Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Возникновение и развитие государственного контроля в России 73

бые контрольные подразделения, выделились специальные виды

контроля на отдельных предприятиях, активизировалось создание

уездных контрольных органов.

На этой основе и предполагалось объединить существовавшие

контрольные органы (они имелись в разных наркоматах, например,

Высшая военная инспекция, инспекции наркомата путей сообщения,

наркомпрода

и др.) в единый, полномочный и авторитетный госу-

дарственный контроль.

Однако в деятельности наркомата было много неясного и непо-

следовательного. В частности, должным образом не был отрегули-

рован вопрос взаимоотношений с местными органами власти.

Не была реализована принципиальная цель преобразований —

обеспечение контроля за законностью и правильностью действий

всех органов власти и советских организаций. В связи с этим 9 апре-

ля

1919г.

Декретом ВЦИК «О государственном контроле» было ут-

верждено новое положение об органах государственного контроля.

На государственный контроль возлагалось наблюдение за работой

всех наркоматов, их органов на местах и иных органов советской

власти путем проверки их деятельности с точки зрения результатив-

ности, законности, эффективности работы. В функции государст-

венного контроля было введено положение о разработке конкретных

предложений по рационализации и упрощению системы управления,

по борьбе с волокитой и бесхозяйственностью. Государственные

контролеры были обязаны передавать в суд дела на должностных

лиц за упущения и преступления с одновременным представлением

об их отстранении от должности, а также разрабатывать предложе-

ния по устранению выявленных при проверках нарушений.

По существу им были предоставлены полномочия органов доз-

нания, хотя прямо об этом в законе не указывалось. Органы контро-

ля имели право возбуждать уголовные дела, производить обыски,

аресты и другие следственные действия. При проведении ревизий

они должны были вскрывать факты злоупотреблений, халатности и

привлекать виновных к

ответственности.

Несмотря на названные

обязанности, органы государственного контроля не обладали правом

надзора за соблюдением законности. Народный комиссариат гос-

контроля ничем не выделялся среди других комиссариатов, подчи-

СУ РСФСР.

1919.

№ 12. Ст.

122 .

Глава II

нялся центральным органам, на местах действовал принцип двойно-

го подчинения. Поэтому его никак нельзя считать и рассматривать

как орган надзора за законностью. По существу высшими контроль-

ными органами продолжали оставаться Советы, органы контроля

были их механизмом и практически не осуществляли, да и не могли

осуществлять, контроль за их деятельностью, поскольку находились

в двойном подчинении.

В 1922 г. были приняты положения о местных Советах: гу-

бернских, уездных и заштатных городов и поселков городского

типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комите-

тах, о волостных съездах Советов и их исполнительных комите-

тах, о сельских Советах. В 1924 г. принятие новых положений о

Советах, расширение полномочий усилило контрольную дея-

тельность и роль

Советов.

Наряду с этим практически не сокращалось количество ведом-

ственного аппарата, который в силу подчиненности не мог в долж-

ной мере осуществлять функции действенного контроля.

Но

долж-

ным образом осуществлять контрольные и надзорные функции не

могли

и органы государственного контроля, опять по причине

двой-

ного подчинения.

Должному осуществлению контрольной деятельности органами

государственного контроля мешало существование множества орга-

нов, контролировавших работу самого госконтроля. Это органы юс-

тиции, контрольно-ревизионные инспекции НКВД, комиссии мест-

ных Советов и

др.

Все это требовало совершенствования системы контрольных ор-

ганов, выработки таких организационных форм, которые бы помо-

гали решению действительно важных задач, стоящих перед государ-

ством, перед органами управления.

Очередной попыткой совершенствования контрольных органов

явилось создание Декретом

ВЦИК

от 7 февраля

1920

г. Народного

комиссариата Рабоче-Крестьянской инспекции. На этот наркомат

были возложены важные и в определенной мере новые задачи: во-

влекать трудящихся в управление государством, обучать их в про-

цессе контроля государственной работе, заботиться об охране со-

Лунев А. Е. Контрольные полномочия Советов депутатов

Правоведение. 1963.

№

С. 22.

