Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

198

тающие корпорации. Он означал, что Советы соединяют в своей дея-

тельности нормотворческую функцию, принятие решений с непосредст-

венным обеспечением их выполнения, осуществлением исполнительной

деятельности, контролем за проведением принятых ими решений в

жизнь. По его мнению, принцип " Советы - работающие корпорации"

вытекает из самой природы Советов как социалистических представи-

тельных органов, выражает их полновластие и демократизм. В Консти-

туциях РСФСР 1918г. определялся круг обязанностей и полномочий,

возлагаемых на местные Советские органы. В числе этих полномочий

следует указать:

- проведение в жизнь всех постановлений соответствующих выс-

ших органов Советской власти;

- принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном

и хозяйственном отношении;

- разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной

территории) значение;

- объединение всей советской деятельности в пределах данной

территории*.

Характеристика предметов ведения Советов на местах, позволяет

отметить весьма ограниченные их направления, что связано было конеч-

но же с той напряженной исторической обстановкой.

Возникнув как революционные, во многом, митинговые органы.

Советы в первые же дни своего существования столкнулись с задачами

практического характера. Потребовалась система, которая урегулировала

бы деловой механизм и обеспечивала бы политическое господство боль-

шевиков в высшем органе государственной власти страны. Первая Со-

ветская Конституция, принятая в июле 1918 года устанавливала принци-

Собрание Узаконений РСФСР. - 1918. - № 51.

199

пы избирательной системы, направленные на решение именно этих за-

дач.

Правом избирать и быть избранным в Советы пользовались гражда-

не РСФСР обоего пола с 18 лет, независимо от вероисповедания, нацио-

нальности, ценза оседлости. Однако, устанавливался трудовой ценз, в

соответствие с которым к участию в выборах допускались:

а) все те, кто добывал средства к жизни производительным и обще-

ственно-полезным трудом, лица, занятые домашним хозяйством, обеспе-

чивающим для первых возможность производительного труда;

б) солдаты Красной Армии и Флота, граждане, входящие в ту и

другую категорию, утратившие трудоспособность; крестьяне и казаки-

землевладельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения

прибыли; при этом активные и пассивные избирательные права совпада-

ли.

Лишались избирательных прав:

а) прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) живущие на трудовые доходы;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

д) служащие и агенты бывшей полиции, члены, царствовавшего в

России дома, лица, признанные в установленном порядке уполномочен-

ными, лица, состоящие под опекой, осужденные за порочащие преступ-

ления на срок установленный законом или судебным приговором'.

Таким образом избирательное право было ограниченным для зна-

чительной категории населения. Но даже в рамках установленного зако-

нодательства выполнять необходимые процедуры было трудно. Поэтому

Конституция обрастала различными подзаконными актами и инструк-

циями. В дальнейшем избирательное право подверглось значительным

' Собрание Узаконений РСФСР. - 1918. - № 51.

200

изменениям в сторону расщирения прав граждан, но все-таки оно остава-

лось специфическим и сохраняла свой классовый характер.

В дальнейшем, по мере оживления экономической зкизни сфера

компетенции расширяется, однако анализ документов показывает, что

это расширение идет по пути совершенствования бюрократических ме-

ханизмов аппарата. Характерно в этом отношении Постановление VII

Всероссийского съезда Советов "О советском строительстве". В IV главе

"О советах" говорится, что на общих собраниях Советов необходимо

ставить все основные вопросы местной и общей жизни. Советы должны

работать не только как аппарат агитации, но и как деловой механизм'.

Далее в главе V "Исполнительные комитеты" говорится о создании 15

отделов которые будут выполнять работы, подлежащие ведению местной

власти. Понятно, что нагромождение отделов не улучшало механизм

управления и не расширяло возможности местного населения по само-

управлению.

