Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

218

гласно изменениям, государственная власть строилась на федеральном

уровне и на уровне субъектов Федерации. На конституционном уровне

власть разделялась на государственную и местную, что закреплялось в

VII разделе "Местное самоуправление в Российской Федерации".

1993 год стал годом дальнейших разработок в области формирова-

ния местной власти. В ходе Конституционного совещания, проводивше-

гося в период с 29 апреля по 16 ноября 1993 года, стала очевидной идея

формирования общественного самоуправления в конституционном про-

цессе. Причем, делается попытка теоретического оформления уровней

власти, связи ее с гражданским обществом, формирование местной вла-

сти осуществляется в этот период на основе Указов Президента РФ: от 9

октября 1993 года "О реформе представительных органов власти и мест-

ного самоуправления"; от 26 октября 1993 года "О реформе местного са-

моуправления в Российской Федерации"; от 29 октября 1993 года "Об

утверждении Основных положений о выборах в органы местного само-

управления". Приведенные нормативные акты были посвящены сущно-

сти и организации местного самоуправления.

26 октября 1993 года специальным Указом было утверждено

"Положение об основах организации местного самоуправления в Россий-

ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы". В

систему местного самоуправления были включены собрания, сходы гра-

ждан и выборный глава местного самоуправления в городских и сель-

ских поселениях с населением до 3 тысяч человек; выборное собрание

представителей и выборный глава местного самоуправления (глава ад-

министрации) в городских и сельских поселениях с населением до 50 ты-

сяч человек; определен порядок формирования администрации местного

самоуправления.

Поиски в области государственного строительства были закрепле-

ны в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 го-

219

да. Местное самоуправление составило одну из основ конституционного

строя Российской Федерации. В Конституции РФ определялся статус ме-

стного самоуправления, устанавливались общие предметы ведения и

принципы его организации и функционирования. Субъектами местного

самоуправления определялось: население, граждане, органы местного

самоуправления.

В круг вопросов местного самоуправления вошли: управление му-

ниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполне-

ние местного бюджета; установление местных налогов и сборов, охрана

общественного порядка. Органы местного самоуправления могли наде-

ляться законом, отдельными государственными полномочиями с переда-

чей необходимых для их осуществления материальных и финансовых

средств при сохранении контроля со стороны государства.

Важнейшим тезисом Конституции РФ явилось закрепление систе-

мы гарантий местного самоуправления. К ним относятся: право на су-

дебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов воз-

никших в результате решений, принятых органами государственной вла-

сти;

запрет на ограничение прав местного самоуправления, установлен-

ных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция открыла новые возможности для эффективной системы ме-

стной власти, создания форм осуществления народовластия в стране\

На базе принятой Конституции РФ и ряда федеральных норматив-

ных актов началась активная перестройка органов государственной вла-

сти и местного самоуправления в субъектах Федерации. Только в 1994

году прошли выборы в представительные органы местного самоуправле-

ния в 50 субъектах Федерации, за этот период было сформировано 180

Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

220

представительных органов. В 49 субъектах до октября 1994 года выборы

вообще не проводились .

26 субъектов Федерации пошли по пути государственной теории

самоуправления, признавая самоуправление продолжением государст-

венного управления (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми, Хабаровский

край, Свердловская, Амурская области и т.д.). На этих территориях орга-

ны местного самоуправления явились продолжением государственного

управления. Наименование этих органов различно. Как правило, они бы-

ли названы собраниями представителей, собраниями граждан, советами

депутатов, собраниями старост, муниципалитетами, земскими собрания-

ми.

В некоторых республиках наименования установлены в соответствии

с национальными традициями (Дума, Хурал, Комитет самоуправления,

волостное управление).

В ряде регионов функции органов государственной власти и само-

управления были соединены. Характерной чертой данного периода яви-

лось многообразие порядка формирования представительных и исполни-

тельных органов местного самоуправления.

Анализ нормативно-правовых актов, принятых в этот период, а

также деятельности органов государственной власти и органов само-

управления различных форм и уровней свидетельствует, что система ме-

стной власти в субъектах Федерации еще не установилась. Не было оп-

ределено соотношение полномочий государственных органов и вновь

созданных органов самоуправления, их предметы ведения, финансово-

экономические условия их существования и др. Поэтому в марте 1994

года в Министерстве по делам национальностей и региональной полити-

ки началась разработка Закона о "О местном самоуправлении". В мае то-

' Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы.

Том 2. - М., 1995. - С.13, 28, 87.

