Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

158

обиды словами и действиями, побои, не влекшие тяжких телесных по-

вреждений, пьянство и нарушение общественной тишины и спокойствия.

Станичный суд устанавливал по приговорам взыскание не свыше 6

рублей, аресту - не свыше 8 дней, общественные работы - не свыше 8

дней. В некоторых случаях наказание усиливалось судом: взыскание - до

10 рублей, арест - до 12 дней, общественные работы - до 12 дней в слу-

чае рецидива со сторона лиц, совершивших правонарушения. Решения и

приговоры станичного суда по искам на сумму до 30 рублей являлись

окончательными, а от 30 до 100 рублей рассматривались по жалобам в

суде почетных судей, жалобы подавались станичному атаману в течение

2 недель. Большое значение придавалось процессуальным нормам, что

подробно регламентировалось в Положении 1891 года. Согласно этим

положениям велись специальные книги учета жалоб и просьб. В судах

поддерживалась гласность, явка в суд всех участников процесса, решение

споров на основании принципа большинства, отвод судей и т.п. Атаман

станичный, поселковый или хуторской не имел право вмешиваться в су-

дебное разбирательство и присутствовать при обсуждении дела\

По Положению 1870 г. приговоры станичного суда (п.50, 52) от-

клонялись мировым съездом или же окружными и уездными судами, а по

Положению 1891 г. (п.93 Положения) - областным, войсковым, хозяйст-

венным правлением в случае нарушения подведомственности или же на-

рушении процессуальных норм^.

Оба положения предусматривали рассмотрение некоторых катего-

рий дел в третейском суде, куда стороны обращались по взаимному со-

гласию (Положение 1871 г. п. 48, Положение 1891 г. п.97). Решение тре-

^ Памятная книжка Кубанской области на 1880 год. - Екатеринодар.

—

1880 - С.26.

•^ Альманах Крестоград. Государственный архив Ставропольского края.

Вып. I. "Крестоград", 1993г. - С.35.

159

тейского суда немедленно объявлялось тяжущимся сторонам и вносилось

в специальную книгу при станичном правлении. Оно считалось вошед-

шим в законную силу с момента внесения в эту книгу. Жалобы после

этого на решения нигде не принимались. Примером может служить дея-

тельность суда станицы Росшеватской Кубанской области: в течение

1881 г. им было рассмотрено 95 гражданских и 16 уголовных дел, винов-

ные подверглись штрафу, общая сумма которого равнялась 22 руб. 60

коп. В 1882 г. суд постановил приговоры о 134 гражданских и 24 уголов-

ных делах и оштрафовал виновных на 6 руб. Учитывая характер прожи-

вания казаков, особенностью которого являлась небольшая плотности

населения и, в связи с этим, было оправдано существование большого

количества поселков, выселок, хуторов, заимок с небольшим числом

дворов. Поселковое управление по Положению 1870 г. и хуторское по

Положению 1891 г. учреждались, если селение превышало 30 дворов. В

разделе П указанных Положений подробно рассматривалась регламента-

ция поселкового и станичного управления. Предметы ведения и полно-

мочия данных органов, в основном, совпадали со станичными и повторя-

ли рассмотренные выше направления станичного управления. Здесь так-

же утверждались принципы самоуправления. Характерно, что поселко-

вый и хуторской атаманы исполняли все законные требования станично-

го атамана и всех установленных властей по предметам их ведения. В

отношения подведомственных лиц поселковый и хуторской атаманы

пользовались теми же правами, которые предоставлялись станичному

атаману. В случае дел особой важности, где требовалось присутствие

свидетелей, предписывалось привлекать лиц, проживающих в других се-

лениях'.

' Альманах Крестоград. Государственный архив Ставропольского края.

Вып. I. "Крестоград", 1993 Г.-С.27.

160

Характерной чертой казачьего самоуправления являлась строгая

регламентация деятельности общественного управления: так, например,

в главе Ш обоих документов устанавливался порядок производства дел

на станичных и поселковых сходах. Определялось время проведения

схода, как правило, в воскресенья или в праздничные дни Там, где ста-

ничное общество состояло из нескольких поселений, посылалась особая

повестка, в которой кратко излагались предметы обсуждения схода. Все

дела на станичных, поселковых и хуторских сходах решались по прин-

ципу большинства голосов.

