Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

188

Глава III

ЭВОЛЮЦИЯ ИДЕЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В XX ВЕКЕ

§ 1. Советская форма (модель) организации местной власти

С момента распада Советского Союза и перехода бывших социали-

стических стран на путь рыночных реформ, поле распространения Со-

ветской модели управления заметно сузилось. Проблемы, возникающие

при становлении новой государственности, заставили быстро забыть су-

ществовавшую систему Советов, ранее господствовавшую в различных

регионах мира, прежде всего, в Восточной и Центральной Европе, Азии,

Африки и Латинской Америки.

Режимы, сложившиеся в странах социалистической ориентации, не

позволяли юристам, историкам, философам объективно исследовать Со-

ветскую форму власти. Работы же, написанные учеными, живущими за

пределами социалистической системы, более или менее объективно ото-

бражали реальную картину происходившего исторического эксперимен-

та, однако, их исследования были политизированы и тенденциозны. Рет-

роспективный анализ указанной модели только начинается представите-

лями разных научных направлений. Интерес к этой проблеме объясняет-

ся тем, что данная модель устойчиво действовала относительно длитель-

ный промежуток времени, оказала заметное влияние на ход истории и

продолжает по настоящее время работать в ряде стран (Китай, КНДР,

Куба и др.).

Советская форма (модель) возникла стихийно в России в ходе ре-

волюции 1905-1907 годов и окончательно утвердилась после взятия

большевиками власти в 1917 году.

189

Почему же так заинтересовала большевиков Советская форма вла-

сти,

что они приложили немало сил для реализации ее на практике? Ли-

деры большевиков бьши людьми образованными, знающими модели об-

щественного развития. Юрист по профессии, В.И.Ленин, был хорошо

знаком с работами М.Монтескье и Дж.Локка и мог на практике убедить-

ся в действенности теории разделения властей. Известно также, что

большевики вначале отрицали значение Советов как органов власти.

Некоторые ученые объясняют выбор большевиков необходимо-

стью централизации власти в сложившихся в тот период условиях. Исто-

рические факты и анализ эволюции идей теоретиков марксизма свиде-

тельствуют, о том, что данный факт не является главной и единственной

причиной возникновения совершенно новой системы организации вла-

сти.

Очевидно, что другой системы в России и появиться не могло.

Прообразом Советом, взятым на вооружение марксистами, был

опыт Парижской Коммуны 1871 г. К.Маркс делает вывод о том, что Па-

рижская Коммуна - это тип организации, открытой политической фор-

мы,

при которой возможно экономическое освобождение труда. К.Маркс

же предсказал данной организации большое будущее. Напомним, что во-

прос о пролетарской государственности, диктатуре пролетариата, стал

центральным в марксистской теории. В 1852 году К. Маркс, тщательно

анализируя опыт буржуазной революции 1848-1851 г.г. во Франции, де-

лает вывод о необходимости разрушения буржуазной государственной

машины и завоевании пролетариатом государственной власти: "Все пе-

ревороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы сломать

ее"".

Проблема власти привлекала внимание ученых еще со времен ан-

тичности. Существовал широкий спектр толкования категории власть:

Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. -

Т.

17.

- С.346, 547.

190

философский, общесоциологический, юридический. Однако, К.Маркс и

Ф. Энгельс, а вслед за ними и В.И.Ленин выделили из проблемы власте-

отношений, которая, сама по себе, является необходимой и естественной

в обществе, исключительно узкое понимание власти, как принуждения.

"Государство, - пишет Ф. Энгельс - предполагает особую публичную

власть, отделенную от всей совокупности постоянно входящих в его со-

став лиц"'. Политическая власть - писали они в другом труде, - в собст-

венном смысле слова, это организованное насилие одного класса для по-

давления другого^. Как уже отмечалось, марксисты при определении го-

сударственной власти исходили из ее классовой сущности. По их мне-

нию,

господствующий класс нуждается в государственной власти как в

орудии подавления угнетения своего политического господства. Проле-

тариату, - писал В.И.Ленин, - необходима государственная власть, цен-

трализованная организация силы, организация насилия, для подавления

сопротивления эксплуататоров и для руководства громадной массой на-

селения, крестьянством, мелкой буржуазией, полупролетариями, в деле

налаживания социалистического хозяйства^. По его мнению, сущность

государственной власти при социализме составляет диктатура пролета-

риата, власть, не разделяемая ни с кем и опирающаяся непосредственно

на вооруженную силу . Таким образом, являясь центральной идеей, дик-

татура одного класса, а именно, пролетариата стала основой государст-

венной конструкции управления в обществе. Обрамленная идеологиче-

ски и политизированная, она мастерски была связана родоначальниками

пролетарской революции с идеей народовластия и демократии. При этом

' Маркс К. и Энгельс Ф. Соч.. -

Т.21.

