Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Прокуратура в зарубежных государствах

103

К первой группе относятся, в частности, Франция, Бельгия, Ни-

дерланды, Дания, Польша, Румыния, Эстония, Израиль, Япония, Си-

рия и, в определенной степени, США. В США, как в Канаде и

Польше, Генеральный атторней является одновременно и минист-

ром юстиции, а во Франции и Эстонии эти должности разделены. В

большинстве этих стран прокуроры действуют при судах, но в США

они полностью самостоятельны по отношению к судебной власти.

Ко второй группе стран относятся, в частности, Испания, Ко-

лумбия, Болгария, Латвия. Например, в Испании прокуратура вхо-

дит систему судебной власти, но с функциональной автономией,

причем на нее возложена обязанность защиты законности, прав гра-

ждан и интересов государства, надзор за соблюдением независимо-

сти трибуналов и защита в них публичных

интересов

В третью группу входят в основном социалистические (Китай,

Вьетнам, Лаос, Куба) и постсоциалистические (некоторые из СНГ)

государства. В странах этой группы наряду с участием в деятельно-

сти судов (как обвинительная власть), прокуратура осуществляет

надзор за соблюдением законности органами исполнительной вла-

сти, предприятиями и организациями, и это установлено Конститу-

циями названных государств

Рассматривая данную группу госу-

дарств, следует отметить, что в некоторых государствах Латинской

Америки прокуратуры также имеют независимый статус, как отме-

чается в законодательстве (конституциях), обладают «администра-

тивно-финансовой и функциональной автономией». Например, в

Колумбии, Эквадоре прокуратура выполняет функции уголовного

преследования, но также осуществляет и надзор за соблюдением

законов и защищает права и свободы граждан. При этом как бы дей-

ствуют две прокуратуры, т. е. одна выполняет функцию уголовного

преследования, другая — надзора за законностью и защитой прав

граждан.

Говоря о четвертой группе государств, следует назвать Велико-

британию и некоторые ее бывшие колонии (правда, с определенной

модификацией в их законодательстве), где прокуратуры как особого

института нет, а Генеральный атторней возглавляет адвокатский

корпус, представители которого в необходимых случаях выступают

Конституции государств Европейского Союза.

М.,

1999 .

Добоное

Н.,

Крутских

В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С.

157,158,162-165 .

104

Глава III

на процессах в качестве обвинителей. В случаях, когда рассматри-

ваются дела особой важности, то обвинение поддерживает специ-

альное должностное лицо — Директор публичных преследований.

Английский ученый Р. Давид объясняет это тем, что наличие пред-

ставителя исполнительной власти в суде, а к таковым, по его мне-

нию, относятся прокуроры, несовместимо с независимостью и

дос-

тоинством судебной власти.

Далее мы рассмотрим положение и полномочия органов проку-

ратуры в ряде государств Европы, Азии и США, чтобы иметь воз-

можность сопоставить их статус с положением российской прокура-

туры и определить, входит ли она в систему контролирующих

органов.

§ 2. Прокуратура в странах Западной Европы,

США и Японии

Прокуратура во Франции, как мы уже отмечали, возникла ранее,

чем в других государствах Европы. Как орган развивающегося де-

мократического государства, выполняя во времена абсолютной мо-

нархии во многом функции фискалитета, т. е. интересов казны, про-

куратура с учетом развития государства и общества стала

осуществлять руководство и надзор за следствием, становилась в

определенной степени органом исполнительной власти. В настоящее

время прокуратура Франции входит в структуру Министерства юс-

тиции, а ее структура совпадает со структурой судебной системы и

во многом обеспечивает ее действенность. Судьи и прокуроры име-

нуются во Франции магистратами. Для подготовки судей и проку-

роров существует Национальная школа магистратуры и практически

все работники французских судов по уголовным и гражданским де-

лам являются выпускниками этой

школы.

Большое внимание уделя-

ется введению и осуществлению программы непрерывного последо-

вательного образования, подготовки и переподготовки. Входя в

судебную систему и состоя при судах, прокуроры пользуются суще-

ственной автономией и независимостью и имеют необходимые пол-

номочия. Хотя действия прокурора находятся под контролем мини-

стра юстиции, в судебных заседаниях прокурор независим.

