Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

128

Община как социальный институт добилась феодальной автономии

- иммунитета, т.е. как бы становилась "коллективными баронами", не

стремясь к установлению частноправового договора. Некоторым общи-

нам удалось преобразовать свою внутреннюю политическую структуру в

государственную. В русских землях подобным общинами стали Новго-

род и Псков.

Восток, дал обпщнам свою историю. М.Н. Тихомиров, знаток

средневековья, отмечал, что громадные леса и топи создали препятствия

для общения отдельных земель между собой. Выжить в этих условиях, а

также при суровом климате, можно было только при таком ведении хо-

зяйства, где концентрировалась вся экономическая, социальная и поли-

тическая жизнь

РЪленно поэтому история России связана с господством

общины, ее ведущей роли в общественной жизни и государства.

В Киевской Руси община называлось "вервью", в Новгороде - "по-

гостом", в Московской Руси - "селом", и представляла собой территори-

альное объединение.

Основанная на авторитете патриархальной семьи, община имела

многие универсальные функции, главные из которых заключались в ор-

ганизации социально-экономической жизни и защите своих интересов в

условиях феодальных экономических отношений. Это был (своеобраз-

ный союз, владеющий и распоряжающийся землей, независимо от того,

кому принадлежало право собственности на нее - государству или же

частному лицу - землевладельцу. В основе организации общины лежало

самоуправление. Общинное самоуправление зависело, во многом, от

взаимоотношений феодалов с его крестьянам и, тем не менее, она не бы-

ла интегрирована в систему государственного управления.

Тихомиров М.Н. Средневековая Россия на международных путях PQV-

XV вв). - М., 1966. -

С.

12-13.

129

Регулирование внутриобщинных отношений проводилось на осно-

ве обычного права. На его же основе строилась деятельность общинных

институтов - составляющих крестьянский мир. Основным органом "ми-

ра" являлся сельский вход и сельский староста. В сферу деятельности

"мира" и его руководителей входили: распределение земель, разверстка

податей и повинностей, выбор должностных лиц, выплата государству

владельческих податей, исполнение натуральных повинностей, админи-

стративные и судебные функции.

Некоторые исследователи общины отмечают несовершенство тер-

мина самоуправления, характеризующего общинное управлений доре-

форменного периода, так как под ним, чаще всего, понималась децентра-

лизация или коллективное управление с элементами выборов. Вот поче-

му говорить о самоуправлении, как об административном управлении

территорией и существовавших на ней сообществ, можно лишь после

отмены крепостного права 19 февраля 1861 года'.

К 1861 году - году освобождения крестьян от крепостной зависи-

мости, сельская поземельная община имела вполне сложившийся вид и

по "Положению" от 19 февраля 1861 года была сохранена. Закон призна-

вал "мирскую организацию государственных крестьян", согласно рефор-

•у

мам, касающихся этой категории. С 1866 года действие Общего Поло-

жения было распространено и на помещичьих крестьян^.

Каждому крестьянскому сообществу по приговору, поставленному

двумя третями голосов, разрешалось заменять общинное владение под-

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. 3. -

T.XXXVI. -

Хо

36657.

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. - T.XIII. -

№ 11189;

Т.1.

XII. -№ 10834.

^ Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящихся к

крестьянскому общественному управлению - Общее положение. Т.1. -

М., 1901.-С.131.

130

ворным, не допуская обратного перехода, и было признано право каждо-

го общинника на выход из общины с землей'.

По Положению от 19 февраля 1861 года "общинным" называется то

обычное пользование, при котором земля, по приговору "мира", переде-

ляется или распределяется между крестьянами: подушным тяглом или

иным способом, а повинности, наложенные на землю, отбываются круго-

вой порукой. Таким образом, круговая порука сельской общины рас-

сматривается как ее органический признак. Мирская земля отводится

общине за определенные повинности. Община заведует ею в лице сель-

ского схода, состоящего из всех крестьян-домохозяев и выборных сель-

ских должностных лиц. в пореформенной России различались три вида

сельской поземельной общины: простые общины, состоящие из одного

селения; раздельные - из нескольких земельных общин, усадьбы кото-

рых составляли одно селение; составные общины из нескольких селений,

владеющих и распоряжающихся землей сообща - (разновидность их со-

ставляли волостные общины) .