- С.96.

Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. - Т.4. - С.447.

Ленин В.И. Поли. собр. соч. - Т.ЗЗ. - С.26.

191

основная роль, естественно, отводилась организующей и руководящей

роли марксистской партии.

Характерно, что Советы вначале своего существования носили им-

перативный характер и не представляли собой единую конструкцию вла-

стных отношений. Они являлись особыми корпорациями на определен-

ных территориях, причем, носящие сословный характер, т.е. не удовле-

творявшие интересы и потребности всех граждан данной территории.

Первые организации Советов возникают в Петербурге, Москве, Самаре,

Саратове в ходе февральской революции. Это, фактически, были мест-

ные органы власти. Они не имели четкой структуры, их нормативные ак-

ты были несовершенны, всеобъемлющие решения исполнительных орга-

нов носили неуверенный и нечеткий характер. Об этом свидетельствуют

многочисленные приказы и распоряжения, издаваемые Советами в Цен-

тре и на местах. В марте 1917 во всех губерниях и уездах России дейст-

вовало уже около 600 Советов. Свои взгляды на Советы В. И. Ленин из-

ложил в написанной им в январе - феврале 1917 года работе "Марксизм

о государстве", где были собраны и систематизированы все важнейшие

выводы К.Маркса, Ф.Энгельса и самого В.И.Ленина по животрепещу-

щему вопросу власти. Это была "Синяя тетрадь", являвшаяся первым

наброском работы "Государство и революция".

В.И.Ленин представлял себе пролетарское государственное уст-

ройство как сеть Советов, охватившую всю Россию, и объединение их в

центре, в "Совет Советов" или общегосударственный Совет. "Сеть Сове-

тов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов - вот задача дня", - об-

ращался В.И.Ленин к большевикам на I Петроградской общегородской

конференции'. Вероятно, термин Совет Советов показался В.И.Ленину

более подходящим и отражающим суть государственного устройства, его

' Ленин В.И. Поли. собр. соч. - Т.49. - С.444; -

Т.31.

- С.162-163, 363.

192

можно встретить во многих других работах В.И.Ленина, в документах

той поры, составленных с его участием. При этом явно заметна эволюция

в сторону централизации. Постепенно Всероссийский Совет Советов

употребляется В.И.Лениным как синоним центральной государственной

власти. Например, в материалах I Всероссийского съезда крестьянских

депутатов.

Примечательным в этом плане является документ под названием

"Об организации местного самоуправления", который носил форму об-

ращения к Советам, рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких де-

путатов. В нем прямо говорится о том, что все прежние органы местного

самоуправления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты

общественных организаций, властные правления и пр., должны быть за-

менены соответственно областными губернскими и уездными, районны-

ми и волостными советами рабочих, солдатских и батрацких депутатов.

Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, кото-

рые должны находиться в тесной организационной зависимости между

собой. Каждая из этих организаций вплоть до самой мелкой вполне авто-

номна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с

общими декретами и постановлениями центральной власти.

"... Таким путем - говорится в документе, - создается связанный

во всех своих частях однородный механизм - Республика Советов" \

Вождям большевиков представлялось очень важным в условиях

неизбежной конфронтации между различными политическими силами

добиться сохранения власти, опираясь на широкую люмпенизированную

массу народа, которая образовалась под влиянием событий, предшест-

вующих революции. "При организации Советов крестьянских депутатов

необходимо иметь в виду, чтобы они объединили собой действительно

Собрание Узаконений. -

1917.

-№ 12. - Ст.

129.