Прокуратура в зарубежных государствах

105

Прокурор возбуждает уголовное преследование, поддерживает об-

винение в суде, осуществляет контроль за предварительным следст-

вием, агентами судебной полиции. При производстве предвари-

тельного следствия судья во многом поднадзорен прокурору,

который вправе давать ему указания, направленные на установле-

ние истины, и на любой стадии вправе взять на себя выполнение

следственных

функций

Возглавляет прокуратуру Генеральный прокурор при Кассаци-

онном суде. Прокуроры республики — районные прокуроры при

трибуналах малой и большой инстанции — находятся у него в под-

чинении. Все прокуроры назначаются (по представлению и реко-

мендации министра юстиции) президентом Франции. Юристы

Франции, ученые, исследующие положение прокуратуры, полагают,

что необходимо подчеркивать важность концепции о независимости

прокуроров, ее постоянство и всеобщность. Это полностью соответ-

ствует и рекомендациям подкомиссии ООН по правам человека и

судебной независимости, где в ст. 29 указано: «Независимость про-

куроров и адвокатов и то мужество и сознательность,

которыми

они выполняют свой профессиональный долг, необходимы для уси-

ления независимости судей, чтобы гарантировать правосудие, сво-

боду и уважение законности, а также защиту прав человека, всех лиц

во всем

обществе»

Таким образом, во Франции прокурор — это представитель ис-

полнительной власти, уполномоченный как на осуществление уго-

ловного преследования, так и на осуществление надзора за дейст-

виями полиции, следственного судьи, а также на поддержание

обвинения в суде.

Во многом подобная

организация,

положение, структура орга-

нов прокуратуры характерны и для других стран Западной Европы,

хотя там имеются отличия, объясняемые соответствующими усло-

виями развития стран, общественно-правовыми взглядами и тради-

циями. В мире нет единства в организации, структуре и полномочи-

ях прокуратуры, но ученые многих стран сходятся в необходимости

УПК Франции.

М.,

1993.

Прокуратура в правовом государстве. Материалы многосторонней встречи, органи-

зованной Советом Европы и Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

М.,

1997.

106

Глава

І Ц

определенного единения и независимости прокуроров при исполне-

нии тех обязанностей и задач, которые возлагает на них

соответст-

вующее законодательство.

История, развитие французской прокуратуры во многом по-

влияло на развитие этих органов в Европе и России.

Прокуратура Федеративной Республики Германии, как и проку-

ратуры ряда других государств Западной Европы, была образована в

начале XIX в. В настоящее время ее деятельность регламентируется

нормативными актами: Федеральным законом о судоустройстве,

Уголовно-процессуальным кодексом, Положением об организаци-

онной структуре прокуратуры и Правилами внутреннего распорядка

прокуратуры. Вместе с тем о прокуратуре говорится и в Конститу-

ции ФРГ, где

рассматриваются

вопросы правоохранительной дея-

тельности, судоустройства, контрольных функций (ст. 62-65; 73, 74,

85, 92, 93,

95)

Прокуратура, по законодательству ФРГ, относится к органам

исполнительной власти, подчинена министру юстиции и хотя орга-

низационно составляет часть судебной системы, к судебной власти

не относится, являясь обычным административным ведомством.

Прокуратура состоит их двух частей: федеральной и земельной.

Возглавляют соответствующие прокуратуры Генеральные прокуро-

ры, причем Генеральный прокурор ФРГ назначается президентом

страны. Компетенция прокуратуры определяется компетенцией су-

да, при котором она действует. Прокурор осуществляет предвари-

тельное расследование, в том числе при помощи полиции, которой

он по существу руководит. Прокуратура в ФРГ решает три задачи.

Известный германский юрист М. Номейлер указывает, что она, во-

первых, расследует дела и осуществляет уголовное преследование,

выступает как обвинитель в суде, во-вторых, участвует в судебном

процессе в качестве «беспристрастной стороны» и, в-третьих, при-

водит приговор в исполнение .

Прокурору предоставлено право применять предварительное за-

ключение и задержание, причем предварительное заключение про-

изводится на основании письменного приказа судьи об аресте. Зако-

Конституции государств Европейского Союза.

М.,

1997.

Номейлер

М.

Уголовное судопроизводство и роль прокуратуры в Германии // Рос-

сийская юстиция. 1994. № 10. С. 28-30.

Прокуратура в зарубежных государствах

107

ном предусмотрена возможность расширения полномочий прокуро-

ра земельным законодательством. Следует отметить, что законода-

тельство предусматривает полномочия прокурора не только в сфере

уголовного преследования, но и в гражданском судопроизводстве.