По вопросам: 1) о разделе общественных земель на паи и участки;

2) о переделах общественной земли; 3) об установлении добровольных

складок и употреблении общественных денег; 4) об исключении членов

из общества, а также об их приеме или временном устранении их от уча-

стия в сходах; 5) о назначении ссуд или оказании помощи требовалось не

менее 2/3 всех станичных обывателей, имеющих право голоса на сходе.

В остальных делах сход решал по большинству, если же устанав-

ливалось одинаковое число голосов, то большинством считалась та сто-

рона, к которой присоединялся председатель. Приговоры записывались в

книгу: 1) по делам особой важности; 2) когда решение должно было дей-

ствовать долгое время; 3) по требованию схода.

Строго соблюдалось правило, при котором приговоры или поста-

новления подписывались на месте большинством присутствующих на

сходе членов общества'.

IV раздел названных документов посвящался назначению и удале-

нию должностных лиц общественного управления. Должности станично-

го,

поселкового, хуторского атамана, помоищиков атаманов, станичного

' Альманах Крестоград. Государственный архив Ставропольского края.

Вып. I. "Крестоград", 1993 г. - С.30-31.

161

казначея, судей станичного суда, доверенных для присутствия в ста-

ничном управлении были только выборными.

Остальные должностные лица, к которым относились смотрители

магазинов, лесные и кочевые сторожа, смотрители общественных заве-

дений, писари, учителя начальных училищ могли назначаться по усмот-

рению общества, а могли и выбираться. Существовал перечень должно-

стей, куда традиционно либо выбирали, либо назначали. В должности,

назначенные по выбору, не могли быть выбраны лица моложе 25, кроме

писаря (21 год), а также лица, исключенные со службы, наказанные су-

дом и находящиеся под следствием, морально неустойчивые казаки. С

должностью станичного атамана не допускалось соединение других

должностей, с должностью поселкового и хуторского атамана не допус-

калось соединение должности станичного судьи. Другие должности до-

пускали соединение.

Срок службы всех выборных лиц, кроме избираемых членов ста-

ничного правления, судей станичного суда и станичного казначея, огра-

ничивался тремя годами. Срок службы судей и станичного казначея со-

ставлял один год.

Для остальных должностных лиц срок не устанавливался. Разреша-

лось также повторное избрание на ту же или другую должность. Избран-

ный не имел право отказываться от должности, за исключением случаев,

зафиксированных в законе: 1) если избранному более 60 лет; 2) если он

прослужил полный срок; 3) по болезни. Сход мог рассмотреть и признать

уважительными и другие причины'.

Станичный атаман утверждался в должности вышестоящим атама-

ном и приводился к присяге. Остальные должностные лица вступали в

' Альманах Крестоград. Государственный архив Ставропольского края.

Вып. I. Изд-во "Крестоград", 1993 г. -С.33-35.

162

свои полномочия сразу после избрания. В течение недели после выборов

можно было подать жалобу не менее чем от 1/5 части общества в выше-

стоящие инстанции, которые могли назначить новые выборы. Станич-

ные,

поселковые и хуторские атаманы могли быть отстранены от долж-

ности в случае злоупотреблений или нарушения законов.

Закон строго регламентировал права, льготы и ответственность

должностных лиц. Эти проблемы рассматривались, соответственно, в V и

VI разделах Положений. Атаманам и другим должностным лицам уста-

навливалась зарплата, по усмотрению общества, причем устанавливался

ее нижний предел, давался чин в случае его отсутствия, присваивался

следующий по выслуге. На время своей службы выборные должностные

лица освобождались от всех натуральных повинностей, а станичные ата-

маны, учителя начальных училищ, станичные, поселковые и хуторские

писари освобождались и от службы в строевых частях, однако их служба

приравнивалась к полевой службе.

Должностные лица на уровне станичных атаманов, судьи станич-

ных судов, доверенные за маловажные должностные проступки подвер-

гались замечаниям, выговорами денежному штрафу до 5 руб. или аресту

до 7 дней. За важные проступки и преступления должностные лица об-

щественного управления предавались суду. Все другие должностные ли-

ца за маловажные проступки по службе подвергались взысканиям по

распоряжению атамана в пределах той власти, которая ему была предос-

тавлена, кроме направления провинившихся на общественные работы.

