Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

208

В этих и других законодательных актах закреплялись процессы,

которые уже протекали в обществе: стремление граждан обеспечить свое

волеизъявление по месту жительства; выборы руководителей предпри-

ятий и учреждений. Существенным было и то, что законодатель вынуж-

ден был создавать базу для дальнейшего развития демократических ин-

ститутов, естественно, преследуя цель сохранения господства бюрокра-

тической верхушки.

Процесс демократизации общества понимался как активизация на-

селения, вовлечение его в различные процессы экономической, полити-

ческой и социальной жизни, что, естественно, вытекало из ленинского

понимания демократии и государственного управления.. Именно в 80-е

годы газеты и журналы пестрят сообщениями о самоуправлении трудо-

вых коллективов, выборах директоров заводов, председателей колхозов.

В апреле 1990 года принимается Закон СССР "Об общих началах

местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", являвшийся, по

сути, социалистическим и не отражавший подлинное самоуправление.

Оно определялось как "самоорганизация граждан для решения не-

посредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местно-

го значения, исходя из интересов населения и особенностей администра-

тивно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей

материальной и финансовой базы"'. В законе впервые делается попытка

сформулировать понятие самоуправления, в основу которого закладыва-

ется обеспечение реализации прав и свобод граждан, их самостоятель-

ность в решении различных проблем территорий, определялась система

и принципы экономической и финансовой основы, гарантии прав само-

управления. К числу основополагающих относился принцип самостоя-

тельности и независимости Советов народных депутатов, расширялись

Новые законы СССР. Выпуск

- М., 1990. - С.91.

209

их права по использованию территориальных ресурсов, предоставлялась

широкая региональная самостоятельность, повышалась ответственность

местных Советов за положение дел на соответствующей территории, за

развитие местного хозяйства. В этом плане важное значение имела ст. 8

Закона, которая расширила понятие экономической основы местного са-

моуправления и включала в нее природные ресурсы, коммунальную и

иную собственность, обеспечивающие получение доходов и удовлетво-

рение потребностей граждан.

Местные Советы получили право (в пределах своей компетенции)

самостоятельно разрабатывать и утверждать планы социально-

экономического развития территорий.

В советской истории впервые в закон был включен IV раздел

"Гарантии местного самоуправления", определивший перечень вопросов,

требовавших согласия местных Советов. Важным шагом вперед являлось

введение судебного порядка признания недействительными актов орга-

нов государственной власти и управления, местного самоуправления,

предприятий, организаций и учреждений, нарушавших права граждан.

Местные Советы приобрели право приостанавливать действие подобных

актов до вынесения решения судом или арбитражем. Несмотря на свой

прогрессивный характер, закон отразил противоречия переходного пе-

риода и не смог внедрить подлинного самоуправления, так как местные

Советы еще оставались в системе органов государственной власти'.

Более интенсивно процесс формирования законодательной базы

местного самоуправления проходил в 1990-1991 годах в Российской Фе-

дерации. 10 октября 1990 года принимается Закон РСФСР "О дополни-

тельных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях

' Новые законы СССР. Выпуск

- М.: Юрид. лит., 1990. -

С.91.

210

перехода хода к рыночным отношениям" \ Закон, воплотив в себя проти-

воречия времени, отразил борьбу России за государственную самостоя-

тельность. С одной стороны, он расширял круг полномочий местных Со-

ветов, а с другой

—

восстанавливал вертикальную подчиненность Советов

и их исполнительных органов (исполкомов) снизу доверху.

24 мая 1991 года Съездом народных депутатов РСФСР был принят

Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного

Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". Наиболее

важным представляется то, что Закон впервые вводит в Конституцию

РСФСР понятие самоуправления, в ней говорилось "Самоуправление

обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов мест-

ного значения через избираемые ими органы или непосредственно вы-

полнение решений вышестоящих органов государственной власти, при-

нятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на

основе закрепленных за органами самоуправления материальных и фи-

нансовых ресурсов" (ст. 135 Конституции РСФСР в ред. от 24 мая 1991

г.).

