Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Возникновение

и развитие государственного контроля в России 93

нительной

ветви власти, которую утверждает Президент РФ по

предложению главы Правительства своим специальным Указом.

Затем эта структура может изменяться в соответствии с нуждами

управления.

Рассматриваемые органы могут быть, как уже отмечалось, от-

раслевыми (например, Контрольно-ревизионное управление Мини-

стерства финансов РФ), причем нередко с правом проводить кон-

трольные мероприятия в определенных случаях и в других

министерствах, ведомствах, организациях и предприятиях, и межве-

домственными (например, Госгортехнадзор).

Но наряду с федеральными органами контроля создаются и дей-

ствуют органы контроля субъектов Федерации на региональном

уровне. Полномочия по созданию таких органов могут быть преду-

смотрены Конституцией Российской Федерации, когда она регла-

ментирует вопросы совместного ведения Федерации и субъектов

Федерации (ст. 72), федеральным законом. Например, Лесной кодекс

РФ установил, что порядок пользования участками лесного фонда

для нужд охотничьего хозяйства определяется органами государст-

венной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 121), а

следовательно именно им устанавливается и порядок, и органы,

осуществляющие соответствующий контроль за соблюдением уста-

новленного порядка.

Однако порядок создания, деятельности и полномочий органов

контроля, создаваемых субъектом Федерации, не может противоре-

чить и нарушать требования федерального законодательства, и они

должны действовать на основе общепринятых принципов.

Контрольными функциями также пользуются и органы местного

самоуправления, однако и они должны соблюдать требования федераль-

ных законов, законов субъекта Федерации и признанных принципов.

Принципы

деятельности

контролирующих органов, как и те

основные положения, на которые должна опираться эта система, выте-

кают из международных актов, основополагающих требований Кон-

ституции Российской Федерации, ее законодательства. Структуру

принципов, на которых должна базироваться контрольная деятельность

и вытекающие из них общие, основные условия контрольной деятель-

ности, очень

хорошо

сформулировал профессор А. П. Гуляев .

Контрольные органы и организации России. С.

13-15.

•>

Глава II

Общие принципы контрольной деятельности:

1. Законность, объективность и справедливость контрольной

деятельности на основе равенства всех перед законом.

2. Осуществление контрольной деятельности исключительно в

пределах и порядке, установленном законом или иным норматив-

ным правовым актом. Регламентация законом Федерации основных

положений контрольной деятельности, органов контроля,

их

полно-

мочий.

Соблюдение прав, свобод и законных интересов физических

и юридических лиц в процессе осуществления контрольной дея-

тельности и осуществление ее с участием заинтересованных лиц в

случаях и порядке, установленном законом.

4. Гласное осуществление контрольной деятельности, кроме

случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом.

5. Презумпция невиновности лица (физического и юридическо-

го), деятельность которого подвергается контролю, до установления

виновности органом, которому предоставлено такое право, и в со-

ответствии с законом. Возможность обжалования решения в судеб-

ные органы в случаях и порядке, установленном законом.

6. Верховенство судебной власти в осуществлении контроль-

ной деятельности, включая как право обжалования, так и принятия

установленных законом решений и принудительных мер в надле-

жащих случаях только судом.

Эти принципы, сформулированные профессором А. П. Гуляе-

вым, мы бы дополнили еще двумя, которые, по нашему мнению,

имеют важное значение и характеризуют деятельность контроли-

рующих органов.

Это, во-первых, принцип независимости органов контроля.

Контролирующие органы, являясь органами государственного

управления и создаваемые соответствующими органами государст-

венной власти, после создания должны иметь гарантии независимо-

сти и невозможности оказания на них давления со стороны органов,

их образовавших, при надлежащей и согласно закону осуществляе-

мой деятельности. Факты давления иногда имеют место, например,

в отношении Контрольно-счетной палаты в

Санкт-Петербурге

Гпеб

Сергеев. Деньги счет любят, а депутаты нет

Аргументы и факты. № 29. 2002.

