Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

большевики всего 16,5 %

. Еще более убедительную победу социали-

сты-революционеры одержали в Сибири, собрав 75 % голосов избира-

телей, тогда как большевики получили 10 %

. В Тобольской губернии

79 % пришедших к избирательным урнам проголосовали за партию

эсеров. Избранными в Учредительное собрание по Тобольскому изби-

рательному округу оказались 9 эсеров и 1 народный социалист

. Итоги

выборов показали, что расстановка политических сил в регионе не в

пользу большевиков. Абсолютному большинству населения ближе бы-

ла аграрная программа социалистов-революционеров. Сильное влия-

ние эсеров, а также народных социалистов и кадетов ставили под со-

мнение реализацию большевиками лозунга «Вся власть Советам».

После прошедших 12 ноября выборов главным стал вопрос

о судьбе

Учредительного собрания. Большевистское руководство не собиралось

терять власть, и единственным шансом для существования «хозяина

земли русской» считало «безоговорочное заявление Учредительного

собрания о признании Советской власти»

. Такой позиции придержива-

лись большевики Екатеринбурга, Вятки, Омска, Кургана и большинства

других городов региона. Если для интеллигенции были приемлемыми

позиции партий, оппозиционных новой власти, то в среде рабочих, сол-

дат, части крестьян и близкой им части средних городских слоев насе-

ления под влиянием энергичной агитации большевиков идея власти

Советов рабочих,

солдатских и крестьянских депутатов становилась

более привлекательной.

Разгон 6 января 1918 г. Советским правительством неуступчивого

Учредительного собрания, отказавшегося принять большевистский уль-

тиматум, вызвал возмущение оппозиционных партий. Их депутаты вы-

ступили с обращением «Ко всем гражданам России», содержавшим

призыв к защите Учредительного собрания, которое подписали и деле-

гаты-эсеры от Тобольской губернии. Архивные документы

и материалы

периодической печати убеждают в том, что этот призыв был услышан в

самых отдаленных уголках страны. Акции протеста состоялись в Петро-

граде, Перми, Лысьве, Нижней Салде, Шадринске, Тюмени, Кургане,

Ялуторовске

и других городах страны. Это опровергает точку зрения

Л.М. Спирина о том, что никто в России не выступил на защиту Учреди-

тельного собрания

. Не достаточно массовую поддержку разогнанного

собрания можно объяснить отсутствием в тот период в стране крупных

Спирин Л.М. Классы и партии в гражданской войне в России (1917 – 1920 гг.) / Л.М. Спи-

рин. - М., 1968. С. 59, 62.

Агалаков В.Т. Советы Сибири (1917 - 1918 гг.) / В.Т. Агалаков. - Новосибирск, 1978. С. 85.

ГАРФ. Ф.1810. Оп.1. Д.91. Л.135; Известия Тобольского губернского Комитета по введе-

нию Земства. 1917. 21 декабря: ЦДООСО.Ф.41. Оп.1. Д.63. Л.156 об; ГАКурО. Ф.852.

Оп.1. Д.20. Л.51.

Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.35. С. 166.

ЦДООСО. Ф.41. Оп.1. Д.63. Л.156 об; ГАКурО. Ф.168. Оп.1. Д.17. Л.50; ГАВГТ. Ф.722.

Оп.2. Д.1 Л.224; Свободное слово (Тюмень). 1917. 14, 17 января; Тютюкин, С.В. Мень-

шевизм: страницы истории / С.В. Тютюков. - М., 2002. С. 471; Медведев, А.В. Неонарод-

ничество и большевизм в России в годы гражданской войны / А.В. Медведев. - Нижний

Новгород, 1993.

С. 107.

Спирин Л.М. Классы и партии в гражданской войне в России / Л.М. Спирин. - М., 1968.

С. 84.