Следующим важным этапом является попытка построения системы

органов государственной власти через определение соотношения их пол-

номочий и полномочий органов местного самоуправления. Безусловно,

что нерешенность коренных вопросов государственного строительства

делало принятые документы недостаточно радикальными и невыполни-

мыми. Так, например, указанные поправки механически определили ор-

ганы государственной власти в пределах Советов народных депутатов

краёв, областей, автономных областей и автономных округов. Органами

местного самоуправления предлагалось считать Советы народных депу-

татов в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах; к ним

Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1990. - № 26. - С.322.

211

же были отнесены органы территориального общественного самоуправ-

ления населения, различные формы непосредственной демократии.

В рассматриваемом Законе получили развитие и закрепление мно-

гие новые положения и принципы функционирования системы органов

территориального самоуправления, их компетенция, порядок организа-

ции и деятельности. К наиболее радикальным можно отнести: отмену

наименования "Исполнительный комитет Совета" и введение вместо не-

го термина "местная администрация"; разделение должности председате-

ля местного Совета, избираемого Советом из числа депутатов тайным

голосованием на срок полномочий этого Совета и главы местной адми-

нистрации, понятие муниципальной собственности и др., а также оп-

ределение регламента выборов местной администрации, их деятельно-

сти.

Однако, данные меры, в силу отсутствия общей концепции построе-

ния государства, не определили круг полномочий местных органов вла-

сти,

их основу.

Законодатель надеялся исправить недостатки в Законе РФ "О мест-

ном самоуправлении" от 6 июля 1991 года'. Закон глубоко и всесторонне

исследовался такими известными учеными, как Л.В.Гильченко,

Н.А.Емельянов, Д.Ю.Шапсугов и другие. Его рассмотрение было связа-

но,

прежде всего, с проблемой самоуправления как института негосудар-

ственного, поэтому обращалось внимание на следующие принципиаль-

ные аспекты: систему местного самоуправления (ст.2), государственно-

правовой эксперимент (ст.4), положение (устав) о местном самоуправле-

нии (ст.4), право граждан на участие в местном самоуправлении (ст.6). В

их работах отмечалось, что данные приложения трактуются несколько

упрощенно и нечетко. Однако, постановка этих вопросов содержала но-

вые возможности в реализации муниципальных прав граждан;

Ведомости СНД и ВС РСФСР. -

18.07.91.

- №29 - Ст.1010.

212

В Законе не получили необходимого закрепления непосредствен-

ные формы осуществления власти местным о обществом, не был закреп-

лен конкретный перечень вопросов, подлежащий решению исключи-

тельно местным сообществом, его конкретные властные полномочия, что

по мнению ученых, явилось серьезным отступлением от традиционной,

четкой регламентации российского законодательства предшествующего

периода.

Была обозначена и такая важная проблема, как изменения всей сис-

темы властных отношений, что должно было отразить республиканское

законодательство. Именно слабость и нечеткость республиканского за-

конодательства одновременно порождали недостатки Закона "О местном

самоуправлении в РСФСР". Так, например, несмотря на то, что исполко-

мовско-коллегиальная форма исполнительной деятельности уходила в

историю, ее заменил согласно Закону, принцип единоначалия в руково-

дстве местным исполнительным аппаратом, который давал больше прав

местной администрации и ее главе (Совет и глава местной администра-

ции могли законодательно разрешить свои споры через судебные ин-

станции). Однако, Закон нечетко определял соотношение органов госу-

дарственной власти и органов самоуправления, в целом, делал их за-

висимыми, по-прежнему, от диктата исполнительной власти, чем сводил

на нет все прогрессивные тенденции. Подобная проблема характерна и

для экономической основы местного самоуправления. Так, например, в

Законе говорилось, что экономическую базу местного самоуправления

составили природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный

и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащие ис-

точником получения доходов местного самоуправления и удовлетворе-

нию потребностей населения соответствующей территории (ст.36).