Он вправе возбудить в некоторых случаях гражданское дело (иск) о

признании брака недействительным; о признании лица недееспо-

собным; о признании лица умершим (в случае, когда лицо ранее

признано без вести пропавшим). Таким образом, в определенных

случаях, на основании заявления, проверки прокурор вправе вме-

шаться и в порядке надзора, когда этого требует защита прав граж-

данина.

Таким образом, в ФРГ прокуратура является органом исполни-

тельной власти и в основном осуществляет уголовное преследова-

ние, расследование и действует при определенных судах. Надзорных

функций практически не имеет, за весьма небольшим исключением.

Генеральная прокуратура Королевства Нидерланды, так же как

и в ФРГ, является структурным подразделением Министерства юс-

тиции и подчинена министру юстиции. Однако, в соответствии с

Конституцией страны, она имеет собственную структуру и наделена

определенными полномочиями, которые отличаются

от

полномочий

прокуратуры во Франции, в ФРГ и некоторых других странах Евро-

пы. В частности, Конституция Нидерландов возлагает на прокурату-

ру контроль за соблюдением законодательства, преследование на-

рушителей законов на всех уровнях и исполнение судебных

приговоров .

Структура Генеральной прокуратуры Нидерландов находится в

соответствии со структурой судов. Организационно прокуратура

курирует судебные кантоны, судебные округа. Вопросы, отнесенные

законом к ведению Генеральной прокуратуры, курируют 5 гене-

ральных прокуроров — членов Коллегии генеральных прокуроров

из Амстердама, Гааги, Денбоса, Ариема и Леувардена. В настоящее

время генеральные прокуроры назначаются на должность королем

пожизненно.

Прокуратура Швеции не только входит в систему исполнитель-

ной власти, но, согласно Конституции страны, непосредственно

подчинена правительству. Установлено, что «... в подчинении Пра-

Конституция

государств — членов Совета Европы.

М.,

1999. С. 479-498. :

108

Глава

111

вительства

находятся канцлер юстиции, государственный прокурор,

центральные административные ведомства и правления ленов. Иной

государственный орган управления подчиняется Правительству, ес-

ли он согласно форме правления или иному закону не является ор-

ганом, подчиненным

Ригсдагу»

Таким образом, прокуратура при-

знана органом управления и находится в подчинении правительства.

В ее обязанности входит возбуждение дела и начало предваритель-

ного расследования, а также поддержание обвинения в суде. Этим и

исчерпываются полномочия прокуратуры, никаких надзорных

функций она не осуществляет. Возглавляет органы прокуратуры Ге-

неральный прокурор.

Положение Генеральной прокуратуры Финляндии. Если до

1997

г. прокуратура являлась органом исполнительной власти и вхо-

дила в состав Министерства юстиции, то с

1997

г. она была выделе-

на в отдельный орган, хотя и включена в систему судебной власти. В

основном полномочия прокуратуры заключаются в осуществлении

функции уголовного преследования. Суды принимают дела только

от прокуроров и рассматривают только с их участием. Вместе с тем

на прокуроров возложено осуществление надзора за полицией и

принятие решений по поступившим делам и материалам. Более того,

на них возложена и функция решения по административным делам,

связанным со взысканием штрафов, налагаемых полицией за нару-

шение правил дорожного движения.

Генеральный прокурор Финляндии назначается президентом

страны, а он, в свою очередь, назначает уездных прокуроров. Струк-

тура прокуратуры Финляндии состоит из двух звеньев: Генеральная

прокуратура и прокуратуры уездов. В Генеральной прокуратуре

имеются 4 подразделения, которые возглавляют государственные

прокуроры (административное подразделение, подразделение обви-

нительных функций, подразделение развития и подразделение меж-

дународных связей). Генеральный прокурор и его заместители в от-

ношении уездных прокуроров обладают процессуальными полномо-

чиями, но влиять на позицию уездных прокуроров Генеральный

прокурор не может. Однако при возникновении спорных вопросов

он может либо принять дело к своему производству, либо передать

его другому уездному прокурору.

Конституции государств — членов Совета Европы. С.

719,

720.

