирование связано с:

объектами деятельности;

временем и местом ее осуществления;

спецификой самих действий, а чаще всего с сочетанием этих

факторов.

Правовой режим определяет совокупность правил, закрепленных в

юридических нормах, регулирующих определенный вид общественной

деятельности. Его также можно характеризовать как комплекс

общественных отношений определенного вида деятельности,

закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью

юридико-организационных средств. От других способов регулирования

общественных отношений правовой режим отличают следующие

особенности.

Во-первых, значимость общественных отношений, регулируемых

при помощи права, которые осуществляются для сохранения

устойчивости функционирования личности, общества и государства.

Россинский Б. В. О предмете и системе административного права.

//Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика

социально — экономического развития (Материалы научной конференции. Москва,

28 ноября 2001 г.). М.: 2002. С. 40-49.

189

Во-вторых, использование особых принципов, форм и методов

деятельности, выражающихся в определении системы прав и

обязанностей субъектов.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического

регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый

уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.

Жесткость применяемых средств юридического воздействия для

регулирования соответствующих общественных отношений

определяется необходимостью обеспечения функционирования

стабильности государства, как основного условия стабильности

функционирования всего общества и его институтов.

Целью введения различных правовых режимов является:

обеспечение суверенитета и обороны государства; обеспечение

общественного порядка и общественной безопасности; обеспечение

охраны здоровья и жизни граждан; обеспечение устойчивости

функционирования институтов гражданского общества.

Классификация любого, в том числе и правового явления,

начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в

основе деления и в тоже время является консолидирующим

обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на

части, чтобы более полно изучить как целое. Например, при

обосновании гражданско — правовых договоров М.И. Брагинский

исходит из того, что классификация любого понятия предполагает его

разделение. Оно может быть произведено двумя способами — дихтомии

(деление на двое) и создание с помощью определенных доводов

некоторых групп, в каждой из которых основания соответствующим

образом индивидуализируются

Классификация правовых режимов законодательством и

исследователями проводится по различным основаниям. Подходы

определяются и высказываются самые разнообразные. Они отличаются

друг от друга по многим основаниям, которые условно можно

подразделить на следующие:

сферы действия — подразделяются на международно-правовые и

внутригосударственные правовые режимы;

отрасли права;

продолжительность действия;

основания установления;

объекты правового воздействия;

субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.

Необходимо отметить, что отраслевые правовые режимы

обладают теми же основными чертами, отличающими отрасли права

друг от друга. Поэтому при их характеристике следует выделять:

См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право, Книга первая:

Общие положения. Изд.2-е. М.: «Статут» 1999. С.377.

190

предмет регулирования (особенности установления

управленческих, имущественных и других отношений);

методы правового воздействия, характерные для конкретной

отрасли права;

отраслевые юридические инструментарии, базирующиеся на

специфических принципах конкретной отрасли права;

наличие кодифицированного акта, нормативно закрепляющего

отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства.

В.В. Ласточкин определяет понятие административно —

правового режима как совокупность правовых установлений и

необходимых организационных управленческих мероприятий,

обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих

соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок

деятельности государственных органов и общественных объединений,

который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения

безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго

ограниченном участке государственного управления

В.Б. Рушайло считает, что административно — правовой режим

«есть установленная в законодательном порядке совокупность правил

деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации

ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания

общественной безопасности специально созданными для этой цели

государственными органами и общественными объединениями»

Институт возникновения специальных правовых режимов

чрезвычайного положения в истории человечества не имеет точной

даты. Известный историк профессор Скрипилев Е.А.

считает, что одной

из первых форм специального правового режима был институт

диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому

периоду» древнеримского государства с республиканской формой

правления (шестой — первый века до новой эры).

В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором

называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины

римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных

обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и

на срок не более 6 месяцев.

Юридическая сила нормативных актов, определяющих подобные

режимы различна. В этом качестве могут выступать, как законы ("О

чрезвычайном положении," «О военном положении», «О безопасности»,

"О закрытом административно-территориальном образовании" (ЗАТО) и

Ласточкин В. В. Административно — правовые режимы и охрана

Государственной границы. М.: 1999. С. 55-56.

Рушайло В. Б. Административно — правовые режимы. М.: 2000. С. 24.