Относительно муниципальной собственности записано, что в нее

входит имущество органов местного самоуправления, средства местного

213

бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный

жилищный фонд. Определялся порядок распоряжения и управления объ-

ектами муниципальной собственности (ст.37)'.

Финансовой основе местного самоуправления был посвящен раз-

дел IV, состоявший из восьми статей, рассматривавших разнообразные

проблемы финансовых ресурсов, бюджета, доходов и расходов. В стать-

ях содержалось много прогрессивного и даже революционного в данной

области. По Закону, органы местного самоуправления имели право тре-

бовать передачи или продажи в муниципальную собственность предпри-

ятий, их структурных подразделений, иного имущества, находившегося в

государственной собственности (если эти объекты имели особо важное

значение для коммунального, бытового и социально-культурного обслу-

живания населения). Органы местного самоуправления обладали пре-

имущественным правом по отношению к государственным органам на

приобретение находившихся на их территории зданий, сооружений и

иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд. Закон

о "Местном самоуправлении..." явился новой вехой в истории законода-

тельства России о местной власти. В соответствии с ним, самоуправление

в России формировалось на основе непосредственной и представитель-

ной демократии: согласно закону граждане должны были решать вопро-

сы местного значения через референдумы, собрания (сходы), избирать

органы самоуправления. Закон определил принципы самоуправления в

трех важнейших сферах; политике, экономике, праве.

Посредством принятых законов сделаны первые шаги по созданию

местного самоуправления. Согласно принятым решениям, местными ор-

ганами власти в районах, городах, поселках являлись соответствующие

Советы народных депутатов. Органами управления административно-

Ведомости СНД и ВС РСФСР. -

18.07.91.

- № 29. - С.

1010.

214

территориальных единиц выступала местная администрация, осуществ-

ляющая исполнительно-распорядительные функции.

Местные Советы народных депутатов - представительные органы

местного самоуправления - избирались населением на основе всеобщего,

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сро-

ком на 5 лет.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Она

созывалась председателем Совета, избираемым на 1-й сессии из числа

депутатов, тайным голосованием. Очередные сессии Совета созывались

не реже двух раз в год.

Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть отозван

путем тайного голосования на сессии. Председатель подписывал реше-

ния, принимаемые Советом на сессии и ведал его внутренним распоряд-

ком.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок

своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки во-

просов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведе-

нию в жизнь его решений, иных нормативных актов государственных

органов, осуществления в пределах полномочий Совета контроля за дея-

тельностью местной администрации, предприятий, учреждений и орга-

низаций. Постоянные комиссии были ответственны перед избравшим его

Советом и ему подотчетны.

В Совете могли также создаваться постоянные и временные депу-

татские группы и иные добровольческие депутатские объединения. Для

организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказа-

ния помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необхо-

димых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат.

Кроме того, местные Советы избирали из своего состава малый

Совет по норме одна десятая от числа депутатов данного Совета.

215

Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым

исключением полномочия местного Совета и созывался председателем

Совета по мере необходимости. Местный Совет вправе был отменить

решения своего малого Совета. Примерная структура и штаты местных

Советов приведены в приложениях №№ 2 и 3.

Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной

администрации, а также размер расходов на ее содержание. Возглавлял

местную администрацию глава администрации. Он руководил деятель-

ностью местной администрации и осуществлял свои полномочия, кото-

рые закреплялись Законом Российской Федерации о местном самоуправ-

лении в Российской Федерации (1991 год), как свою собственную неком-

петенцию, т.е. закон обозначал личную ответственность главы админист-

рации по осуществлению своей компетенции. Органы и структурные

подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятель-

ности подчинялись главе местной администрации. Глава местной адми-

нистрации издавал постановления и распоряжения. Совет мог отменить

акты местной администрации, противоречащие законодательству и ре-

шениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные действия

главы местной администрации могли обжаловать их в суде.