Возникновение и развитие государственного контроля в России

циалистической собственности, наблюдать за законностью в дея-

тельности контролируемых учреждений, совершенствовать государ-

ственный аппарат, наблюдать за точным исполнением Декрета

Чрезвычайного съезда Советов о законности, бороться с бюро-

кратизмом и волокитой, а также контролировать своевременное и

правильное рассмотрение и разрешение во всех учреждениях жалоб

и заявлений

трудящихся.

Декретом было предусмотрено, что с уч-

реждений, организаций и предприятий для работы в органах РКИ

делегируются представители трудящихся.

Осуществляя контрольные функции, Рабоче-Крестьянская ин-

спекция оценивала деятельность государственных органов с двух

сторон: целесообразность и результативность выполняемой работы

и выполнение при этом требований закона, т. е. с позиций законно-

сти. Своей контрольной деятельностью РКИ вносила и большой

вклад в дело борьбы с преступностью. В частности, совместно с

ВЦИК и местными ЧК создавались межведомственные комиссии,

которые расследовали наиболее важные и требующие неотложного

разрешения уголовные дела. Это потребовало и разрешения вопро-

сов о взаимоотношениях РКИ с органами, которые выполняли

смежные задачи, например, с органами НКВД, судом, прокуратурой

(после ее создания в

1922

г.). Данные вопросы специально рассмат-

ривал и В. И. Ленин, который показывал их различие через специ-

фику и особенности задач этих органов. Он указывал, что задача Ра-

боче-Крестьянской инспекции состоит не только и даже не

столько

том, чтобы «ловить», «изобличать» (это задача суда, с которым Раб-

крин соприкасается близко, но отнюдь не тождественен), сколько в

том, чтобы уметь

поправить

Проводя работу по выполнению поставленных задач, органы

Рабоче-Крестьянской инспекции в дальнейшем, особенно с период

нэпа, с переходом некоторых предприятий в собственность частного

капитала, столкнулись с немалыми трудностями. Несмотря на то,

что Декрет об образовании Наркомата Рабоче-Крестьянской ин-

спекции

1920

г. не был отменен, значительно сократилось число де-

легированных и привлеченных к деятельности РКИ рабочих и кре-

стьян. Откомандирование не производилось, делегированные

СУ РСФСР. 1920.

№16.

Ст. 94. - -

>«Р

Ленин В. И.

ПСС.

Т. 45.

Глава II

отзывались. Количество привлеченных к работе РКИ сократилось в

1922

г. по сравнению с

1921

г. в десять

раз.

По некоторым инспек-

циям делегирование рабочих и крестьян совершенно прекратилось.

В то же время значительно возросло количество служащих цен-

трального аппарата. Так, если в

1918г.

только по Москве была заре-

гистрирована

231

000 служащих, то в 1922 г. вместо ожидаемого

сокращения их количество возросло до 243

ООО.

5 5

При таком положении дел органы РКИ не могли должным обра-

зом выполнять возложенные на них функции, в частности, по со-

вершенствованию и сокращению государственного аппарата, не

могли обеспечить и необходимой контрольной деятельности.

В. И. Ленин, уделявший большое внимание вопросам совершен-

ствования контрольной деятельности в государстве, обобщив

опыт

работы, в том числе и органов партийного контроля, предложил

план реорганизации Рабоче-Кестьянской инспекции и создания сис-

тем единого партийно-государственного контроля. Это вытекало

также из роли и положения в государстве Российской Коммунисти-

ческой Партии большевиков

(РКПб)

Следует отметить, что к мо-

менту реализации плана, предложенного В. И. Лениным, было при-

нято решение о создании наряду с органами контроля и специаль-

ного органа надзора за законностью органов

прокуратуры

Реорганизация Рабкрина, как и создание объединенного органа пар-

тийно-государственного контроля, регламентация их деятельности

происходили на основании партийных решений, которые затем

оформлялись законодательными актами.

Осуществляя реорганизацию, исходили из того, что Рабкрин

являлась по юридической природе органом управления, который

имел специальное предназначение — осуществление контроль-

ных функций.

Наркомат Рабоче-Крестьянской инспекции не являлся органом

надзора и борьбы с преступностью, для этого существовали другие

органы.

РКИ в советском строительстве.

М.,

1926. С. 16.

Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 164.

Ленин В. И.

ПСС.

Т. 45.