Прокуратура в зарубежных государствах

109

Таким образом, являясь частью судебной власти, прокуроры в

Финляндии независимы от исполнительной власти, выполняют оп-

ределенные надзорные функции в отношении полиции, а наряду с

этим обладают и управленческими административными функция-

ми — принимают решения о наложении административных штра-

фов. Вследствие этого происходит смешение судебной (надзорной

власти) и исполнительной, административной, а прокуроры по су-

ществу

превращаются в

контрольный

орган

Прокуратура в Королевстве Норвегия. Директор прокурату-

ры — Генеральный прокурор Норвегии — независим от Министер-

ства юстиции, назначается и ответственен перед королем страны.

Прокуратура осуществляет надзор за полицией, начальники полиции

ответственны перед Генеральным прокурором. Полномочия осуще-

ствляются Генеральным прокурором через 9 управлений и

госу-

дарственных прокуроров. Прокуратура осуществляет поддержание

государственного обвинения в судах. Вместе с тем полномочия на

осуществление функции поддержания обвинения в суде имеют и

начальники полиции, но по наиболее важным делам и в судах выше

районного, обвинение поддерживает государственный прокурор.

Таким образом, в Норвегии прокурор независим, но фактически со-

стоит и в судебной, и в исполнительной

власти

Мы уже отмечали, рассматривая группы государств по моделям

прокуратуры, что в Великобритании прокуратуры как таковой нет,

функции государственного обвинения осуществляют либо адвокаты,

либо специальное государственное учреждение — Дирекция пуб-

личных преследований. Представляется, что совершенно правы

В. Н. Додонов и В. Е. Крутских, рассматривая модели прокуратуры

в Западной Европе, считают, что объяснение отсутствия института

прокуратуры в

Великобритании

следует искать в глубоких истори-

ческих и даже цивилизационных различиях, имеющих объективный

характер. В Великобритании, с ее уходящими в глубину веков тра-

дициями местного самоуправления, частного обвинения, судебного

контроля, отсутствием самой идеи законности (главный источник

Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 22.

Конституции государств — членов Совета Европы.

М.,

1999. Полиция, прокуратура

и судебная система Норвегии

Российская юстиция.

1993.

№ 2.

Додонов В. Н. Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 25, 26.

по

Глава

II I

права — судебный прецедент), потребности в существовании инсти-

тута прокуратуры не возникало.

Практически до последнего времени не развивался этот инсти-

тут и в США. Вместе с тем представляется интересным рассмот-

реть роль и положение прокуратуры в Соединенных Штатах

Америки.

В США не имеется такого органа, как прокуратура, однако кон-

трольные функции возложены на атторнейскую службу, которую в

литературе в связи со схожестью функций и называют прокурату-

рой. Соответственно не имеется и закона о прокуратуре (об аттор-

нейской службе) и ее деятельность регламентируется рядом

иных

законодательных актов, в частности, уголовно-процессуальным и

гражданско-процессуальным законодательством.

Главным нормативным актом, регулирующим деятельность

прокуратуры США, является Конституция США, которая возлагает

на высший законодательный орган страны — Конгресс США —

полномочия принятия федеральных законов, в том числе и законо-

дательства, регламентирующего деятельность атторнейской службы

(прокуратуры США). В соответствии с Конституцией Генерального

атторнея назначает президент страны «с согласия и по совету Сена-

та» (одна из палат Конгресса

США)

Президент также назначает

атторнеев в 94 федеральных округа. Кроме того, в каждом штате

назначается прокурор штата, а в каждом графстве — прокурор граф-

ства. Они назначаются местными властями и не подчинены феде-

ральной атторнейской службе. Их структура, деятельность и полно-

мочия определяются Конституцией штата. Генеральный атторней

штата — фигура выборная, не назначаемая.

Атторнейская служба США выступает как служба обвинения,

уполномоченная государством возбуждать и расследовать уголов-

ные дела, поддерживать обвинение в суде. Однако она не входит в

систему судебной власти и независима от нее. Генеральный проку-

рор США является также Министром юстиции и выступает как со-

ветник президента по проблемам уголовной политики. В отличие от

других государств Генеральному прокурору США подведомственны

контрразведка, политическая полиция, управление тюрьмами и дела

Конституция буржуазных государств. Учеб. пособие (составитель В. В. Максимов).

М.,

1982.

ч-.

Прокуратура в

зарубежных

государствах

111

об иммигрантах. Генеральный прокурор США обладает весьма ши-

рокими полномочиями и в силу этого занимает важное место в сис-

теме юридических органов государства.