193

демократические, пролетарские и полупролетарские элементы деревни,

чтобы в них не было место кулакам, торговцам и прочим сторонникам

насадителей кабальных отношений".' Исследование теоретических работ

большевиков и результатов их практической деятельности позволяет по-

нять конструкцию власти, предложенную ими обществу. Субъект власти

- общество, социальная общность, объединение; носитель власти

—

орга-

ны,

аппарат; самовластвование - властеотношения; объект власти

—

об-

щество, социальная общность, объединение, индивид. В этой структуре

важнейшее звено народовластия - классовая природа власти. По их мне-

нию,

достижение принципа народовластия в этих условиях возможно не

при осуществлении разделения властей, а лишь при обратном процессе

централизации. Сохранение централизации возможно при контроле вла-

сти узкой группой лиц. Для этого необходима крайняя степень идеологи-

зации общества, сцепка власти и партии, точнее партийного аппарата,

носителя идеологии большевизма.

Таким образом, к концу августа - началу сентября 1917 года по

всей России была создана и функционировала сеть Советов, имевшая до-

вольно стройную организацию и оказывающая влияние на большое чис-

ло людей, входящих в разные социальные группы. Советы формально

оставались общественными организациями, хотя, при этом они приняли

на себя и ряд государственных функции. Важнейшей из этих функций

являлось создание органов местного самоуправления - местных Советов.

Земские и городские органы власти, введенные царем, в 1918 году были

ликвидированы.

II Всероссийский съезд Советов, состоявшийся 25 октября 1918 го-

да, завершил учреждение пролетарской системы органов государствен-

ной власти и управления страной, заложил основы Советского государ-

' Сборник Узаконений. - 1917. - №

12.

- Ст.

179.

194

ства. Общеизвестно, что съезд избрал Всероссийский центральный ис-

полнительный комитет (ВЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК)'. В

задачу данного исследования не входит изучение событий и политиче-

ской обстановки данного периода. Это сделано учеными во многих тру-

дах. Однако, при этом, преследуется лишь цель рассмотреть причины

принятия советской модели власти и ее основные характеристики.

В ноябре 1917 года состоялся Чрезвычайный Всероссийский съезд

Советов крестьянских депутатов, принявший решение об объединении с

Советами рабочих и солдатских депутатов. Тогда же состоялось объеди-

ненное заседание ВЦИК, Петроградского Совета рабочих и солдатских

депутатов и Чрезвычайного Всероссийского съезда крестьянских депута-

тов.

Окончательное объединение Советов произошло в январе 1918 года

на третьем Всероссийском съезде Советов .

Создание Советов по всей территории России произошло довольно

быстро. Уже через несколько месяцев они возникли, практически, во

всех крупных населенных пунктах. Особенно противоречиво складыва-

лась система новой власти на Кавказе и Северном Кавказе. Администра-

ция Временного правительства, полномочно действовавшая здесь, уже к

марту 1917 года не смогла осуществлять управление территориями и бы-

ла свергнута.

Советы возникли в начале марта 1917 года в большей части рай-

онов Северного Кавказа, как Советы крестьянских, солдатских и казачь-

их депутатов. В его руководстве в этот период стояли эсеры и меньшеви-

ки.

Первый Совет рабочих депутатов был создан в Екатеринодаре. Засе-

дание его состоялось 2 марта 1917. Депутатами Совета стали представи-

тели солдат и казачества, в руководство были избраны меньшевики и

' Собрание Узаконений.

-1917.-№1.

Собрание Узаконений. -

1918.

-№ 15.

195

эсеры. Судьба Совета оказалась драматичной. После ожесточенной борь-

бы 14 февраля 1918 года в Армавире был созван I съезд Советов Кубани.

На съезде избрали большевистский по своему составу областной испол-

нительный комитет. 6 марта 1917 г. был образован Совет рабочих и сол-

датских депутатов в Ставрополе, а 7 марта в Новороссийске и в ряде дру-

гих мест Кубанской области и Черноморской губернии. В этот же период

времени Советы возникают в Пятигорске, Минеральных Водах, Кисло-

водске, Кизляре, Моздоке, Георгиевске и других городах'. 3-6 марта

сформировался Новочеркасский Совет рабочих депутатов. Председате-

лем Совета был избран меньшевик А.Ф.Суров, его заместителем мень-

шевик Н.А.Кондратьев. Совет выступал как орган власти и издавал газе-

ту "Известия", а затем "Рабочую мысль". Вскоре в Совет были избраны

депутаты от казаков и солдат, и он стал первым на Дону Советом рабо-

чих, солдатских и казачьих депутатов .