Жалобы на действия станичных, поселковых и хуторских должностных

лиц приносились вышестоящему атаману отделов или окружному или

уездному начальнику. Высший надзор осуществляли областные и вой-

сковые общественные направления. Войсковой атаман имел право в осо-

бых случаях назначать станичного и хуторского атаманов, временно при-

163

останавливать действие станичного и хуторского сбора при обязательном

уведомлении военного министра^

Положение 1870 года применялось более 20 лет. 10 декабря 1891

года Военным министром был подписан приказ о введении нового По-

ложения об общественном управлении станиц казачьих войск от 3 июня

1891 года'^. В приказе Военного министра отмечались причины принятия

нового Положения: общественное управление почти по всем отраслям

находилось в неудовлетворительном состоянии, дела сходов велись не-

брежно, разрешались часто в ущерб нуждам и интересам станиц и их

обывателей, общественные должности часто замещались в станицах ли-

цами недостойными, искавшими в выборной службе лишь обогащения,

отправление станичного суда страдало медлительностью и отсутствием

должного пристрастия.

Поэтому Положение, принятое в 1891 году, включало ряд мер, при-

званных улучшить все структуры казачьего общественного управления.

Кроме того. Положение предусматривало меры контроля и руководство

общественного управления со стороны войскового начальства. Надзор

возлагался на атаманов отделов, которые имели право ревизовать все

части станичного управления не менее одного раза в год. Высший надзор

этого управления осуществляли областные, войсковые хозяйственные

правления, наказные атаманы.

По Положению 1891 года, структура самоуправления осталась

прежней: станичный сбор, атаман, станичное правление, станичный суд.

Состав сбора был ограничен: станичный атаман, его помощники, судьи,

казначей и выборные казаки- домохозяева. В станицах, имевших до 30

' Альманах Крестоград. Государственный архив Ставропольского края.

Вып. I. "Крестоград", 1993 г.

-С.35.

Альманах Крестоград. Государственный архив Ставропольского края.

Вып. I. "Крестоград",

1993.

- С.З, 41.

164

дворов в сборе участвовали все домохозяева, от 30 до 300 дворов - 30

выборных, свыше 300 - по одному на каждые 10 дворов, свыше 1000

—

не

более 100 человек. Лица не войскового сословия, проживавшие в стани-

цах и имевшие собственные дома и другую недвижимость, также посы-

лали на сбор свод выборных по 1 от каждых 10 дворов, но участвовали в

обсуждении и решении только их касающихся дел.

Каждое станичное правление производило перепись дворов, сверяя

их, одновременно, с посемейными списками другими сведениями. Дворы

делились на 3 категории: казаков - коренных жителей; казаков, принад-

лежавших к обществам других станиц; иногородних лиц. Затем по ним

составлялись именные списки домохозяев, в которых отмечались не

имевшие права участвовать в выборах. Проект разбивки станиц на вы-

борные участки, составленный при участии нескольких почетных стари-

ков,

сведения о числе дворов, именные списки избирателей утверждал

атаман отдела. После этого по каждому участку проводились выборы

простым большинством голосов на 1 год. Из компетенции станичного

сбора были полностью исключены судебные функции\

Казачьи органы самоуправления, несмотря на свою специфику и

определенный демократизм, не являлись ими полном смысле ни по со-

ставу, ни по кругу действий. Они представляли не все население соответ-

ствующей территории, а лишь отдельные социально-классовые группы.

По кругу действий - потому, что, по сути своей, казачьи органы само-

управления являлись административными органами центрального управ-

ления. Они полностью контролировались государством; фактически, они

были подчинены Министерству внутренних дел, в основном, эта подчи-

ненность была функциональной. Со стороны государства была предпри-

^ Альманах Крестоград, Государственный архив Ставропольского края.

Вып. I. "Крестоград", 1993 г. - С.36.

165

нята попытка преодолеть сословность казачьего самоуправления посред-

ством введения земств в области войска Донского. Но они не прижились

у казаков и по их требованию были отменены, а возрождены вновь лишь

Временным правительством, после Февральской революции'.

Казачий съезд Войска Донского принял специальное постановле-

ние "О введении земского самоуправления на Дону". Управление атама-

на округа упразднялось. В соответствии с законом, на демократических

началах и принципах всесословности, организовывались станичные и во-

лостные земские собрания. Соответственно, из представителей этих соб-

раний составлялись волостное, окружное и областное земские собрания"^.

Однако, Временное правительство, понимая особенности казачьей

общественной организации, предусмотрело некоторые особенности в ор-

ганизации земств. На Дону и Кубани компетенция и круг дел земств оп-

ределялись самими местными учреждениями. Индивидуально опреде-

лялось налогообложение и финансирование самих органов власти. И, на-

конец, земские учреждения наделялись административной властью.