Глава местной администрации, вместе с тем, имел право опроте-

стовать решения соответствующего местного Совета, адресованные ме-

стной администрации. Совет имел право выразить недоверие главе мест-

ной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголо-

совало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного для

данного Совета.

В Законе РФ нашла свое отражение борьба двух концепций: мест-

ное самоуправление (или фактически управление) - это продолжение го-

сударственной власти на местах, или местное самоуправление

—

это

форма самоорганизации населения, при которой органы самоуправления

216

не входят в систему государственной власти. В целом, возобладала пер-

вая позиция, в силу чего органы местного самоуправления, по сути, оста-

лись нижним звеном государственной власти (вне зависимости от спосо-

бов их формирования).

В Указе Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 "О рефор-

ме местного самоуправления в Российской Федерации" отразилась про-

тиворечивость конкретной ситуации того времени. С одной стороны,

данным Указом и другими актами были ликвидировалась свойственная

Советской системе вертикаль представительных органов власти, с дру-

гой,

в попытке удержать управляемость в стране ранее назначенные гла-

вы местных администраций провозглашались главами местного само-

управления с предоставлением им значительно более широкого круга

полномочий за счет сферы компетенций избираемых на основе данного

Указа представительных органов.

Начиная с этого периода, а точнее с момента принятия Конститу-

ции РФ 1993 года, вертикаль Советов перестала существовать. Но дис-

куссии вокруг данной структуры продолжаются; более того, мировой

опыт подсказывает, что в некоторых странах даже с переходной эконо-

микой существуют определенные прототипы данной системы.

Изучение нормативных документов советского периода показыва-

ет, что вопрос о соотношении управления и самоуправления волновал и

теоретиков советской системы. Советы - попытка воплощения замыслов

о соединении управленческих начал и самоуправленческой инициативы

народных масс. Практика не подтвердила правильность механического

соединения двух близких по форме, но разных по содержанию явлений,

сведя на нет все усилия.

Однако, отдельные принципы Советов еще можно наблюдать и в

ряде органов местного самоуправления России. Это объяснимо. Ведь

люди, организующие местную власть, подсознательно стремятся исполь-

217

зовать знакомые им ранее формы работы. Важнейшей задачей в этих ус-

ловиях, стоящей перед учеными и практиками, является умение творче-

ски применить лучшее из того, что было в деятельности Советов предос-

теречь практиков от повторения ряда недостатков в существовавшей ра-

нее системе местных Советов.

§ 2. Основные этапы развития и демократизации

деятельности органов местной власти в России

в переходный период

Процесс совершенствования системы местных органов государст-

венной власти, начавшиеся, в начале 90-х годов затронул всю политиче-

скую организацию общества. Однако, изменения основ местного само-

управления не соотносилось с существующей государственной регла-

ментацией, что порождало перекосы в практической жизни, серьезные

споры и разногласия. Положительное зародилось скорее в теоретической

постановке вопросов: каким должно быть государство? Как должны со-

относиться исполнительная государственная власть и органы местного

самоуправления? До каких пределов должна распространяться государ-

ственная исполнительная власть, как с нею должны взаимодействовать

органы самоуправления? Какова здесь роль прокуратуры, судебной вла-

сти и т.д.

Развитие страны по пути рыночной экономики перевернули многие

представления о строительстве государства, организации властной вер-

тикали. Споры и дискуссии выливались в политические кризисы и про-

тивостояния. Существенным шагом на пути к формированию концепции

государственного строительства, в том числе и на местном уровне, стала

конституционная реформа от 21 апреля 1992 года. Согласно изменениям

в Конституции, Российская Федерация признавалась федеративным го-

сударством. Края, области, автономные области, автономные округа, го-

рода Москва и Санкт-Петербург становились субъектами Федерации. Со-