См.: Скрипилев Е.А.. История государства и права древнего мира. Учебное

пособие. М.: 1993. С. 50-51.

191

др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные,

которые составляют большинство в общем массиве применяемых

нормативных правовых актов.

В отличие от подзаконных актов установленные законом

административно-правовые режимы отличаются стабильностью и

комплексным характером регулируемых общественных отношений. В

этом можно убедиться на примере закона Российской Федерации "О

закрытом административно-территориальном образовании" 1992 года,

отметив его следующие особенности:

ЗАТО в императивном порядке приравниваются к

административно-территориальным единицам;

по ряду вопросов ЗАТО находятся в ведении федеральных органов

власти (определение границ, административная подчиненность, режим

безопасного функционирования предприятий и объектов, условия

нахождения и проживания граждан и т.п.);

решения о создании и упразднении ЗАТО принимаются

Парламентом России по представлению Правительства России;

доходная и расходная части бюджета ЗАТО находят свое

отражение в федеральном бюджете государства;

определяются социальные гарантии и компенсации гражданам,

проживающим и работающим в ЗАТО.

Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и

во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных

актов, при установлении специальных административно-правовых

режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными

ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и

взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой

сфере.

Действующие в Российской Федерации правовые режимы

многообразны и многоаспектны. Как правило, все правовые режимы в

той или иной степени связаны с ограничением прав граждан (например,

при введении режимов военного и чрезвычайного положений,

пограничного режима, режима работы с секретными документами,

режима ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, уголовно-

исполнительного режима). Поэтому такие ограничения должны быть не

только оптимальными с точки зрения объема вводимых ограничений, но

и устанавливаться только федеральным законом. В Российской

Федерации это является конституционным требованием.

Применительно к отрасли административного права институт

правовых режимов достаточно широко вошел в юридическую теорию и

практику. С юридически точным определением понятием и реальным

действием административно-правовых режимов непосредственно

связана эффективность государственного управления. Любая его область

обладает собственными административно-правовыми режимами

(экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый,

192

противопожарный режим, режим регистрации и др., которые

установлены в федеральных законах).

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятиям: «система права», «норма права»,

«правовой институт», «подотрасль права», «отрасль права», «правовой

режим».

2. Охарактеризуйте структурные элементы системы права.

3. Проблемы становления в современной России институтов

частного и публичного права.

4. Основные черты правовых режимов.

5. Общая характеристика ведущих отраслей права России.

Рекомендуемая литература

1. Учебник ТГиП.

2. Поленина СВ. Система права и система законодательства в

современных условиях // ж-л «Правоведение», 1987 г., № 5

3. Алексеев С.С. Общая теория права. М., Юр. Литература, т. 1-

1981 г., т. П-1982г.

4. Поленина СВ. Взаимодействие системы права и системы

законодательства в современной России // Государство и право. 1999г.,

№ 9, с. 5-12.

5. Байтин М.И., Петров Д.В. Система права: к продолжению

дискуссии. // Государство и право. 2003, № 1, с. 25-34.

6. Мозолин П.В. Система российского права (Доклад на

Всероссийской конференции 14 ноября 2001 г.) // Государство и право.

2003, № 1, с. 107-113.

7. Бошно СВ. Доктринальные и др. нетрадиционные формы права.

// «Журнал Российского права». 2003, № 1, с. 82-91.

8. Проблема реализации прав и свобод человека и гражданина. //

Тематический номер ж-ла «Юриспруденция». М.: РГГУ. 2003. № 3. 287

с.

9. Идрисов Р.Ф. Государство в обеспечении национальной

безопасности России. М.: Манускрипт. 2001. 290 с.

Ю. Лукашева Е.А. Общая теория прав человека. М.: 1999.

П. Пчелинцев СВ. Проблемы реализации положений Конституции

РФ об особых правовых режимах в федеральном

законодательстве. //«Журнал Российского права». 2003,№ 11, с. 131-145.

12. Саликов М.С. Конституционный судебный процесс в системе

российского права. // «Журнал Российского права». 2003,№ 11, с. 125-

130.

193

13.Абрамова А.И., Рахманкина Т. Н. Классификатор правовых

актов и вопросы упорядочения законодательства. // «Журнал

Российского права». 2003, № 7.