социальных слоёв, общественных сил, на которые оно могло бы опе-

реться. Разгон Учредительного собрания означал окончательное раз-

решение кризисной ситуации конца 1917 г. в пользу большевиков. На-

дежды оппозиции на мирное разрешение вопроса окончательно рухну-

ли. Страна стала безостановочно сползать к решению политических

проблем иными, военными способами. По мнению известного исследо-

вателя

истории Учредительного собрания Л.Г. Протасова: «Вместе с

тем антиисторично винить во всём большевиков, силой навязавших

свою партийную волю, обществу. Они не смогли бы прорваться к вер-

шинам власти, если бы не уловили в свои политические паруса порыва

массового радикализма»

С разгоном Учредительного собрания было положено начало окон-

чательной ликвидации демократических органов власти в России. Рас-

пускались городские думы и земства, земельные комитеты и продо-

вольственные управы, где в основном преобладали кадеты и правые

социалисты. В марте - апреле 1918 г. были ликвидированы органы са-

моуправления в Оренбургской, Пермской, Тобольской губерниях. Вся

власть сосредотачивалась в Советах. Из состава Вятского, Оренбург-

ского, Уфимского и других Советов изгонялись противники «диктатуры

пролетариата»

. Тюменские большевики на собрании рабочих и служа-

щих лесопильного завода «Союз», проходившем 25 апреля 1918 г.,

предложили обратиться к рабочим города с просьбой проверить дея-

тельность правых социалистов - депутатов местного Совета - и «пере-

избрать недостойных»

. В результате перевыборов позиции большеви-

ков в Совете и исполнительном комитете усилились.

Изгнание правых эсеров из уездных Советов крестьянских депутатов

приводило к созданию объединенных Советов рабочих, крестьянских и

солдатских депутатов, что позволяло большевикам покончить с прин-

ципом разделения властей на местах и поставить под свой контроль

деревню. В Зауралье ввиду

позднего прихода к власти большевиков

массовое создание волостных Советов началось весной 1918 г. В нача-

ле марта крестьянская секция при Тюменском Совете приняла решение

послать делегатов в волостные земские управы для «организации» со-

ветской власти. В случае нежелания населения признавать «рабоче-

крестьянскую» власть применялось насилие. В Тугулымскую волость 19

марта был направлен вооруженный

отряд в количестве 40 человек. Во-

лость была объявлена на военном положении, а на наиболее стропти-

вых крестьян наложена большая контрибуция. Для насаждения новой

власти тюменские красногвардейцы выезжали также в село Ярково Го-

родовой волости

. Ликвидируя демократические органы власти и наса-

Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное собрание. История рождения и гибели /

Л.Г. Протасов. - М., 1997. С.325.

ГАРФ. Ф.393. Оп.3. Д.356. Л.178 об; ГАТО. Ф.141. Оп.1. Д.6. Л.1а; ГАОПОТО. Ф.1545.

Оп.11. Д.197. Л.21 об; Свободное слово (Тюмень). 1918. 32 (10) февраля.

Известия Тюменского губернского и уездного исполнительных комитетов Советов кре-

стьянских, рабочих и красноармейских депутатов. 1918. 3 мая.

ГАРФ. Ф.393. Оп.3. Д.356. Л.196, 197; Известия Тюменского исполнительного комитета

Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. 1918. 7 апреля; Тюменский рабо-

чий. 1918. 4 апреля.

ждая «диктатуру пролетариата» в городе и деревне, большевики стре-

мились изгнать из Советов представителей оппозиционных партий и

установить полную монополию на власть. Это не удавалось в полной

мере ввиду активизации деятельности правых социалистов в Советах и

других организациях, а также значительного влияния эсеров среди кре-

стьян.

Резкое изменение политической ситуации в

стране в январе 1918 г.

заставило политическую оппозицию пересмотреть тактические установ-

ки. Большевики оказались более сильны и последовательны в ликвида-

ции демократических институтов, чем ожидалось. Чтобы низложить их,

необходимо было привлечь на свою сторону широкие слои населения.