Прокуратура РСФСР была образована Декретом ВЦИК 28.05.1922 г. О возникнове-

нии и развитии прокурорского надзора см. главу IV.

Возникновение и развитие государственного контроля в России

Для реализации плана реорганизации и создания системы пар-

тийно-государственного контроля 6 сентября

1923

г. был издан Дек-

рет ЦИК и СНК СССР «О реорганизации Народных комиссариатов

Рабоче-Крестьянской инспекции союзных республик», а задачи,

функции, права и обязанности нового наркомата были сформулиро-

ваны в Положении о НК РКИ СССР, которое было утверждено ЦИК

СССР 12 ноября 1923 г.

Главной задачей Народного комиссариата Рабоче-Крестьянской

инспекции СССР были названы улучшение и совершенствование

государственного аппарата. Значение нового наркомата было под-

черкнуто и в Конституции СССР 1924

г.,

где было указано, что он

создается для выполнения особых контрольных функций и

относит-

ся к десяти наркоматам СССР, которые образованы «для непосред-

ственного руководства 7 отдельными отраслями государственного

управления, входящих в круг ведения Совета Народных Комиссаров

Союза ССР» (ст. 37, 49 Конституции СССР

1924

г.).

Вопросы деятельности объединенных центральных органов

партийно-государственного контроля —

ЦКК-РКИ

— регламенти-

ровались также партийными решениями. ЦКК (Центральная кон-

трольная комиссия) в отношении НК РКИ СССР являлась «руково-

дящим и направляющим органом», что было указано в Положении о

ЦКК ВКП(б)).

5 8

Вся деятельность системы партийно-государственного контроля

в первую очередь была направлена на осуществление контроля за

работой государственного аппарата, в том числе в области борьбы с

преступностью со стороны уполномоченных на то органов, на со-

вершенствование деятельности по государственному управлению.

Кроме того, именно органы ЦКК-РКИ осуществляли, на основании

решений XVI партийной конференции ВКП(б), чистку государст-

венного аппарата, исходя в первую очередь не из полезности спе-

циалистов, а из

классовой

принадлежности.

Декретом от 4 мая

1927

г., изданным ЦИК и СНК СССР, были

расширены полномочия этих органов контроля. Им было предостав-

лено право принятия окончательных решений, обязательных для

°СП

СССР. 1957. № 16. Ст. 163.

Морозов Л.

Ф.,

Портнов

В. Л. Органы ЦКК-РКИ в борьбе за совершенствование

советского государственного аппарата (1923-1934).

М.,

1964. С.

176 .

Глава II

всех учреждений и предприятий, об упрощении учета и отчетности,

сокращении излишних штатов, ликвидации ненужных органов и

представительств, изменении структуры подразделений, о наложе-

нии дисциплинарных взысканий, отстранении от должности и

увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, волокиту и

бюрократизм.

Однако в

1934

г. единая система партийно-государственного

контроля ликвидируется и создаются Комиссия партийного кон-

троля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК

СССР. В 1940 г. Комиссия советского контроля при СНК СССР

была преобразована в Наркомат государственного контроля. В

Указе Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября

1940

г.

были определены основные задачи вновь созданного органа кон-

троля, которые во многом изменили сущность контрольного ор-

гана, превратив его, как правильно отмечает профессор

В. Г. Бессарабов, в орган надзора за состоянием бухгалтерских

записей, отчетов и документов, в орган проверки смет, заявок и

нарядов на материальные ценности и

сырье

В Положении указывалось, что основной задачей наркомата яв-

ляется контроль за учетом и расходованием государственных

средств и материальных ценностей. Из ведения наркомата была ис-

ключена координация деятельности многочисленных отраслевых и

ведомственных контрольных органов, сведена к задачам второго

плана функция по проверке выполнения постановлений правитель-

ства, не предусматривалась и была исключена задача изучения орга-

низационного построения советских и хозяйственных органов, с це-

лью совершенствования их структуры. Совершенно не было

предусмотрено каких-либо связей органов контроля с другими госу-

дарственными и общественными организациями, привлечение

трудящихся к контрольным

мероприятиям

Более того, тогдашний

министр государственного контроля Л. 3. Мехлис издал приказ,

запрещавший привлекать к участию в ревизиях и проверках работ-

ников каких-либо других организаций, кроме сотрудников мини-

стерства.