В уголовном судопроизводстве в настоящее время прокурор иг-

рает основную роль. Он руководит расследованием, координирует

работу, обращается в суд за санкцией на проведение прослушива-

ния, на арест. После принятия в

1984

г. Акта о реформировании сис-

темы назначения приговоров, повлекшего издание инструкций по

назначению приговоров, возросла роль прокурора и его усмотрения

по вердиктам обвинения и привлечения граждан к сотрудничеству.

Прокурор вправе ограничить обвинение в суде, а также прекра-

тить дело при его рассмотрении в суде до вынесения вердикта при-

сяжных заседателей. Прокурор вправе использовать материалы по-

лиции и ФБР, но может взять расследование на себя. Наряду с этими

прокурор осуществляет также координацию деятельности правоох-

ранительных органов и практически занимает в их системе главен-

ствующее положение. Изучение американского законодательства и

исследования, проведенные специалистами в данной области, пока-

зывают, что в последнее десятилетие полномочия прокуратуры и ее

престиж значительно возросли, они получили большую независи-

мость от судебного контроля, а также осуществляют деятельность

по защите прав человека. В Министерстве юстиции имеется специ-

альное Управление по рассмотрению жалоб о нарушении граждан-

ских прав (а прокуратура, как уже отмечалось, входит в структуру

этого министерства). Прокурорам предоставлено право и ими значи-

тельно расширена практика предъявления гражданских исков в за-

щиту потребителей, экологических исков, исков, связанных с неза-

конной деятельностью частных структур, когда прокурор выступает

от имени и в защиту интересов государства и

общества

Таким образом, являясь частью государственного управления,

входя в состав исполнительной ветви власти, прокуратура США,

наряду с реализацией основной задачи — борьбой с преступностью,

осуществлением уголовного преследования, поддержанием обвине-

ния в суде — приобретает и многие надзорные функции, особенно в

Деле

охраны прав человека, и таким образом, в определенной сте-

Додонов В.

Н.,

Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 8; Бессара-

бов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 28, 29.

112

Глава III

пени становится и своеобразным органом надзора за исполнением

законов.

Прокуратура Японии организована достаточно своеобразно и

отражает специфику развития этой страны. Положение прокуратуры

в общих чертах регламентировано Конституцией

страны

Хотя

прокуратура входит в систему Министерства юстиции, но построена

на принципе единства структуры прокурорских органов. Положение

прокуратуры также регулируется УПК Японии и Декретом о проку-

ратуре

Следует отметить, что в Японии создана стройная система

прохождения службы в органах прокуратуры от низшего звена и до

Генеральной прокуратуры. Эта система имеет цель помочь начи-

нающим прокурорам овладеть навыками работы по выполнению

достаточно широких и

сложных

полномочий.

Являясь единой структурой в составе Министерства юстиции,

прокуратура обладает достаточно широкими полномочиями. Проку-

ратура осуществляет расследование наиболее важных и сложных

дел, возбуждает уголовные дела и передает их в суд, а также прини-

мает решения по делам без передачи в суд, поддерживает обвинение

в суде. Наряду с этим она осуществляет надзор за расследованием

дел полицией, надзор за исполнением наказаний, назначенных су-

дом. Кроме того, прокуратура осуществляет защиту прав граждан,

обладает правом предъявлять иски в защиту их интересов. Специа-

лист в этих вопросах, корреспондент агентства «Циодо Цусим»

Ф. Ватанабе, говоря о работе прокуратуры Японии, указывает, что

«Прокурор — это ведь не только тот, кто ведет следствие и возбуж-

дает дело, но и представитель общественных

интересов»

Таким образом, рассмотрев положение и роль прокуратуры в за-

рубежных странах с развитой демократией, мы видим, что наряду с

полномочиями по осуществлению уголовного преследования, рас-

следования дел, поддержания обвинения в суде и иных функций,

прокуратура в Японии обладает и определенными надзорными

функциями, но как правило, не наделена правом принятия решений,

т. е. в основном, за редкими исключениями, ей не присущи признаки

Конституция буржуазных государств. Учеб. пособие (составитель В. В. Максимов).

М.,

1982.

Додонов В. Н. Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 8.

Фумиюми

Ватанабе. Как работает прокуратура в Японии // Российская юстиция.

-•

1994. № 8. С. 43-45 .