Ввиду этого Пермская губернская конференция РСДРП в феврале

1918 г. приняла резолюцию «О текущем моменте

и тактике социал-

демократии», в которой высказалась за перевыборы Советов и провоз-

гласила борьбу за освобождение «ослепленных» народных масс из-под

влияния большевиков. Наиболее эффективным средством борьбы при-

знавалось воздействие на сознание людей. В то же время отмечалось,

что необходимо «принять все меры, чтобы идейно-политическая борьба

не приняла форму

гражданской войны, не вылилась во взаимное ис-

требление одного отряда демократии другим»

. Пермские меньшевики,

таким образом, не ставили задачу вооруженного свержения большеви-

ков, продолжая их считать одним из отрядов российской демократии.

В ряде городов Урала правые социалисты добились усиления своего

влияния весной 1918 г. Это показали перевыборы городского Совета в

Уфе. Но их итоги были аннулированы рабочей секцией Совета, якобы в

связи с

нарушениями положения о выборах

. Подобные события проис-

ходили в Вятке, Златоусте, Невьянске, Мотовилихе, Перми и других

местах

. Видя усиление влияния политических противников и не имея

возможности выйти победителями в открытой полемике, большевики

все чаще прибегали к административным методам воздействия. Проти-

вопоставляя советскую систему «буржуазному» парламентаризму, они

взяли курс на постепенное вытеснение оппозиции из Советов и ограни-

чение их деятельности. Устанавливались ограничения на издательскую

деятельность. В начале 1918 г.

уральские большевики закрыли мень-

шевистские издания («Рабочая заря», «Рабочая газета», «Уральская

рабочая газета» и др.). В Зауралье власти к концу апреля закрыли все

меньшевистские и эсеровские газеты, а типографии их национализиро-

вали

. Все апелляции оппозиции к вышестоящим большевистским орга-

нам не находили отклика. Происходили аресты наиболее активных чле-

нов эсеровских и меньшевистских организаций, как это имело место в

Екатеринбурге. Из состава Вятского, Златоустовского, Оренбургского и

Уфимского Советов изгонялись правые социалисты, не признававшие

Кобзов В.С., Сичинский Е.П. Государственное строительство на Урале в 1917 - 1921 гг. /

В.С. Кобзов, Е.П. Сичинский. - Челябинск, 1997. С. 52.

Аминев З.А. Октябрьская социалистическая революция и гражданская война в Башкирии

1917 – 1919 гг. / З.А. Аминев. - Уфа, 1966. С. 235, 237.

Кобзов В.С., Сичинский Е.П. Указ. соч. С. 52.

ГАРФ. Ф.393. Оп.3. Д.356. Л.203; Оп.4. Д.11. Л.174 об.

новую власть

. Идеологическая борьба все чаще подменялась админи-

стративным воздействием властей. В Камышлове собрание уездного

исполкома 26 июня 1918 г. постановило: «Литературу меньшевистскую

и эсеровскую с Февральской революции до Октябрьского переворота

изъять из библиотек как отжившую и отошедшую в область предания.

Кадетскую литературу изъять всю без исключения»

Установлению абсолютной диктатуры большевиков мешали и поли-

тические союзники - левые эсеры. Весной 1918 г. отношения их стали

стремительно ухудшаться, о чем свидетельствуют возникавшие кон-

фликтные ситуации. Левый эсер Пантелеев, выступая 12 мая на Шад-

ринской уездной партийной конференции, протестовал против «прово-

димого большевиками централизма» и заявил, что если их тактика ос-

танется

неизменной, то работа с ними будет невозможна

. В тот же

день в Нижнем Уфалее левые эсеры на общем собрании постановили

организовать боевую дружину для самозащиты, так как считали Совет-

ское правительство антинародным

. Раскол между советскими партия-

ми наметился в регионе задолго до попытки руководства левых эсеров

изменить ситуацию в июльские дни 1918 г. Открытое выступление со-

юзников по Октябрьскому перевороту было на руку большевикам, так

как открывало реальную возможность установления однопартийной

системы и полного подчинения Советов, к чему они настойчиво стреми-

лись.