Возникновение

и развитие государственного контроля в России

Это не означает бесконтрольности данных органов, поскольку

они обязаны отчитываться о своей деятельности, аргументировать

свои решения, осуществлять действия в соответствии с законом, по-

скольку, наконец, их действия и решения могут быть оспорены в

судебном порядке. Но когда органы контроля действуют и прини-

мают решения в законном порядке, они должны быть независимы и

защищены законом.

Во-вторых, органы контроля должны действовать на основе

принципа правомочности вмешательства в эффективность и

целесообразность действий подконтрольных органов, права

вмешательства в эту деятельность вплоть до отмены действий и

решений, и обязательности их указаний. Разумеется, при этом

уже они несут ответственность за законность и обоснованность та-

ких действий и решений.

Исходя из названных принципов определяются и общие условия

деятельности контролирующих органов.

Формирование контролирующих органов и организаций мо-

жет иметь место только на основе закона и только уполномоченным

законом органом.

2. Формирование и создание контролирующих органов на осно-

ве единого федерального закона с их специализацией в осуществле-

нии различных видов контроля путем разграничения в специальном

нормативном правовом акте компетенции контролирующего органа

(организации).

3. Правовая организация и регулирование контрольной деятель-

ности в осуществлении различных видов контроля должна четко,

конкретно и исчерпывающе определять функциональные обязанно-

сти, полномочия, структуру, подчиненность и подконтрольность,

способы и средства контроля, формы и пределы реагирования на

выявленные нарушения.

4. Возложение на граждан и организации в законодательном по-

рядке определенных обязанностей по содействию контрольным ор-

ганам (ведение определенных учетов, представление отчетов (и от-

ветственность за их достоверность), предоставление нужных

сведений, представление деклараций, лицензий, проведение внеш-

него аудита и т. п.).

5. Возможность привлечения граждан к содействию контроли-

рующим органам (в качестве специалистов, экспертов, аудиторов,

Глава 11

понятых) и представление соответствующей компенсации за содей-

ствие, установленной в законодательном порядке.

6. Взаимодействие контролирующих органов различных форм и

видов между собой, с другими государственными органами, с пра-

воохранительными органами, что должно четко определяться в со-

ответствующих законодательных и нормативных правовых актах.

7. Юридическая ответственность контролирующих органов, их

должностных лиц за вред, причиненный неправомерными действия-

ми, и право обжалования, в том числе в суд, решений и действий

контролирующих органов.

8. Поднадзорность всех видов контрольной деятельности (го-

сударственных и общественных органов контроля) органам про-

курорского надзора, другим органам, уполномоченным осуществ-

лять надзор.

9. Обеспечение повышенной правовой защищенности должно-

стных лиц контролирующих органов и организаций, что должно

включать специальные меры обеспечения безопасности, меры соци-

ального характера в случае причинения вреда, а также администра-

тивную и уголовную ответственность за воспрепятствование кон-

трольной деятельности и за посягательство на этих лиц, в связи с

исполнением обязанностей.

Все эти меры и условия должны, соответственно, способство-

вать осуществлению всех видов контрольной деятельности. Рас-

сматривая контролирующие органы, следует особо остановиться на

контрольной деятельности суда, органов судебной власти. Кон-

трольная функция суда вытекает и обосновывается Конституцией

Российской Федерации. Статья 18 Конституции РФ устанавливает,

что права и свободы человека и гражданина являются непосредст-

венно действующими и обеспечиваются правосудием. В соответст-

вии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная за-

щита его прав и устанавливается, что решения и действия

(бездействие) органов государственной власти, органов местного

самоуправления, общественных объединений и должностных лиц

могут быть обжалованы в суд. Статья

118

Конституции РФ устанав-

ливает, что судебная власть осуществляется посредством конститу-

ционного, гражданского, административного и уголовного судопро-

изводства. В соответствии с законодательством суд рассматривает

дела и принимает решения, в том числе и в случае неправомерных

Возникновение и развитие государственного контроля в России 97

Зак.