221

го же года была создана объединенная рабочая группа из представителя

Федерального Собрания, Администрации Президента РФ, министерств и

ведомств, научных учреждений и общественных организаций, которая

продолжила работу над проектом Закона о местном самоуправлении. 22

декабря 1994 года за подписью Президента РФ проект закона, разрабо-

танный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу.

Параллельно с подготовкой указанного проекта Закона, две группы депу-

татов подготовили проекты по аналогичным проблемам.

15 марта 1995 года все три проекта стали предметом обсуждения

Государственной Думы, которая поддержала в первом чтении проект

группы депутатов под руководством И.В. Муравьева. При рассмотрении

проекта в Комитете Государственной Думы, а также при рассмотрение

его во втором и третьем чтении было учтено более 2.400 замечаний и

предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов Федера-

ции. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной

Думой, исследователи считают результатом первого опыта реальной со-

вместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов

Российской Федерации .

28 августа 1993 года Президент РФ подписал Федеральный закон

"Об общих принципах организации местного самоуправления России-

ской Федерации" . Центральной идеей Закона стало обеспечение само-

стоятельности местного самоуправления, гарантированное Конституцией

РФ.

"Местное самоуправление как выражение власти народа составляет

одну из основ конституционного строя Российской Федерации" (ст.2).

' Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Феде-

рации (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций). - М., 1995. -

С.183.

Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995.

—

№ 35. -

Ст.3506.

222

Право граждан на осуществление местного самоуправления закреплено в

ст.З.

Среди принципов, реализующих это право, указываются следую-

щие:

равноправие граждан; право избирать и быть избранными в органы

самоуправления; равный доступ к муниципальной службе и другие об-

щие права, закрепленные в Конституции РФ. Выделяются два основных

способа реализации права граждан на местное самоуправление. Первый,

через формы прямого волеизъявления, которые воплощаются в участии в

выборах органов местного самоуправления и должностных лиц; участии

в местных референдумах, в собраниях (сходах) граждан; участии в реа-

лизации народной, правотворческой инициативы; вращении граждан в

органы местного самоуправления; самоорганизации граждан путем ис-

пользования форм территориального общественного самоуправления.

Второй способ реализации права граждан на местные самоуправления

охватывает формы косвенного, опосредованного участия через выборные

и иные органы местного самоуправления.

Полными и содержательными являются статьи о предметах веде-

ния местного самоуправления. К основным из них относятся: принятие и

изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблю-

дением; владение, пользование и распоряжение муниципальной соб-

ственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполне-

ние местного бюджета, установление местных налогов и сборов; реше-

ние других вопросов местного значения; комплексное социально-

экономическое развитие муниципальных образований; содержание и ис-

пользование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений, до-

школьного, основного общего и профессионального образования; орга-

низация, содержание и развитие муниципальных учреждений здраво-

охранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана

223

общественного порядка, организация и содержание муниципальных ор-

ганов, охрана общественного порядка, осуществление контроля за их

деятельностью и др.

На протяжении многих лет исследователи-юристы обращали вни-

мание на территориальные основы местного самоуправления. Согласно

ст.

Федерального закона 1995 года, местное самоуправление осущест-

вляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Тер-

ритории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, рай-

онов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов и других, уста-

навливаемых в соответствии с законами субъектов Российской Федера-

ции, с учетом исторических и иных местных традиций.) Изменение гра-

жданского муниципального образования регламентируется также орга-

нами местного самоуправления при участии органов государственной

власти субъекта Российской Федерации Федеральный закон вводит в

оборот новые категории и понятия; к их числу относится категория

"местное сообщество" и "муниципальное образование".

Теоретики права задолго до принятия Закона пытались сформули-

ровать и уточнить эти понятия. По мнению Н.А.Емельянова, Федераль-

ный закон подводит итог дискуссии, не ограничиваясь пределами кате-

гории сообщества, как организационно-обособленной единицы, предос-

тавив право на участие в управлении местными делами населению, неза-

висимо от его численности и длительности проживания .

Интерес и острые дискуссии вызывает категория "муниципальное

образование". Слово "муниципалитет" происходит от латинского

"municipium" ("munus", значит тяжесть, тягота, бремя, "capio", "recipio"

беру, принимаю). Известные исследователи - "муниципалисты"

' Местное самоуправление: сборник нормативных актов. - М., 1998.

С.29.

224

О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев так определяют "муниципалитет - городское

управление, берущее бремя решения общегородских задач, распоряже-

ния хозяйственными средствами". Они считают, что в российском зако-

нодательстве термин "муниципальный" применяется для характеристики

как городского, так и сельского самоуправления*.