В большинстве случаев относительно крупные составные общины,

фактически, владели сообща лишь сенокосами и лесными угодьями, а

также выпасами, пашни же, фактически, находились во владении отдель-

ных селений. Угодья, состоявшие в фактическом общем владении всей

составной общины, в одних случаях распределялись обпщм сходом всех

селений либо доверенными представителями непосредственно между

домохозяйствами и без различия селений. В других - устанавливались

' Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящийся к

крестьянскому общественному управлению - общее положение.

Т.1.

—М.,

1901.-С.35,36,37,38.

Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. - T.XXXVI. - №

36657.

^ Зырянов Н.П. Крестьянская община Европейской России в 1907-1914

гг. - М., 1992. - С.27, 28,

29-31.

131

лишь доли угодья каждому велению, а сельский сход затем распределял

участки между общинами.

Количественно общинное землевладение было преобладающими

Европейской России, особенно, в коренных русских губерниях. На 50

губерний коренной России, по официальным данным, в общинном вла-

дении было 80159 тысяч десятин, в подворном - 22260, то есть из каж-

дых 5 десятин надельной земли 4 десятины находились в общинном вла-

дении. От общинной земли кормились три четверти русского крестьянст-

ва. Всего в России насчитывалось около 200 млн. десятин, числом около

65 млн. человек\

Вопросы общинного землепользования широко и всесторонне изу-

чены в существующей литературе. Общинное самоуправление послере-

форменного периода меньше изучено, хотя в начале XX века наблюдался

некоторый всплеск интереса к этой проблеме.

Между тем. Общее Положение посвящает данному вопросу раздел

второй (статьи 40, 45) . Сельское общество состояло из целого селения

(села или деревни), либо из одной части разноместного селения, либо

смежных поселков.

Волости были образованы из состоящих в одном уезде и, по воз-

можности, смежных сельских обществ. При соединении в волости сель-

ские общества не раздроблялись. Волость представляла собой крестьян-

скую сословную территориальную единицу, охватывающую несколько

селений. Существует мнение, будто бы волостное устройство было заим-

ствовано из учреждения государственных крестьян. Однако, изучение

материалов Комиссии по составлению Положений о крестьянах дает

возможность предположить, что данный вопрос претерпел определен-

' Вениаминов П. Крестьянская община. - 1908. - С.37.

^ Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. -

T.XXXVL - № 36657.

132

ную эволюцию, причем, первоначально административное отделение ре-

дакционной комиссии высказалось против устройства волостей, мотиви-

руя тем, что волости не станут истинными органами местного управле-

ния, а будут лишь органами-посредниками. Однако, необходимость объ-

единения сельских обществ и придания им административных функций

заставили изменить это мнение и остановиться на волости. Интересен,

вопрос о возникновении понятия "волость". Слово "волость", очевидно,

равнозначно слову "власть". Название "волость" всегда присваивалось

территориальной единице, отличной от прихода, представляла собой ад-

министративный центр, имеющий общие поземельные дела и интересы^

На севере страны, где население было редкое и земли были кресть-

янские, она означала группу деревень, близко стоящих друг к другу. В

Новгородских пятинах волости были небольшие и одинаково применя-

лись и и крестьянским поселениям, и к боярским имениям. В XIV-XV

веках население волости насчитывало 700-800 дворов и более, но не но-

сили характера чисто крестьянских самоуправляющихся единиц, в них

входили вотчины, монастырские и дворцовые земли. Управляли ими не

выборные должностные лица, а великокняжеские, монастырские или бо-

ярские волостели, в зависимости от того, какая это была волость: черно-

сошная монастырская или вотчинная . В Судебнике Ивана III волостель

постоянно ставится в один ряд с наместником: эти два должностных ли-

ца отличаются только тем, что первый управляет сельской (волостной)

общиной, а второй - городской или посадской. Исключительно кресть-

янский характер власти, волости получили только со времени Ивана

Грозного и учреждения губных старост и целовальников. Тут впервые

' Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящихся к

крестьянскому общественному управлению - Общее положение. Т.1. -

М., 1901.-C.131.