3923

действий, принятия незаконных решений, восстанавливает нару-

шенные права и свободы, в том числе и отменяя незаконные реше-

ния, нормативные акты, восстанавливая права и возмещая причи-

ненный ущерб и вред за счет виновных.

Таким образом, мы можем говорить, что, осуществляя правосу-

дие, суд в установленных законом случаях осуществляет и кон-

трольную функцию. Рассмотренные формы и виды контрольной

деятельности относились к государственному контролю, к государ-

ственной контрольной деятельности. Однако, и это следует особо

отметить, в последние годы получили развитие и закрепление и

приобретают все большее значение и различные виды общественно-

го негосударственного контроля.

Развитие общественного контроля — это одно из проявлений

формирования в России гражданского общества, укрепления основ

правового государства. Создание и функционирование организаций,

общественного контроля — это осуществление права, предостав-

ленного ст. 30 Конституции РФ, в которой указано, что каждый име-

ет право на объединение, включая право на создание профессио-

нальных союзов для зашиты своих интересов. Государство

гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Ха-

рактерно, что формы общественного контроля и право на его осуще-

ствление предусматриваются и в нормативных правовых актах госу-

дарства. Например, в Федеральном законе «О государственном

регулировании производства и оборота этилового спирта и алко-

гольной продукции» есть статья, которая устанавливает, что кон-

троль за соблюдением закона осуществляется и общественными ор-

ганизациями и гражданами в форме общественного контроля.

Государственные органы и должностные лица обязаны по закону в

десятидневный срок уведомлять их о принятых решениях, содейст-

вовать и помогать в проведении соответствующих проверок. Осуще-

ствляют общественный контроль профессиональные союзы за

соблюдением трудового законодательства и законодательства об

охране труда и обеспечению безопасных условий труда. Все боль-

шее развитие и значение приобретает общественный контроль за

торговлей, качеством товаров и оказания услуг. Такой

контроль

об-

щественности и граждан развивается и внедряется, в том числе и

государством, и в других сферах. Так, например, в Федеральном за-

коне «О государственном контроле за качеством и рациональным

Глава II

использованием зерна и продуктов его переработки» сказано, что

граждане и общественные организации, юридические лица обладают

также правом контроля, в частности, могут участвовать в отборе

проб, проверке качества.

Развиваются и иные формы негосударственного контроля. На-

пример, получает развитие внутрикорпоративный контроль. Участ-

ники негосударственных объединений по какой-либо деятельности

или потребители определенного вида услуг создают собственные

структуры контроля. Это делается, для обеспечения профессиона-

лизма и законопослушания участников объединений, повышения

качества создаваемых товаров или оказываемых услуг. Федеральный

закон от 5 марта

1999

г.

«О

защите прав и законных интересов инве-

сторов на рынке ценных бумаг» в ст.

предусмотрел создание спе-

циальных органов контроля инвесторов за исполнением членами

объединений требований закона. Регламентируя деятельность этих

органов, Закон предоставляет им полномочия, в том числе право на

применение к нарушителям санкций, установленных уставами и

правилами этих организаций, например, на рекомендацию добро-

вольного возмещения ущерба, причиненного другому члену-

участнику, на обращение в соответствующий орган власти с пред-

ложением об аннулировании или приостановлении действия лицен-

зии, направление материалов в правоохранительные органы. Преду-

смотрено создание общественных объединений инвесторов —

физических лиц с правом осуществления контроля за соблюдением

правил хранения и реализации имущества должников.

Развиваются и иные формы негосударственного контроля, по-

ощряемые государством, в частности, аудиторский контроль, осу-

ществляемый соответствующими фирмами, деятельность которых

регламентируется как Федеральным законом «Об аудиторской дея-

тельности», так и постановлением Правительства Российской Феде-

рации от

июня 2002 г.

«О

мерах по обеспечению проведения обя-

зательного аудита».

В связи с положениями Конституции РФ, в частности ч. 4 ст.