Один из крупнейших Советов рабочих депутатов - Владикавказ-

ский, созданный 8 марта 1917 года, возглавлялся эсером - Гамалея.

Однако не все граждане безоговорочно поддержали новую власть.

В противовес Советам, 13 марта 1917 года во Владикавказе созывается I

Казачий круг Терского войска (по два представителя от казачьих станиц),

на котором было выработано "Положение о самоуправлении области" и

образовано "Войсковое правительство". Его председателем и, одновре-

менно, атаманом Терского казачьего войска стал прибывший на Терек в

' Донские известия, 1918, 24 апреля. История народов Северного Кавказа

(конец XVIII в. - 1917 г.). - М.,

1988.

- С.563.

Звездова Н.В. Начало общегражданской власти на Дону (к 80-летию об-

разования Донского областного исполнительного комитета в марте 1917

г.).

—

Северо-Кавказский юридический вестник. - 1997.

—

№ 2. - С.222.

196

качестве комиссара Временного правительства бывший член IV Государ-

ственной Думы М.А. Караулов'.

14 мая 1917 года во Владикавказе созывается Первый съезд гор-

ских племен Северного Кавказа, на который съехались представители

мусульманского духовенства, горские князья, руководители националь-

ных движений. На съезде был учрежден " Союз горцев Северного Кавка-

за" и избран его ЦК. Союз объединил горские племена по территории от

Каспийского до Черного морей (включая Ставрополье, Кубань, Терек и

Черноморье) и входил в состав Кавказского мусульманского Союза. Про-

грамма "Союза" сводилась к образованию " независимой" буржуазной

Горской республики. 2 марта в Новочеркасске, являвшемся администра-

тивным центром Области Войска Донского (ОВД), был образован Дон-

ской исполнительный комитет, состоявший из 40 человек, в его состав

вошли представители различных партий, общественных организаций,

областной атаман, граф М.Н.Грабе и др. 3 марта были избраны руково-

дящие органы ДИК

—

президиум и исполнительная комиссия .

Таким образом, на Дону, Тереке возникло несколько правительств,

однако, начиная с сентября 1917 года. Советы все больше приобретают

властных полномочий.

10 июля 1918 года, на Пятом съезде Советов, была принята первая

Советская Конституции и избран новый состав ВЦИК, состоявший, в ос-

новном из большевиков. Высшим органом власти Конституция провоз-

гласила Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских

и казачьих депутатов. Съезд избирал ВЦИК, который формировал прави-

' История народов Северного Кавказа (конец XVIII в. 1917 г.). - М., 1988.

-С.564-565.

^ Указ. соч. Северо-Кавказский юридический вестник. - 1977. - № 2, -

С.221.

197

тельство РСФСР - СНК, состоявший из народных комиссаров, возглав-

лявших отраслевые народные комиссариаты'.

Органами власти на местах являлись областные, губернские, уезд-

ные и волостные съезды Советов, формировавшие свои исполнительные

комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские Сове-

ты (см. приложение 1).

Всероссийский съезд Советов и ВЩЖ осуществляли утверждение

и изменение Конституции, принятие в состав РСФСР, объявление и за-

ключение мира, общее руководство внешней, внутренней и экономиче-

ской политикой, устанавливали общегосударственные налоги и повинно-

сти,

основы организации вооруженных сил, судоустройства и судопроиз-

водства, формировали общегосударственное законодательство.

В основу организации власти на местах был положен принцип

единства системы представительных органов - Советов, как органов го-

сударственной власти, с жесткой соподчиненностью нижестоящих орга-

нов вышестоящим. Все Советы выступали как звенья единой системы,

высшим организационным принципом которой являлся демократический

централизм, допускающий самостоятельность по горизонтали в пределах

своей территории, но в действительности проявляющийся в централиза-

ции и концентрации государственной власти в высших эшелонах систе-

мы государственных органов. Муниципализм, как отдельная функцио-

нальная система, отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый

для Советского государства.

Советы выступали, как двуединая система: орган государства, вы-

полняющий роль представительных учреждений, и, одновременно, орга-

на местной власти. В.И.Ленин считал, что в Конституции отражен важ-

нейший принцип организации и деятельности Советов - Советы, рабо-

Собрание Узаконений РСФСР. -

1918.

- № 52.