133

крестьяне - и черносошные, и владельческие, и монастырские ~ обосо-

бились в особые сословия, с выборным управлением и выборным судом^.

Как отмечают разные исследователи, до Ивана IV, название "волость"

применялось не только к крестьянскому союзу, но и ко всякому населен-

ному территориальному округу, боярскому имению и даже княжеском

уделу". Некоторые ученые, например Б.Н. Чичерин, считали, что поня-

тие "волость" употреблялось вместо средневековой общины'*.

Возрождение волости в пореформенный период связано с поиска-

ми реформаторами новых реформ сословного управления. Основными

элементами являются волостной сход, волостной суд, волостное управ-

ление, старшина и писарь, (волостные судьи избирались по Временным

правилам о волостном суде 1889 г.). Из всех составных элементов волос-

ти большое значение представлял волостной сход^. Иван Страховский,

автор книги "Крестьянские права и учреждения", назвал сход "жизнен-

ным нервом волости, в качестве единицы крестьянского общественного

самоуправления". "Ему принадлежит "учредительная власть" в пределах

волости, от него исходят все распоряжения по всем делам волости, он

избирает должностных лиц, наблюдает за их действиями, он осуществля-

ет право волостного самообложения, учреждает всякие общественные

волостные заведения, капиталы, обсуждает и разрешает дела, касаю-

щиеся пользы и нужды всей волости. Если этот нерв правильно функ-

Головин К. Сельская община в литературе и действительности. - СПб.,

1887.-С.83-84.

^ Головин К. Сельская община в литературе и действительности. - СПб.,

1887.-C.84.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения.

-М.Тула, 1997.-С.210-211.

^ Чичерин Б.Н. Очерки истории русского права. - М., 1905 - С.67.

^ Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящихся к

крестьянскому общественному управлению. - Общее положение. Т.1. -

М., 1901.-С.145-172.

134

ционирует, выполняя предуказанные ему назначения, то, значит, волость

действительно живет, как самоуправляющийся организм..."'.

К ведению схода подлежали:

1) раскладка податей между хозяевами;

2) решения об отобрании земли у неисправных плательщиков всего

селения;

3) прием в общество новых членов с правом на земельный надел;

4) распределение земли на селе;

5) выдача ссуд из общественных магазинов;

6) решения о создании и использовании резервного фонда продо-

вольствия;

7) сбор налогов в установленные сроки;

8) удаление из общества порочных членов;

9) опека общества над личностью (сиротами), продажа имущества

опекаемого обществом лица могла производиться только с согласия об-

щества;

10) нотариальные функции;

11) выборы волостных должностных лиц и судей волостного суда

(из крестьян, участвующих в волостном сходе);

12) прочие дела.

Волостной сход состоял из сельских волостных и должностных

лиц, а также из крестьян - одного представителя от десяти дворов^.

Волостное правление представляло собой исполнительный орган

крестьянского сословного управления, куда входили все должностные

лица волости. Это, фактически, был коллегиальный орган. Волостной

' Стаховский И. Крестьянские права и учреждения. - СПб.,

1903.

- С.ЗО.

^ Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящихся к

крестьянскому общественному управлению. - Общее положение. Т.1. -

М., 1901.-С.145-172.

135

старшина же выполнял, в основном, полицейские функции, и волостное

правление подчинялось ему лишь в области общественного порядка и

благочиния.

Эту мысль подтверждает изучение деятельности таких должност-

ных лиц, как волостные заседатели. Волостные заседатели считались

должностными лицами волостного управления и пользовались теми же

льготами, что волостной старшина и его помощник. Крестьяне, избран-

ные в заседатели, обязаны были являться в волостное правление в дни,

назначаемые волостным старшиной (80-14.15). Обязанности волостных

заседателей указаны в примечаниях 1 и 2 к ст.87 Общего Положения, по

точному смыслу которых заседатели избирались волостным сходом:

1) для замены сельского старосты волостном правлении и

2) для содействия волостному старшине по возложенным на него

делам полицейским и распорядительным, в таких волостях, которые со-

стояли из большого числа мелких сельских обществ. В первом случае

заседатели являлись в волостное правление в назначенные старшиной

дни, были обязаны принимать участие в обсуждении и решении дел, ука-

занных в ст. 89 Общего Положения; при этом им не предоставлялось ни-

какой самостоятельной власти, и они могли действовать не единолично,

а только совместно с прочими членами волостного правления...'.