15,

в Российской Федерации имеются также и формы международного

контроля, осуществляемые в соответствии с международными дого-

ворами и соглашениями Российской Федерации. К их числу отно-

сятся исполнительные органы Организации Объединенных Наций,

которые уполномочены, в соответствии с Уставом ООН и междуна-

Возникновение и развитие государственного контроля в России

родными договорами, контролировать соблюдение договоров и со-

глашений в рамках Устава ООН. То есть объект контроля в таких

случаях

это заключенные и ратифицированные государством до-

говоры и соглашения. Наиболее широко известны у нас такие орга-

низации, как МАГАТЭ (Международное агентство по атомным тех-

нологиям и энергетике), ВОЗ (Всемирная организация здраво-

охранения), ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по

вопросам культуры, науки, образования), а также ВТО — Всемирная

торговая организация, вопрос о вступлении в которую России сейчас

широко обсуждается.

Схема

•:

контролирующих органов РФ и полномочий на территории РФ

. ;, \

Контролирующие органы

Территория

Органы

государственного

контроля

Администрация Президента РФ

(Главное контрольное управление)

Федеральное собрание РФ (Счетная

палата, создаваемые комитеты и ко-

миссии палат Федерального собрания)

Правительство Российской Федерации

Вся территория РФ

Межведомственные органы Прави-

тельства РФ и его аппарата, в том

числе специально создаваемые

На территории РФ в соответствии

с установленной компетенцией

Отраслевые органы контроля (мини-

стерств и ведомств федерального

уровня)

На территории РФ в пределах отрасли

и компетенции

Контрольные органы субъектов Феде-

рации (всех отраслей и ветвей власти)

На территории субъекта и в пределах

полномочий

Органы

негосударственного

обще-

На своей территории и в отношении

подконтрольных субъектов

ственного контроля

Контрольные органы местного само-

управления

Общественные объединения (лроф-

союзы, общества потребителей, иные

общественные объединения)

Специально контролирующие объ-

единения (аудиторские фирмы, орга-

ны контроля инвесторов,

предприни-

І^мателей )

На своей территории и в отношении

подконтрольных субъектов

ственного контроля

Контрольные органы местного само-

управления

Общественные объединения (лроф-

союзы, общества потребителей, иные

общественные объединения)

Специально контролирующие объ-

единения (аудиторские фирмы, орга-

ны контроля инвесторов,

предприни-

І^мателей )

В пределах определенной территории

и компетенции

ственного контроля

Контрольные органы местного само-

управления

Общественные объединения (лроф-

союзы, общества потребителей, иные

общественные объединения)

Специально контролирующие объ-

единения (аудиторские фирмы, орга-

ны контроля инвесторов,

предприни-

І^мателей )

По специально оговоренным вопросам

согласно нормативного регламентиро-

вания и договоров

Органы

международного

контроля

На основании международных догово-

ров Российской Федерации

100

Глава II

Схема

контролирующих

органов и организаций и их поднадзорности

органам прокуратуры

Органы государственного контроля

Администрация Президента РФ

(Главное контрольное управление)

Органы Федерального собрания

Не поднадзорны органам прокуратуры

Контрольные органы федеральных

министерств и ведомств

Межотраслевые органы контроля

Органы контроля субъектов Федера-

ции

Негосударственные и общественные

органы и организации контроля

Органы контроля местного само-

управления

Осуществляется прокурорский надзор

Генеральным прокурором РФ и под-

чиненными ему прокурорами в соот-

ветствии со ст. 1, 21, 26 Федерального

закона «О прокуратуре РФ»

Органы международного контроля Не поднадзорны органам прокуратуры

Контроль этими организациями осуществляется по вопросам и в

структурах, которые определены соответствующими договорами и

соглашениями.

Таково в общем плане состояние и развитие контрольной дея-

тельности в Российской Федерации в настоящее время. Как мы ви-

дим, контрольная деятельность регламентируется и регулируется

многими законодательными и правовыми актами, правилами и ука-

заниями различных органов государственной власти, присутствии

единого федерального закона.