Таким

образом, создав советскую систему, исключавшую принцип

разделения властей, большевики перешли к экономическим преобразо-

ваниям, что означало в случае успеха установление полного контроля

государства над обществом. Традиции авторитаризма в России оказа-

лись очень сильны, поэтому из возможных альтернатив развития ре-

альной оказалась советская модель развития.

Попов Н.Н., Бугров Д.В. Бремя упущенных возможностей: Урал в 1917 году / Н.Н. Попов,

Д.В. Бугров. - Екатеринбург, 1997. С.114.

ЦДООСО. Ф.41. Оп.1. Д.105. Л.61 об.

ОГАЧО. Ф.596. Оп.1. Д.213. Л.4.

ЦДООСО. Ф.41. Оп.1. Д.107. Л.56-56 об.

Г.М. ЗАБОЛОТНАЯ,

профессор кафедры государственного и

муниципального управления Института

государства и права Тюменского

государственного университета,

доктор социологических наук, доцент

Т.С. ОЛЬХОВИК,

заместитель руководителя

Заводоуковского филиала Тюменского

государственного университета

СЛОЖНОУСТРОЕННЫЕ СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКТСТЕ

ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Развитие федерализма является одним из ключевых вопросов рос-

сийской государственности. Одним из направлений

современной феде-

ративной реформы является сокращение субъектного состава федера-

ции прежде всего путем решения проблемы сложноустроенных («мат-

решечных») субъектов. В 90-е годы таких субъектов было семь, на се-

годняшний день данное понятие применимо к двум субъектам. Упразд-

нение существующих сложноустроенных субъектов и образованием на

их основе новых субъектов Федерации позволяет

решить несколько

проблем российской модели федерализма: убрать «избыточную слож-

ность» субъектного состава Федерации; устранить противоречия дейст-

вительности и норм Конституции Российской Федерации, когда, с одной

стороны, все субъекты равноправны, с другой стороны, один субъект

является лишь частью другого.

Проблема изменения субъектного состава не является новой. Вся-

кий раз она начинала активно

обсуждаться при выборе того или иного

направления развития Федерации: в 1992 г. – при подписании Федера-

тивного договора, в 1993 г. – при принятии Конституции РФ, на рубеже

тысячелетий, – когда в очередной раз назрели предпосылки для ре-

формирования федеративной структуры государства.

Отметим, что до 1990 года конституционное положение о вхождении

автономного округа в состав края

или области носило императивный

характер. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции

(Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 года предусмотрел,

что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в

край или область»

. Таким образом, конституционная норма приобрела

диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и

фактического положения автономного округа это означало закрепление

его права на выход из состава края, области и на непосредственное

вхождение в состав Российской Федерации. Начиная с 1990 г., авто-

номные округа взяли четкий курс на самостоятельность и признание их

статуса

как равноправных составных частей Федерации.

Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: закон РСФСР от

15 декабря 1990 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

Федеративный договор от 31 марта 1992 года, включенный состав-

ной частью в Конституцию Российской Федерации 1978 г., на конститу-

ционном уровне закрепил качественно иной государственно-правовой

статус областей, краев и автономных округов: административно-

территориальной единицы поднялись до уровня равноправных субъек-

тов Федерации. Аналогичные права получили и области (края), и авто-

номные округа.

По мнению

ряда авторов, еще до принятия Конституции РФ 1993 г.