Р1деи местного управления получают развитие только в Конститу-

циях 1924г. СССР и соответственно 1925 РСФСР. Так в Конституции

(основном законе) РСФСР 1925г. есть специальная глава V "О местной

власти", а раздел "О предметах ведения местных органов власти значи-

тельно расширен:

- принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хо-

зяйственном отношениях;

- составление, утверждение и исполнение местных бюджетов;

- проведение в жизнь постановлений соответствующих высших ор-

ганов власти;

' Собрание Узаконений РСФСР. - 1919. -

Х»

64.

201

- объединение советской деятельности в пределах данной террито-

рии, а также руководство и направление деятельности нижестоящих ор-

ганов власти;

-наблюдение за деятельностью всех государственных органов и

общественных организаций в пределах подведомственной территории;

-обеспечение в пределах данной территории революционной за-

конности, охраны государственного и общественного порядка;

- содействие деятельности профсоюзных, кооперативных и других

общественных организаций;

-содействие строительству Рабоче - Крестьянской Красной Ар-

мии, организация сил и средств подведомственной им территории, для

повышения обороноспособности государства;

-обсуждение вопросов общегосударственного значения как по

собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполни-

тельных комитетов и внесение соответствующих предложений в выше-

стоящие органы .

Полномочия Советов не являлись величиной постоянной, они ме-

нялись в зависимости от исторических условий. Первым испытанием

для Советов всех уровней стала гражданская война. В этот период форма

Советов и политические задачи совпадали, они стали той формой власти,

которая наилучшим образом выполняла продразверстку и организовыва-

ла для Красной Армии ее социальную опору. Однако, в годы НЭПа, ко-

гда был принят Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 года "О замене разверст-

ки натуральным налогом", нормативно-правовая база уже отставала от

изменяющихся общественных отношений. Изучение деятельности орга-

нов власти в период НЭПа ярко свидетельствует о стремлении правящей

партии сформировать эффективную власть, причем, с привлечением на-

Собрание Узаконений РСФСР. -

1925.

- №

31.

- Ст.222.

•щ

202

родных масс. Именно в эти годы идет интенсивная работа по созданию

нормативно-правовой базы Советов, которая регулировала и совершен-

ствовала избирательную систему, пыталась создать условия для коллеги-

альности в работе исполнительных комитетов, расширяла их права в об-

ласти финансово-хозяйственной деятельности на местах.

Активное законотворчество воплотилось в создание широко из-

вестных кодексов: Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный

кодекс РСФСР, Земельный кодекс РСФСР, кодекс законов о труде

РСФСР, Гражданский кодекс РСФСР и др. Вновь принятые правовые ак-

ты позволили начать перестройку экономики, что было невозможно без

определения роли Советов и их низовых звеньев. Вопросы советского

строительства обсудил IX Всероссийский Съезд Советов, на котором

впервые была предпринята полномочий местных советов'. III Съезд Со-

ветов СССР эту линию продолжил и принял ряд решений позволивших

т-

ввести местные бюджеты, располагающие реальными средствами.

Положение от 19 ноября 1926 года "О местных финансах РСФСР"

регламентирует перечень налоговых источников, а также расходную

часть бюджетных поступлений местных советов. Среди них:

- содержание местных советов;

- содержание органов охраны общественного порядка;

- содержание органов юстиции;

- удовлетворение нужд государственной обороны;

- коммунального хозяйства;

,^ - народное образование;

- народное здравоохранение;

- социальное обеспечение;

' Собрание Узаконений.

—

1922. - № 4.

Собрание Узаконений. -

1925.

- № 35.

203

- сельское хозяйство;

- дорожное дело и местный транспорт;

- промышленность местного значения.

По распределению местных финансов можно определить приори-

теты местной экономической политики. При этом ярко проявляется сме-

шанный характер организации местной власти.

В эти же годы проявляются и недостатки данной системы власти,

выразившиеся во вмешательстве Советов в экономику, заорганизован-

ность, келейность принятия важных решений и др.

К моменту свертывания НЭПа, потребность в самостоятельности

местных органов ослабевает. Закономерности формирования админист-

ративно-командной системы требует усиления принципа централизации.