•,

••',,,<•.,

- ,

•

и<1 '

СЗ СССР.

1931.

№ 56. Ст. 360.

к;

Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 168.

СП СССР.

1940.

№ 28. Ст. 673.

Возникновение и развитие государственного контроля в России

По существу, это был шаг назад в развитии системы государст-

венного контроля в нашей стране, отступление от уже достигнутого.

1957

г. Министерство государственного контроля СССР вновь

было преобразовано в Комиссию советского контроля при СНК

СССР, причем в ее обязанность было вменено и рекомендовано

строить контрольную работу «в тесной связи с советскими, партий-

ными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными

организациями, с привлечением широких масс рабочих, колхозни-

ков и служащих»

Перед комиссией также были поставлены задачи усиления

борьбы с проявлениями ведомственности и местничества, бюрокра-

тизмом и

волокитой .

1962

г. в стране вновь была восстановлена структура партий-

но-государственного контроля, образован Комитет партийно-

государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР,

соответствующие органы в союзных республиках, а также на мес-

тах. Им были предоставлены большие полномочия, в частности: на-

лагать взыскания на лиц, виновных в предоставлении неправильных

сведений и заключений; приостанавливать незаконные и наносящие

вред интересам государства распоряжения и действия должностных

лиц; передавать дела на рассмотрение товарищеских судов; произ-

водить денежные начеты на должностных лиц, причинивших мате-

риальный ущерб государству, кооперативным и общественным ор-

ганизациям; понижать в должности и отстранять от занимаемых

постов; направлять материалы о злоупотреблениях и преступлениях

в органы прокуратуры для привлечения виновных к уголовной от-

ветственности

Однако, в отличие от органов

ЦКК-РКИ,

комитеты партийно-

государственного контроля и их органы не осуществляли контроля

за действиями партийных органов. Такие проверки в соответствии с

Уставом КПСС осуществлялись только по линии партии.

1965

г. в целях улучшения контрольной деятельности и во-

влечения в нее широкого круга населения Указом Президиума Вер-

ховного Совета СССР от 9 декабря

1965

г. был принят Закон «Об

органах народного контроля СССР». Этим Законом органы партий-

СП СССР.

1957.

№

16.

Ст. 263.

Там

же. 1963. № 1. Ст. 1.

' ' *

Глава II

но-государственного

контроля были преобразованы в органы народ-

ного контроля. Были также созданы комитеты народного контроля

СССР, союзных республик, в автономных республиках, краях и

областях, округах, городах и районах. Одновременно создавались

группы и посты народного контроля на предприятиях и в учрежде-

ниях, в сельских и поселковых Советах.

На основании названного Закона в декабре

1968

г. постановле-

нием ЦК КПСС и Совета Министров СССР было утверждено «По-

ложение об органах народного контроля в

СССР»

которым опре-

делялись задачи и полномочия органов народного контроля.

Контрольным органам были предоставлены права запрашивать

у руководителей и должностных лиц предприятий, колхозов, орга-

низаций, министерств, учреждений и ведомств необходимые доку-

менты, проводить проверки, заслушивать по итогам проверок их

доклады и объяснения, давать соответствующие указания об устра-

нении вскрытых недостатков и нарушений, в случае необходимости

назначать, в том числе с участием представителей соответствующих

органов, ревизии хозяйственной и финансовой деятельности, произ-

водственно-технические экспертизы, приостанавливать явно неза-

конные решения, распоряжения и действия должностных лиц и со-

общать об этом руководителям соответствующих предприятий,

колхозов, учреждений и организаций или вышестоящим органам,

указывать должностным лицам на недостатки и упущения, делать

предупреждения, передавать материалы об их проступках на обсуж-

дение коллективов трудящихся, общественных организаций.

Необходимо отметить, что постановления органов народного

контроля имели силу юридических актов, исполнение которых в не-

обходимых случаях могло быть обеспечено с помощью государст-

венного принуждения, что придавало мерам достаточную эффек-

тивность. Постановления органов народного контроля, сами органы

занимали особое место в системе органов государственного управ-

ления, учитывая их специфику — контроль, осуществляемый

от

имени народа, трудящихся, в том числе конкретного предприятия,

учреждения, коллектива. Руководители комитетов народного кон-

троля избирались соответствующими Советами и утверждались пар-

тийными органами, члены групп и постов народного контроля на

Там же. 1969. №

Ст. 2.