Волостное правление, в силу своих довольно разнообразных функ-

ций, вело общинное делопроизводство. И, хотя дела в волостном правле-

нии производились словесно, при волостном правлении в книге приказов

вписывались: 1) приказания, объявленные старшиною правления или от-

дельным должностным лицом, принадлежащим к составу правления; 2)

решения, принятые правлением единогласно или большинством голосов.

' Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящихся к

крестьянскому общественному управлению - Общее положение.

Т.1.

- №

1901.-СЛ72.

136

(ст.90 Общего Положения). Кроме упомянутых книг, велись также: 1)

книга приговоров волостного схода; 2) книга решений волостных и тре-

тейских судов (ст.

100,

107, 108); 3) книга сделок и договоров (на сумму

не свыше 300 рублей); 4) особая книга о рождении, смерти и браке рас-

кольников (согласно закону); 5) другие законы.

По разъяснению Правительствующего Сената (Указ от 8 июня 1882

г. № 1502) волостному правлению подчинялись все проживающие в пре-

делах волости лица податных состояний и так как волостное правление

несло обязанности местной полиции, то оно обязано было исполнять тре-

бования упомянутых лиц относительно выдачи им повесток, объявлений,

удостоверений личности и других бумаг, а также прописывать их пас-

порта, производить расследования по факту кражи скота и проч. (90—47,

93-12 и 18). Волостное правление могло отказывать посторонним лицам

в выдаче справок и бумаг по делам, лично их не касающихся, но оно не

вправе было отказывать как крестьянам, так и лицам не крестьянского

сословия, в выдаче удостоверений и справок по их личным делам, произ-

водящимся в волостном правлении (85-

49;

86-49).

Волостное правление не должно было касаться дел волостного суда

(85-52).

Статья 89 Общего Положение, перечисляющая обязанности во-

лостного правления, не предоставляла ему права прекращать дела, про-

изводящиеся в волостном суде (89.-19)\

Местопребывание волостного правления было определено законом

(ст.70 Общего Положения), а именно: когда волость состояла из одного

прихода, то этим местом служило то селение, в котором находилась при-

ходская церковь; в других же случаях, местом волостного правления

могло служить селение, находящееся в середине волости, либо отли-

^ Сборник узаконений и распоряжений правительства, относяпщхся к

крестьянскому общественному управлению - общее положение.Т.1. - М.,

1901.-С. 172.

137

чающееся своей многолюдностью или особым торговым и промышлен-

ным значением.

Волостное правление и волостной суд должны были сами устанав-

ливать порядок и время для приема просьб, жалоб и разного рода заявле-

ний от крестьян.

Анализ законодательства ясно свидетельствует о проработанности

вопроса о волости как о самоуправляющейся административной государ-

ственной власти этот вопрос представлялся наиболее важным, так как

волостной уровень общественных отношений определял успех всех ре-

форм.

Составной частью волости на местном уровне являлся волостной

суд.

Присутствие суда должно было состоять не менее чем из трех судей.

Судьи избирались из кандидатов от сельских общин не моложе 35 лет.

Это был сословный крестьянский суд, который рассматривал споры и

тяжбы между крестьянами до 100 руб. (в 1889 г, сумма иска была повы-

шена до 300 руб.) и мелкие уголовные проступки. Суд утверждался уезд-

ным съездом и сельским начальником. Волостной судья в течение всего

срока своего избрания был не вправе отлучаться из места своего жи-

тельства без разрешения волостного схода (89-14,15). Закон не возлагал

на волостного судью никаких полицейских обязанностей, но ему, как и

всякому частному лицу, не воспрещалось всеми средствами содейство-

вать восстановлению в общественном месте порядка и дисциплины (на-

пример, развести дерущихся, указать обидчику на непристойность его

поведения, сообщать о беспорядках общей волостной или сельской по-

лиции). Дела об оскорблении волостных судей как должностных лиц бы-

ли подсудны мировому судье, но не волостному суду

(92-5,

93-18). Во-