14.Бриксов В.В. О юридической силе кодифицированных

федеральных законов. //«Журнал Российского права». 2003, № 8.

15.Бурков А.Л. К вопросу об отраслевой принадлежности

института административной юстиции. //«Журнал Российского права».

2003, № 4.

16.Давыдова М.Л. О юридической природе нормативно —

правовых предписаний: основные научные концепции. //«Журнал

Российского права». 2003, № 10.

17.Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и

кодексах. //«Журнал Российского права». 2003, № 3

18.Пчелинцев СВ. Развитие законодательства об осуществлении

правосудия в условиях особых правовых режимов: история и

современность. //«Журнал Российского права». 2003, № 6, с. 97-108.

19.Гуськов А.Я., Колбая Г.К. Составляющие национальной

безопасности России. //«Журнал Российского права». 2003, № 3.

20.Канишевский В.А. Международный торговый обычай и его

место в правовой системе Российской Федерации. //«Журнал

Российского права». 2003, № 8.

21.Абдуллин А.И. Об истоках международного частного права в

России. //«Журнал Российского права». 2003, № 5.

22.Байтин М.И., Петров Д.Е. Система права: к продолжению

дискуссии. // « Государство и право». 2003, № 1, с.25-34.

23.Бахрах Д.Н. О предмете административного права в

России. //«Государство и право». 2003, № 10, с.31-38.

24.Васильев ЮГ. Институт выдачи преступников (экстрадиции)

как отдельный институт права. // «Государство и право». 2003, № 3, с.67-

78.

25.Дудко И.Г. К вопросу о «правовой системе» субъектов

Российской Федерации. // «Государство и право». 2003, № 9, с. 96-99.

26.Кроткова Н.В. Система права субъектов Российской

Федерации: проблемы становления и развития (Межрегиональная

научно — практическая конференция). // «Государство и право». 2003,

№ 7, с. 99-105.

27.Мозолин В.П. Система российского права (Доклад на

Всероссийской конференции 14 ноября 2001 г.). // «Государство и

право». 2003, № 1, с. 107-113.

28.Гаврилов В. В. Развитие концепции правовой системы в

отечественной доктрине права: общетеоретический и международно —

правовой подходы. // «Журнал Российского права». 2004, № 1, с. 76-87.

29. Бошно СВ. Развитие признаков нормативного правового

акта в современной правотворческой практике. //«Журнал Российского

права». 2004, № 2, с. 95-106.

194

13. Система законодательства

«Законам должна быть присуща известная

чистота. Предназначенные для наказания

людской злобы, они должны сами обладать

совершенной непорочностью».

Шарль Луи Монтескье.

13.1. Система законодательства

В теории права под системой законодательства принято понимать

совокупность нормативных правовых актов различной юридической

силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед

государством задач обладают согласованностью действий и внутренним

единством

Вопрос о системе законодательства как совокупности

нормативных правовых актов связан с классификацией и

систематизацией правового материала в целях обеспечения его

доступности и удобства пользования субъектами и право реализации.

Систематизация законодательства — это упорядочение,

приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную,

целостную систему.

Под законодательством в широком смысле понимают

совокупность законов и подзаконных актов. Законодательство по

уровню юридической силы делится на законы, нормативные указы

главы государства и другие. А по сферам регулирования общественных

отношений — на гражданское, трудовое, семейное и другие.

Система законодательства выступает как результат, следствие

систематизации, а также как органическое свойство законодательства.

Словари понятие «законодательство» определяют по разному: как

«общность и дух всех постановлений, законов страны»

; «совокупность

всех правовых норм, действующих в данном государстве»

;

«совокупность законов»

В то же время реализация органами прокуратуры одной из своих

основных функций заключается в надзоре за законностью — законами и

указами Президента России, имеющими силу закона. В комментарии к

статье 21 («Предмет надзора») Федерального закона « О прокуратуре

Российской Федерации» говорится о том, что прокурор осуществляет

См.:Корельский В М., Перевалов В. Д. Теория государства и права.

Издательская группа ИНФРА М — НОРМА. 1997. С. 318;. Муханов Р. Т Теория

государства и права. М.: 2001. С. 328.

Даль В. Толковый словарь. М.: Терра — книжный клуб, 1998г. Т.1. С. 1470.

Большой энциклопедический словарь под ред. А. М. Прохорова. Указ. Соч.