Освещение и анализ системы контрольных органов России и их

главных черт были необходимы нам с учетом основной цели иссле-

дования для того, чтобы далее рассмотреть понятие контроля и со-

отношение его с еще одним видом государственной деятельности —

прокурорским надзором, а также определить, не является ли проку-

рорский надзор одной из форм государственного контроля.

Глава III

ПРОКУРАТУРА В

ЗАРУБЕЖНЫХ

ГОСУДАРСТВАХ

Возникновение модели прокуратуры

В предыдущих главах мы рассмотрели возникновение и разви-

тие контролирующих органов, их значение и место в органах госу-

дарственной власти, необходимость контрольной деятельности в

государственном строительстве. Совершенствование государства,

появление новых функций, борьба центральной власти (монархов) с

феодальной раздробленностью и стремление к созданию централи-

зованного государства, а также необходимость получения финансо-

вых и материальных ресурсов, нужных для обеспечения выполнения

этой задачи и решения поставленных целей, потребовало создания

особых органов, входящих в структуру центральной власти, незави-

симых от местных властей и выполняющих волю центра.

Именно поэтому прокуратура сначала возникла в Европе, во

Франции, где шла борьба королевской власти с феодальной. Необ-

ходимость создания такого особого органа диктовалась также

стремлением взять в свои руки и судебную власть. Во Франции в это

время господствовал инквизиционный процесс и необходим был

представитель для защиты интересов королевской власти, монарха.

Прокуратуру, как орган, представляющий интересы монарха,

образовал король Филипп IV своим Ордонансом от 25 марта

1302

г.

Многие ученые именно эту дату считают началом возникновения

прокуратуры как органа государства.

Однако мы согласны с предположением А. И. Алексеева и

В.

Б. Ястребова о том, что прокурорская система, должность проку-

рора возникли еще в Древнем Риме. Они отмечают, что прокуратор,

102

Глава III

как должностное лицо, мог быть наместником — управляющим

провинцией, а также и доверенным лицом римского гражданина в

судебных, коммерческих делах, домоуправителем, т. е. представите-

лем интересов как государства, так и отдельного, частного лица .

Слово «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латин-

ское

«ргосигаге»,

что в переводе означает: «надзираю, забочусь,

управляю».

Действительно, прокурор, прокуратура основной своей задачей

имеют предназначение — надзирать, обеспечивать, заботится, что-

бы соблюдался закон, установленный государством, соблюдались

его интересы.

Если в определенный период развития государства наблюдение

за исполнением законов, наказание тех, кто нарушал установленный

порядок, осуществлял непосредственный носитель верховной вла-

сти, а затем различные инстанции государства, его системы управ-

ления, то в дальнейшем потребовался специальный государствен-

ный орган, который с учетом условий и обстановки в конкретном

государстве, был бы наделен отличными от других органов задача-

ми и

полномочиями .

С учетом своеобразия и различия задач, полномочий, представ-

лений о значимости и нормативной регламентации можно выделить

четыре группы стран, где в том или ином виде функционируют про-

куратуры или органы, которые в той или иной мере

выполняют

их

наиболее распространенные функции.

Страны, где прокуратуры входят в состав министерств юс-

тиции, хотя при этом могут относиться к органам правосудия и дей-

ствовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому

корпусу

(«магистратуре»).

2. Страны, где прокуратуры полностью включены в состав су-

дебной системы и находятся при судах либо пользуются в рамках

судебной системы административной автономией.

3. Страны, где прокуратуры выделены в самостоятельную сис-

тему и подотчетны парламенту или главе государства.

4. Страны, где прокуратуры или ее прямого аналога вообще

нет

Алексеев

А.

И.,

Ястребов В. Б.

Профессия

— прокурорам.

М.,

1998. С.

Додонов В. Н.

Крутских

В. Е. Прокуратура в России и за рубежом.

М.,

2001;

ЩРТ.