Создание системы Советов окончательно ликвидировало разнооб-

разные типы самоуправленческих коллективов. Наиболее типична судьба

казачьего самоуправления.

Процессу его разрушения положил Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от

11 (24) ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чи-

нов"

\ Именно этот нормативный акт Советской власти в условиях клас-

совой борьбы стал юридической основой для борьбы против казачества.

Гражданская война, в которой часть казачества приняла участие на сто-

роне белых, усугубила их положение. Фактически, начался террор про-

тив них. Начало этому террору положило циркулярное письмо оргбюро

ЦК РКП (б) от 24 января 1919 г., которое предполагало поголовное ис-

требление казаков, принявших участие в борьбе против Советской вла-

сти и выселение казачества в центральные районы России. 16 марта 1919

Декреты Советской власти

Т.1.

- М., 1957. - С.71-72.

204

г. действие циркуляра было приостановлено, но машина террора набрала

силу и на местах он продолжался*.

Организация органов власти у казаков после гражданской войны

началась 25 марта 1920 г. Совнарком издал декрет "О строительстве Со-

ветской власти в казачьих областях", в разработке которого приняли уча-

стие и представители казачьего отдела ВЦИК. Декрет предусматривал

создание в казачьих областях органов власти, предусмотренных Консти-

туцией РСФСР и положением ВЦИК о сельских и волостных исполко-

мах. Создание советов казачьих депутатов не предусматривалось этими

документами^. Станицы и хутора административно входили в состав тех

губерний, к которым примыкали территориально. Руководили ими, соот-

ветственно, местные Советы. При местных Советах могли создаваться

казачьи секции, носившие агитационный и информационный характер.

Эти меры упраздняли остатки самоуправления казаков.

Второй съезд Советов Донской области, прошедший в конце 1919 -

начале 1920 гг., избрал Советы всех уровней. Советизация на Кубани

имела свои особенности. Специфика кубанских условий заключалась в

существовании чрезвычайных органов власти. 22 марта 1920 г. был на-

значен Реввоенсоветом Кавказского фронта Областной ревком во главе с

Я.В.Полуяном. Ревкомы были учреждены в казачьих отделах и станицах.

Они заменили выборные исполкомы'.

Процесс перехода на Кубани от ревкомов к выборные Советам на-

чался в декабре 1920 г., когда были проведены выборы городских, ста-

ничных, хуторских, сельских и аульных Советов и исполкомов, во всех

Известия ЦК КПСС. - 1989. - № 6. - С.177-178.

Собрание Узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского прави-

тельства РСФСР. - 1920. - № 24.

' Перехов Я.Н. Власть и казачество: поиск согласия (1920-1926 гг.). -

1977.-C.28.

205

отделах прошли отдельские съезды Советов и были избраны отдельские

исполкомы. С 6 по 11 января 1921 г. в г. Краснодаре проходил 1-й обла-

стной съезд Советов Кубано-Черноморской области, который завершил

процесс советизации\

Разрушение казачьего самобытного самоуправление явилось ча-

стью общего плана большевиков по разказачиванию, а, фактически, рас-

крестьяниванию. Продолжением этой политики стали в эти годы адми-

нистративно-территориальные преобразования. Именно в 1920-1921 гг. в

административное подчинение Донецкой губернии УССР были переданы

часть территорий Черкасского и Донецкого округов и вся территория Та-

ганрогского округа вместе с г. Таганрогом. К Украине отошли казачьи

станицы Гундоровская, Калитвенская, Усть-Белокалитвенская, Влади-

мирская и др. С 1920 г. на Кубани начинается тотальная волостизация.

Население волости должно было составлять от 10 до 30 тыс. человек,

территории волостей должны были быть равны. Предполагалось провес-

ти волостизацию за месяц . Абсурдность рассмотренных планов преоб-

разования была очевидной, однако, оно диктовалось как идеологически-

ми,

политическими задачами, так и организационными, в частности, не-

эффективностью, чужеродностью создаваемой системы местной власти.