Возникновение и развитие государственного контроля в России

предприятиях, в учреждениях, организациях избирались коллекти-

вами. В Положении подчеркивалось, что органы народного

контро-

ля работают под руководством партии и правительства.

Государство поднимало авторитет народных контролеров, под-

черкивало их значимость, принимало меры к их защите. Например, в

марте 1980 г. Пленум Верховного Суда СССР принял специальное

постановление о квалификации фактов преследования народных

контролеров и признал их преступлениями, связанными со злоупот-

реблением властью, установив, что виновные должны привлекаться

к ответственности по ст.

170

УК РСФСР, предусматривавшей нака-

зание до

лет лишения свободы. Верховный Суд СССР, подчерки-

вая особую значимость подобных фактов, рекомендовал судам рас-

сматривать такие дела на выездных заседаниях с привлечением

представителей

общественности

Следует отметить, что группы и посты народного контроля соз-

давались и действовали также в органах прокуратуры, в судах, орга-

нах МВД. Разумеется, без права вмешательства в их непосредствен-

ную деятельность, в решение конкретных дел. Однако, например,

проверяя соблюдение закона о порядке регистрации и проверки за-

явлений о преступлениях, сроков рассмотрения и разрешения жалоб

трудящихся, поступавших в прокуратуру, сроки рассмотрения дел и

жалоб в судах, они помогали устранению недостатков и нарушений,

способствовали совершенствованию работы упомянутых органов.

Следует подчеркнуть, что работа органов народного контроля

была достаточно эффективной и результативной. Использую раз-

личные формы и методы осуществления контроля — рейды, смотры,

проверки — деятельность органов народного контроля в целом да-

вала положительный результат и способствовала решению государ-

ственных задач. Об этом свидетельствует практика работы и прово-

дившиеся обобщения и

изучения

что также может подтвердить и

автор настоящей работы, на протяжении многих лет являвшийся

председателем группы народного контроля в Институте усовершен-

ствования следственных работников Генеральной прокуратуры

СССР.

ее

Государственный и общественный

контроль

в СССР.

М.,

1970. С. 51, 52.

Там же.

Глава II

Поднятию авторитета органов народного контроля способство-

вало и то, что их статус был закреплен в Конституции СССР 1977 г.,

а затем в специально принятом 30 ноября

1979

г. Законе СССР

«О народном контроле в СССР».

Разумеется, на деятельности органов госконтроля сказывалась

обстановка тех лет, которая постепенно приводила к снижению ре-

зультативности принимавшихся мер. Кроме того, не было достигну-

то реализации принципа всеобщего контроля. Однако стремление к

созданию единой, регламентированной законом контрольной систе-

мы было реализовано, делались нужные к этому

шаги

§ 3. Становление и развитие государственного

контроля в Российской Федерации

Несмотря на то, что на Всенародном референдуме в марте

1991

г. подавляющее большинство советских граждан высказалось

за сохранение Союза Советских Социалистических Республик, цен-

тробежные силы взяли верх и в декабре

1991

г. Союз ССР прекратил

свое существование. На территории бывшего СССР образовались

самостоятельные, суверенные государства. РСФСР решением Вер-

ховного Совета Федерации еще ранее заявила о своей независимо-

сти и самостоятельности.

После ликвидации СССР из независимых союзных республик

был образован Союз Независимых Государств (СНГ), однако союз-

ная Конституция и большая часть союзного законодательства пере-

стали действовать. Это привело к прекращению существования

единой системы государственного контроля. Разумеется, при изме-

нившихся обстоятельствах этот практически партийно-государ-

ственный контроль, осуществлявшийся под руководством КПСС, не

мог более существовать. Разрушению системы контроля способст-

вовало развитие сепаратизма, обособленности территорий, особенно

автономных республик, входивших в состав РСФСР. Стремление к

обособленности, большей независимости от федерального центра

Дмитриев Ю. А. Измайлова Ф. Ш. Место прокурора в системе государственного

контроля в Российской Федерации. Конституционная законность и прокурорский над-

зор.

М.,

1994. С. 29.