Федеральный закон под муниципальным образованием понимает

одно или несколько городских, сельских поселений, объединенных об-

щей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в преде-

лах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муници-

пальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного

самоуправления. Муниципальным образованиям предоставляется эконо-

мическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграниче-

нием между ними предметов ведения. Закон определяет независимость

одного муниципального образования от другого (ч.З ст.6.). Хотя, реше-

ния более широкого образования обязательны для муниципальных обра-

зований, входящих в него.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" - это не только закон о само-

стоятельности местной власти, это закон о механизмах осуществления

народовластия в России. Его достоинства и недостатки глубоко проана-

лизированы учеными Л.В.Гильченко, Н.А.Емельяновым,

О.Е.Кутафиным, Ю.А.Тихомировым, В.И.Фадеевым, и др. Концепция

общественного самоуправления, которая утверждается российским зако-

нодательством, имеет и свои недостатки. Так, например, в ст.4 Феде-

рального закона говорится о полномочиях органов государственной вла-

' Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федера-

ции.-М., 1997.-С.З.

225

сти Российской Федерации в области местного самоуправления. К ним

относятся:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принци-

пах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Федера-

ции о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и

федеральному законодательству;

3) регулирование законами порядка передачи объектов федераль-

ной собственности в муниципальную собственность;

4) наделение органов местного самоуправления Федеральным за-

коном отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им

материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления

указанных полномочий, контроль за их реализацией;

5) установление государственных минимальных стандартов;

6) регулирование отношений между федеральным и местным бюд-

жетами;

7) принятие федеральных программ развития местное самоуправ-

ления;

8) компенсация органам местного самоуправления дополнительных

расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными

органами государственная власти;

9) регулирование и защита прав граждан на осуществление местно-

го самоуправления;

10) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятель-

ности и местного самоуправления;

11) установление федеральных гарантий избирательных прав граж-

дан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц

местного самоуправления;

226

12) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав

местного самоуправления;

13) регулирование и установление ответственности органов мест-

ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за

нарущение законов;

14) осуществление прокурорского надзора за соблюдением закон-

ности в деятельности органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления;

15) регулирование особенностей организации местного самоуправ-

ления в приграничных территориях, закрытых административно-

территориальных образованиях;

16) регулирование основ муниципальной службы.

Федеральный закон исходит из той концепции, что органами госу-

дарственной власти являются только центральные органы государства

(парламент, глава государства, правительство и др.), органы субъектов

Федерации их представители на местах, а также суды как особая ветвь

государственной власти. Государственная власть представляет все обще-

ство данной страны и действует от имени этого общества. Это определи-

ло особенности регулирования полномочий местного управления, кото-

рые заключаются в праве контроля органов самоуправления с помощью

закона. Не исключается и административное вмешательство, которое

часто затрагивает права органов местного самоуправления. Естественно,

что более действенным является законодательное регулирование, как это

происходит в зарубежных странах. Однако, Закон рассматривает эту

проблему несколько обобщенно. Для создания конкретного механизма

требуется принятия пакета законов, которые бы не нарушали права и ав-

тономию органов местного самоуправления и, в то же время, создали бы

базу для выполнения ими государственных полномочий и системы за-

конодательной ответственности перед сообществом. Сегодня недорабо-

227

танность законодательства вывели данные органы из правового поля. Об

этом свидетельствуют многочисленные факты из практики. Например, в

некоторых регионах на должность мэра избрали лиц с криминальным

прошлым, а местные сообщества и государственные органы не могут

противопоставить этому ни меры административного, ни законодатель-

ного характера.

Вопрос о присутствии и участии государства в деятельности сооб-

ществ является, по существу, вопросом о народовластии, в целом, и по-

этому недостаточно ограничивал полномочия центральных органов вла-

сти только теми сферами, которые представлены в законе. Так, с одной

стороны, в любом государстве органы самоуправления участвуют в ре-

шении государственных задач, а, с другой стороны, государство осуще-

ствляет контроль за органами самоуправления. В конечном итоге, дея-

тельность органов местного самоуправления - это часть политики и дея-

тельности государства.

Г.В.Атаманчук рассматривает ее как подсистему, и которая "снизу"

связана с населением - носителем и источником власти всех уровней, а

"сверху" - с органами государства. Это сохраняет системность государ-

ства, системность общества и системность государственного управле-

ния\

Вот почему организация местной власти является краеугольным

камнем всей системы государственной власти. Более всего это касается

субъектов Федерации. Вероятно необходимо говорить не о контроле, а о

соотношении властей, распределении их полномочий, с соответствую-

цщм финансово-экономическом обеспечении, перемещена части госу-

дарственных полномочий на местный уровень. Полномочия органов го-

' Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997. -

С.133.