ответ на вопрос о сущности «нахождения» автономного округа в соста-

ве области (края), а также о соотношении их статусов, был дан в По-

становлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая

1993 г. «По делу о проверке конституционности Закона Российской Фе-

дерации от 17 июня

1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского

автономного округа в состав Российской Федерации». Исходя из него,

вхождение автономного округа в край или область, равно как и выход,

не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на нацио-

нально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Нахождение автономного округа в крае или области

не означает погло-

щения его территории, являющейся составной частью территории РФ

Тем не менее Конституционный Суд в 1993 году так и не ответил на

следующие принципиальные вопросы: как соотносятся между собой

территории области и округов, законы и иные нормативно-правовые

акты этих субъектов Федерации, полномочия органов государственной

власти этих субъектов Российской Федерации на территории автоном-

ных округов и каков принцип их формирования.

Анализируя политико-правовые аспекты развития автономных окру-

гов в СССР, а позже и в Российской Федерации, можно довольно четко

обозначить вехи преобразования автономных округов от администра-

тивно-территориальных единиц, входящих в состав края или области,

до «равноправного» субъекта Федерации, но по-прежнему включенного

в состав края или области. Заметим, что понятие

равноправия в данном

случае не является абсолютным. Как отметил Г.Н. Чеботарев, до тех

пор, пока автономные округа входят в состав области, пока сохраняется

их территориальное единство и целостность, не может быть полного

равенства области и округов, как не может быть равенства части и це-

лого

Действующее российское законодательство не содержит определе-

ния понятия «сложноустроенного субъекта», хотя сам термин широко

используется юристами, научной общественностью и политиками. Кон-

ституция Российской Федерации 1993 г. закрепила статус автономных

округов как равноправных субъектов Федерации, обладающих всей

По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г.

«О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской

Федерации»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая

1993 г. № 9 - П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. № 28.

Ст. 1083.

См.: Чеботарев, Г.Н. Правовой статус «сложноустроенного» субъекта Российской феде-

рации // Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. научных статей / Сост.

В.И. Ульянов. – Тюмень, 1995. С. 6.

полнотой государственной власти на своей территории, наделила об-

ласть и автономные округа необходимыми юридическими признаками

субъекта Федерации, а именно: собственной территорией, собственной

системой органов государственной власти, собственной системой зако-

нодательства во главе с Уставом, собственной компетенцией; правом

на участие в реализации совместных полномочий с Российской Феде-

рацией; правом на представительство в

федеральных органах власти.

При этом в тексте Конституции Российской Федерации сохранилось

указание на вхождение автономных округов в состав края, области. По-

следнее положение породило ряд сомнений в том, что автономные ок-

руга в полной мере являются самостоятельными субъектами Федера-

ции.

Проблема сложноустроенных субъектов Российской Федерации –

края, области, имеющих в своем

составе автономные округа, – на про-

тяжении многих лет является одним из наиболее сложных вопросов

государственного устройства Российской Федерации, поскольку затра-

гивает целый ряд российских регионов. В 90-х годах правовые коллизии

оборачивались реальными проблемами, прежде всего при проведении

выборов в областные и краевые Думы, при выборах глав исполнитель-

ной власти. Так, ситуация

, сложившаяся накануне проведения выборов

губернатора Тюменской области в декабре 1996 г., а в 1997 г. – депута-

тов областной Думы, породила череду запросов в Конституционный

Суд РФ как со стороны области, так и автономных округов, входящих в

ее состав, а также специальных Указов Президента России, призванных

урегулировать ситуацию с выборами и Постановление Конституционно-

го Суда РФ № 12-П от 14 июля 1997 г. Позиция Конституционного Суда

отражена в следующих положениях:

- вхождение автономного округа в состав края, области подразуме-

вает такое конституционно-правовое состояние, при котором автоном-

ный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации,

одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федера-

ции - края или области. Этим

положением объясняются особенности

статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых

он входит;

- вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет

их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Феде-

рации;

- нахождение одного субъекта в составе другого не умаляет статуса

автономного округа как равноправного субъекта Российской Федера

ции, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем

объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Рос-

сийской Федерации;

- вхождение автономного округа в состав края, области означает:

наличие у края, области единых территории и населения, составными

частями которых являются территория и население автономного округа;

наличие у края, области органов государственной власти

, полномочия

которых распространяются на территорию автономных округов в случа-

ях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами

соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между

их органами государственной власти.