Таким образом, на примере расказачивания можно наблюдать

трансформацию общественных самоуправляющихся институтов в состав

Советов, что способствовало разрушению вековых традиций и обычаев.

Период модернизации советского общества как известно характе-

ризовался ликвидацией многоукладности в экономике страны изменени-

ем классового состава населения, дальнейшим усилением роли партии в

обществе. Новые социально-экономические реалии необходимо было

' Перехов Я.Н. Указ. соч. - С.З.

^ Перехов Я.Н. Власть и казачество: поиск согласия. (1920-1926 гг.).

1997.-C.24.

206

закрепить в соответствующем основном законе. 5 декабря 1936г. проект

Конституции СССР был утвержден VIII Чрезвычайным съездом Советов

СССР*. Конституция (основной закон) Российской Советской Федера-

тивной социалистической республики была утверждена 21 января 1937г.

Конституции сохранили принцип разделения Советов на Высшие органы

государственной власти (гл. III) и местные органы государственной вла-

сти (гл. VIII). Местными органами государственной власти явл)1лись Со-

веты депутатов трудящихся, избиравшиеся сроком на 2 года. Исполни-

тельными и распорядительными органами Советов были избираемые

ими исполкомы. Они были подотчетны, как избравшему их Совету, так и

исполнительному органу вышестоящего Совета*^. Несмотря на прогрес-

сивный для того времени характер решения задач местной власти ее по-

ложения остались в большей степени декларацией, потому что ее поло-

жения не были реализованы в политической практике. Изменения корен-

'^ ным образом меняющие российские государственные традиции можно

было провести только с применением насилия и репрессий.

В дальнейшем прежнее конституционное законодательство (как

союзное, так и республиканское) исходило из того, что при различии

территориальных масштабов органов государственной власти сама эта

власть была верховна в любом своем звене (например, центральных и

местных), в силу чего не существовало проблемы разделения власти на

высшую и местную. В этом плане законодательство претерпело сущест-

венную эволюцию, доведя систему единства и соподчиненности до со-

.^. вершенства. Принцип "Советы - работающая корпорация" был забыт.

Характерно, что принцип руководства Советов партией нашел норматив-

ное закрепление в Конституциях СССР и Конституциях республик, что

' История Советской Конституции (в документах). - М., 1957. - С.233,

740.

Собрание Узаконений. - 1937. -

Х»

207

было естественно в условиях тоталитарных режимов. Например, в ст. 89

Конституции СССР 1977 года подчеркивалось, что Верховный Совет

СССР, Верховные Советы союзных республик. Верховные Советы авто-

номных республик, краевые, областные Советы народных депутатов. Со-

веты народных депутатов автономных областей и автономных округов,

районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Сове-

ты составляют единую систему органов государственной власти'.

Однако, под влиянием объективных и субъективных факторов об-

щественного развития система государственного управления начала да-

вать существенные сбои, требовавшие все большего нормативно-

правового регулирования. Поэтому в 80-десятые годы начинается актив-

ный законотворческий процесс, призванный обеспечить поддержку тем

или другим институтам государственного управления. Высшим органами

власти государства того периода принимается ряд документов, укрепив-

ших систему Советов.

К наиболее значимым можно отнести следующие законы и поло-

жения: "Об основных полномочиях краевых, областных Советов народ-

ных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и ав-

тономных округов" (Закон СССР от 25.06.80 г.)^; "О краевом, областном

Совете народных депутатов РСФСР (Закон РСФСР от 20.11.80г.)

"Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительст-

ва в РСФСР". Утверждено Указом Президиума Верховного Совета

РСФСР от 27.08.88 г.^ "Об общественных объединениях" (Закон СССР

от 09.10.90 г./.

Конституция СССР. - 1977. - М., 1978.

^ Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. -

М., 1984.-0.567,584.

^ Местные Советы народных депутатов: основы организации и деятель-

ности: Сборник нормативных актов. - М.,

1988.

- С.372.

Новые законы СССР. Выпуск 3. - М.,

1991.

С.

18.