С. 409.

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: «Русский язык», 1985г. С.179.

195

надзор только за исполнением всей системы действующих законов. В их

число входят: «Конституция Российской Федерации, федеральные

конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и

законы субъектов Российской Федерации…»

Зарубежный опыт свидетельствует о следующем. Например,

исходя из смысла содержания главы У11 Конституции ФРГ

(«Законодательство Федерации») под законодательством следует

понимать совокупность нормативных правовых актов, принимаемых

органами власти

Конституция СССР 1977 года ввела для законов и иных

нормативных актов высших федеральных органов власти специальный

термин, имевший родовое значение — «акты законодательства». В

тексте ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993

года этот термин не применяется.

В теории права законодательство принято рассматривать в

широком и узком смыслах. В первом случае законодательство

понимается как внешняя форма объективного права, включающая в себя

совокупность всех видов нормативных правовых актов, действующих в

государстве.

Во втором — понятие законодательства сужается лишь до

нормативных правовых актов Федерального собрания Российской

Федерации (ранее: Верховный Совет СССР), т.е. до законов

На практике дело обстоит несколько иначе. Это можно объяснить

тем, что правовое регулирование общественных отношений нельзя

разорвать на части и рассматривать только на федеральном или только

на местном уровнях. Оно опирается на весь комплекс правовых норм

сверху донизу. От самых общих (законы) до самых конкретных

(ведомственных или локальных нормативных актов). Здесь

просматривается определенное противоречие между позицией общей

теории права с конкретными правовыми науками и правовыми реалиями

общественных отношений.

Широкое понимание термина «законодательство» — это то, что

гораздо более жизненно и что действительно работает на практику.

Мировой и отечественный опыт свидетельствуют о том, что развитие

системы законодательства и системы права идет по пути их дальнейшей

специализации, т.е. приобретает не только более предметный, но и

обособленный характер. Нельзя не согласиться с точкой зрения С.Л.

Зивса, справедливо считающего, что «любой ведомственный акт

Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской

Федерации» под общей редакцией Ю.И. Скуратова, М.: изд-во «Норма». 1996.

С. 101.

Конституции государств Европейского союза. М.: Издательская группа

ИНФРА. М — Норма. 1997г. С. 201 — 207.

Юридический энциклопедический словарь под ред. А. Я. Сухарева. М.:

«Советская энциклопедия». 1984 г. С. 102-103.

196

без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести

нельзя»

Государственной Думой Российской Федерации на протяжении

нескольких лет (с 1996 г.) планируется принятие Федерального закона

«О нормативных правовых актах Российской Федерации», получившего

название «закон о законах». В одном из проектов предлагался

компромиссный, но, с нашей точки зрения, наиболее точный вариант

трактовки термина «законодательство», отражающий не только

федеративное устройство Российского государства, но и четко

определяющий его предмет. В дальнейшем будем придерживаться

следующих подходов.

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию

Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных

органов государственной власти и международные договора,

участниками которых является Россия.

Законодательство субъектов Российской Федерации включает в

себя Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации и иные

нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов

Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов

местного самоуправления. С точки зрения соблюдения корректности

научного подхода следует сразу оговориться о спорности включения в

эту систему нормативных правовых актов органов местного

самоуправления. Однако эта проблема носит абстрактно-теоретический,

но никак не практический характер.

Федеральное законодательство совместно с законодательством

субъектов Российской Федерации составляют законодательство

Российской Федерации.

Некоторые субъекты федерации, не дожидаясь указаний из

федерального центра, принимают собственные «законы о законах». В

частности, такой закон принят в городе Москве

. Он предназначен

регулировать отношения, связанные с принятием законов города

Москвы и постановлений Московской городской Думы. В нем даны

дефиниции понятий законов города Москвы и постановлений

Мосгордумы.

Например, Устав города Москвы (ст. 9) на конституционно-

правовом уровне закрепил систему правовых актов города.

Законодательство города Москвы в своей совокупности образуют только

ее законы, включая обладающий высшей юридической силой Устав

города. К правовым актам города, как наиболее общему понятию,

применяемому для определения любого принятого уполномоченным

Зивс С. Л. Источники права. М.: Наука. 1981. С. 31.

См.: «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской

Думы» (Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70). М.: НОРМА. 2002.

С. 27.

197