Но в последующие годы федеральное законодательство так и не по-

полнилось «именным» законом о сложносоставных субъектах, и они, не

найдя правового закрепления данного вида субъекта в составе Россий-

ской Федерации, и оставшиеся подобные субъекты Федерации (Тюмен-

ская и Архангельская области

) несут в себе признаки особого конститу-

ционно-правового статуса.

Во-первых, это вхождение одного субъекта в состав другого, причем

равноправного ему, данное положение предусматривает, и это под-

тверждено Конституционным Судом РФ, наличие у края, области еди-

ных территории и населения, составными частями которых являются

территория и население автономного округа.

Во-

вторых, особая государственно-правовая связь между составны-

ми частями сложноустроенных субъектов. Эта связь основана на обще-

признанной обязанности сторон - строить свои отношения с учетом ин-

тересов друг друга, используя различные формы взаимодействия, по-

зволяющие регулировать распределение предметов ведения и полно-

мочий (в этом плане интересен опыт выстраивания взаимоотношений

органов государственной власти

Тюменской области, Ханты-

Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов).

В-третьих, возможность регулирования отношений на основе феде-

рального закона и договора между органами государственной власти

автономного округа и, соответственно, органами государственной вла-

сти области. Практика договорных отношений получила наибольшее

развитие в сложноустроенной Тюменской области.

Реализуемые в настоящее время объединительные процессы

в пяти

сложноустроенных субъектах Федерации до сих пор вызывает дискус-

сии. Процесс объединения оправдывается по-разному, но можно вы-

делить два основных аргумента: объединение позволит добиться эко-

номической самодостаточности регионов; сокращение количества

субъектов РФ позволит уменьшить затраты на систему государственно-

го управления, а также упорядочить и значительно улучшить её. У оп

понентов вызывает сомнение сама идея о том, что укрупнение субъек-

тов Федерации на базе экономически состоятельных регионов станет

«панацеей от всех бед». Есть мнение, что объединение дотационных

автономных округов с «материнским» субъектом может дать лишь

имиджевый эффект реформы: из региональной статистики дотацион-

ные регионы исчезают, став слаборазвитой периферией «материнских»

субъектов

и ухудшая лишь статистику нового субъекта.

Если брать во внимание не только сложноустроенные субъекты, то

одним из основных препятствий для эффективного укрупнения регио-

нов на сегодняшний день является отсутствие целостного видения «ко-

нечного продукта» укрупнения. Нет ответов на вопросы: сколько должно

быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать? Об-

ратим внимание на условия образования в составе Российской Феде-

рации нового субъекта, отраженные в ФКЗ «О порядке принятия в Рос-

сийскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Рос-

сийской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФЗ

. Если под условием

понимать обстоятельство, от которого зависит образование нового

субъекта, то положения ст. 5 рассматриваемого закона представляются

неоднозначными. Согласно ч. 1 ст. 5, образование нового субъекта но-

сит императивный характер и осуществляется только путем объедине-

ния двух и более граничащих между собой субъектов. Скорее, это не

условие образования нового субъекта, а логичное

правило (трудно

представить, что объединятся субъекты, не имеющие общей границы).

Часть 2 статьи 5 гласит: «образование в составе Российской Федерации

нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования

субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объе-

динению», ч. 3 ст. 5 предусматривает, что изменение наименования

субъекта Российской Федерации не влечет за собой образования в со-

ставе

Российской Федерации нового субъекта. Данные положения за-

кона представляются, скорее, не как условия, а как следствие объеди-

нения. ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образова-

ния в её составе нового субъекта Российской Федерации» не увеличи-

вает, но и не сокращает количество разновидностей субъектов. Как по-

казывает практика объединения,

действительно сократилось количест-

во автономных округов, входящих в состав области (края), но админи-

стративно-территориальное деление России полностью не освободи-

лось от данного вида субъекта, поскольку сохраняются еще два слож-

ноустроенных субъекта Федерации.