Законодательные акты, принятые в период деятельности Времен-

ного правительства, безусловно, развивали содержание местной власти

как власти, выражающей местные интересы, и делали эту власть более

самостоятельной. В упомянутых документах совершенно отсутствовала

зависимость решений от государственных органов. Обжалование приго-

воров хуторских и станичных сборов, затрагивающих или ущемляющих

интересы частных лиц или организаций, рассматривались исключитель-

но в судебном порядке.

' Игнатов В.Г., Хрипун В.И., Понеделков Н.В., Старостин А.В. Регио-

нальные особенности местного управления и самоуправления.

—

Ростов-

на-Дону, 1996.-C.22.

Кубанское казачество: три века исторического пути. Материалы меж-

дународной научно-практической конференции. - Краснодар, 1996.

С.31-32.

166

Законодательство существенно изменило и структуру казачьего са-

моуправления, которая приводилась, в принципе, к общей схеме земско-

го самоуправления. Она состояла из окружного крута, окружного управ-

ления, станичного и волостного сбора, хуторского и сельского правле-

ния. Атаман теперь не являлся исполнительным органом местного само-

управления.

Особое внимание было уделено окружному кругу как территори-

альной единице. Специальная статья определяла предметы ведения и

полномочия окружного круга, а также его должностных лиц, которые

утверждались донесением атамана. В документе заметна тенденция к не-

которой централизации и определенной соподчиненности, а новшеством

явилось появление такого звена как волость.

Существенные изменения произошли и в системе управления хуто-

ром и станицей, а также в порядке выборов в органы самоуправления.

Органы самоуправления состояли из хуторского, станичного сбора, при

этом станичный сбор включал выборных от хуторов, а также станичного

совета, который являлся исполнительным органом. Выборы в хуторской

сбор осуществлялись на основе прямых равных условий с тайным голо-

сованием, где принимали участие все принадлежавшие к данному хутору

или станице лица, достигшие 20-летнего возраста. Впервые в сборах

могли участвовать женщины.

Выборы в волостное земство, согласно закону, являлся всесослов-

ными, учитывался лишь 20-летний ценз оседлости. В городах, как и в

других регионах России, возникло городское правление, состоявшее из

городской думы и управы. Однако, Донской атаман сохранил за собой

право назначать особых градоначальников.

Таким образом, во второй половине XIX века, по мере развития

рыночных отношений, когда начинало рушиться сословно-феодальное

деление общества, казачья община втягивалась в общегражданские от-

167

ношения, которые и определяли развитие казачьих органов самоуправле-

ния.

К осени 1917 г. в России существовало 11 казачьих войск (Донское,

Кубанское, Терское, Оренбургское, Астраханское. Сибирское, Семире-

ченское, Забайкальское, Уссурийское, Амурское, Енисейское) и 2 горо-

довых полка (Красноярский и Иркутский) общей численностью в 4 млн.

человек, из них более 20 % находились на Дону, Кубани и Тереке. Служ-

ба государству, фактнгчески, велась казаками пожизненно\ Эволюцион-

ный процесс развития был прерван Октябрьской революцией, установле-

нием диктатуры пролетариата и особой моделью общества предложен-

ной большевиками.

Делая некоторые обобщения, необходимо отменить, уникальность

казачьего самоуправления, не имеющего аналогов в мире. Самооргани-

зация казаков обусловлена особенностями исторических условий, заклю-

чавшихся в дуалистическом характере его существования: гражданском,

общинном и военном. Идеи и практика самоуправления, зародившиеся

еще до возникновения государства наиболее полно и эффективно дейст-

вовали именно у этого народа.

Самоуправление казаков не было раз и навсегда установившейся

системой. На его формирование оказал влияние целый ряд факторов:

традиции и обьшаи общинного землепользования, близкое сосущество-

вание с другими этносами, законодательная деятельность государства,

циркуляры, приказы местной администрации. Под влиянием, этих фак-

торов происходит эволюция формы и содержания самоуправления, меня-

ется характер взаимоотношений органов государственного управления и

органов казачьего самоуправления, происходит их сближение и функ-

Козлов А.И. Откуда пошли и кто такие казаки (периодизация казачьей

истории). Проблема истории казачества XVI-XX вв. // Материалы Все-

союзной научной конференции. - Ростов-на-Дону, 1990. - С.

174.