Представляется, что слияние регионов оправдано лишь в том слу-

чае, если, во-первых, оно отвечает чаяниям населения соответствую

щих территорий и, во-вторых, обеспечивает гораздо более эффектив-

ное использование потенциала объединяющихся регионов, и, следова-

тельно, улучшение условий жизни людей. Но не следует превращать

объединение субъектов Российской Федерации ни в самоцель, ни ви-

деть в ней исключительно правовую, административную, управленче-

скую меру. Происходящие сейчас объединения регионов – объективный

процесс. Однако

у «сложных», так называемых «матрешечных», терри-

торий различный социально-экономический потенциал, они разные по

степени своего развития, по налогооблагаемой базе и, естественно, по

возможности реализации социальных программ. Лучший вариант – по-

степенная «мягкая интеграция» в экономической, социальной, культур-

но-информационной сферах. Такие меры, конечно же, не дают быстро-

го эффекта по сравнению

с кардинальными политическими решениями

(вроде «поглощения» округов или их полного отделения). Более того,

«мягкая» договорная интеграция требует более тонкой работы со сто-

роны органов государственной власти всех участвующих в этом про-

цессе территорий. Зато и конечный эффект несравнимо глубже и проч-

нее.

О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъ-

екта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.

№ 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52. Ст. 4916.

В.Д. ПЛЕСОВСКИХ,

профессор кафедры административного и

финансового права Института государства

и права Тюменского государственного

университета, доктор юридических наук,

профессор

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОРЯДКА

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Термины «порядок управления» используется в отечественном за-

конодательстве свыше 160 лет, однако в юридической науке данная

категория до сих пор остаётся недостаточно исследованной. И

это не

случайно.

Порядок управления в его содержательном отношении есть квинтэс-

сенция устройства и функционирования государственной власти, вби-

рающей определённый порядок образования государственных (и муни-

ципальных) органов, порядок их взаимоотношений на различных уров-

нях, порядок осуществления государственной (политической) власти;

это те рамки, в которых функционирует государственная власть, не бо-

ясь

потерять легитимность в глазах населения.

Порядок управления – властная целенаправленная, организующая

управленческая деятельность публичного характера государственных и

муниципальных структур, опосредованная нормами права, т.е. это

сложная политико-правовая и организационно-правовая категория

В подобном качестве «порядок управления» изучается рядом отрас-

левых наук. Но при этом следует учитывать ряд важных моментов. Ус-

тановленный порядок управления – это детище государства, это то

пространство, на котором субъект социального общения получает или

не получает удовлетворение своим социальным запросам и ожидани-

ям. Отсюда возникают различного ряда коллизии во

взаимоотношениях

граждан, их объединений с государством, которые порой приобретают

формы открытого противоборства и столкновений. Без преувеличения

можно сказать, что установленный порядок управления – один из самых

политизированных объектов, поскольку затрагивает такие важнейшие

компоненты государственного механизма, как государственная власть,

государственный (публичный) интерес, легитимность государственной

власти, формы и методы осуществления функций государства, полити-

ческий

режим и ряд иных. В свою очередь, государственная власть и

государство находятся в сложном диалектическом единстве и рассмат-

риваются с разных точек зрения. Если под государством имеется в виду

особым образом организованный механизм (аппарат) политической (го-

сударственной) власти, то они соотносятся как содержание и форма.

Причём характер государственной власти определяет

особенности го-

сударства, его механизма. По общему правилу, властвующий субъект

Плесовских В.Д. Порядок управления в Российской Федерации: теоретические и право-

вые проблемы. / Автор. дисс. на соиск. уч. степ. д-ра юрид. наук. – Тюмень, 2001. С. 7.