Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Возникновение и развитие государственного контроля в России

проявляли

и другие субъекты Федерации — краевые и областные.

Этому во многом способствовала и политика тогдашнего президен-

та,

который заявлял, что каждый субъект Федерации может брать

суверенитета сколько сможет. Считалось, что только такой подход

обеспечит единство Федерации, ее территориальную целостность. В

силу того, что союзное законодательство, и особенно Конституция

СССР, уже не действовали, а нового законодательства, соответст-

вующего изменившейся политике, экономическим, политическим и

социальным реформам, сформулировано не было, законы и иные

нормативные акты, конституции республик в составе Российской

федерации,

уставы других субъектов РФ издавались без учета Кон-

ституции и федеральных законов, что способствовало во много пра-

вовому беспределу, правовому нигилизму. Об этом, в частности,

говорят и данные анализа, проведенного известным государствове-

дом, профессором А. В. Зиновьевым, в результате которого выяви-

лось, что уставы 79 субъектов Федерации противоречили Конститу-

ции государства, федеральной

Конституции

Известно, что лишь в

последние годы, благодаря мерам, принятым президентом Россий-

ской Федерации, его полномочными представителями в федераль-

ных округах, Генеральной прокуратурой Российской Федерации,

удалось в основном преодолеть грубейшие нарушения законности.

Разумеется, при такой обстановке не могло идти речи о каком-

либо государственном контроле. Даже имевшиеся и сохранившиеся

контрольные органы в силу сложившегося в стране положения прак-

тически не могли осуществлять контрольную деятельность, единую

для Российской Федерации.

Провозглашенный переход к рыночной экономике, к рынку, ко-

торый «сам все расставит по местам», привел к серьезным негатив-

ным последствиям, в том числе и в осуществлении контрольной дея-

тельности. Не отрегулированный должным образом законодательно,

в правовом направлении, такой переход привел не только к резкому

падению уровня жизни большинства граждан России, но и способ-

ствовал, в частности, незаконной приватизации, незаконному обра-

щению в собственность предприимчивых дельцов народной, госу-

Зиновьев А. В. Конституционность — основа основ государственно-правовой куль-

туры. Материалы

науч.-практич.

конференции в Санкт-Петербургском Гуманитарном

Университете профсоюзов 19 апреля 1996 года. СПб., 1997. С.

10.

...

.... ..

Глава II

дарственной собственности на миллиарды рублей и причинению

колоссальных убытков государству. Практически никакого контроля

со стороны государства за проводившейся приватизацией, которую

народ обоснованно называл «прихватизацией», не осуществлялось.

Не случайно отсутствие контрольной деятельности в период пере-

хода к рыночной экономике особенно коснулось экономической,

финансовой стороны контрольной деятельности.

По существу только после принятия Конституции

Российской

Федерации, когда более-менее были определены контуры полномо-

чий Федерального центра и субъектов Федерации, стали намечаться

пути усиления влияния государства, его контроля за экономической

и финансовой деятельностью.

Стало ясно, что без должного государственного влияния, а в не-

обходимых случаях и контроля за экономической и финансовой дея-

тельностью (что ни в какой мере не противоречит рыночной эконо-

мике, свободе предпринимательства и экономической деятель-

ности), государство обойтись не может. Об этом совершенно

правильно неоднократно заявлял Президент Российской Федерации

В. В.

Путин

об этом говорил, и Председатель Правительства, а

затем Председателем Счетной палаты С. В.

Степашин

В последние годы, особенно после вступления на пост Прези-

дента Российской Федерации В. В. Путина, можно отметить даль-

нейшее развитие и постепенное становление государственного кон-

троля в Российской Федерации, как ведомственного, так и

межведомственного, а также появление и развитие общественного

контроля. В настоящее время возможно говорить о восстановлении

контрольной деятельности в России, в том числе и усилении интере-

са к ней как со стороны общества, так и со стороны ученых. Именно

в последние три-четыре года особенно возросло количество иссле-

дований в этом направлении со стороны экономистов и юристов.

Такое внимание во многом объясняется тем, что без должного

контроля, всестороннего, гласного и открытого, нельзя вести речь о

Путин В. В. Послание Федеральному собранию РФ 2002 года. Выступление на

Всероссийском совещании прокуроров «Быть прокурором в наши дни

непросто»;

выступление на заседании Президиума Госсовета

Российская газета. 2002. 19

апр.;

Российская газета,

2001.

янв.;

Санкт-Петербургские Ведомости. 2002. 27 февр.

Степашин С. В. Поднять страну — не поле перейти

Российская газета. 1999.

17 июня; Российская газета. 2001. 31 янв.

Возникновение и развитие государственного контроля в России

формировании гражданского общества, без надлежаще организо-

ванного, четко отрегулированного, с надлежащими полномочиями и

ответственностью единого и независимого государственного кон-

троля нельзя вести речь о правовом государстве, для которого права

и свободы человека и гражданина, защита его интересов являются

основной и главной задачей. Ведь именно так сформулировано в

Конституции Российской Федерации. При этом следует подчерк-

нуть, что необходимо тесное взаимодействие всех видов и форм

контроля при их продуманной и четко определенной задаче, на ос-

нове достаточных и определенных прав и обязанностей.

Хочется с удовлетворением отметить, и это отмечают многие

ученые, исследователи, что в Российской Федерации созданы и раз-

виваются различные виды и формы контрольной деятельности,

что

позволяет надеяться на создание, при определенных условиях, еди-

ной государственной системы контрольной деятельности наряду с

необходимыми формами и общественного контроля, их успешного и

плодотворного взаимодействия и взаимодополнения.

Именно при таком контроле, при сочетании различных форм и

видов этой деятельности можно будет рассчитывать на то, что дан-

ный вид государственной деятельности, государственного управле-

ния, сумеет обеспечить действенную защиту прав и свобод граждан,

интересов общества и государства.

Однако, в настоящее время нельзя говорить о том, что такая

система контроля в государстве уже создана и действует. Эта цель

еще должна быть достигнута и реализовать ее — задача будущего,

что потребует многих усилий со стороны государства и общества.

Рассматривая сегодня существующую систему контрольных ор-

ганов, следует говорить о наличии множества направлений, видов и

форм контроля, не взаимодействующих между собой.

Эти направления, формы и виды государственного контроля, а

также формы негосударственного контроля рассматривались и хо-

рошо показаны в трудах многих

ученых

что позволяет четко пред-

ставить систему и структуру органов, осуществляющих контроль-

См.:

Бессарабов В. Г. 1) Прокуратура и контрольные органы России.

М.,

1999;

2) Прокуратура России в системе государственного контроля.

М.,

1999; Бородуш-

ко

И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые осно-

вы и система контрольных органов. СПб.,

2002;

Контрольные органы и организации

России.

Учебник / Под ред. проф. А. П.

Гуляева.

М.,

2000.

•: •

.•••«

Глава II

ную деятельность сегодня. Очень подробно, с анализом законода-

тельной и нормативной базы и общеправовых основ контрольной

деятельности рассмотрены данные проблемы в трудах под редакций

доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Рос-

сийской Федерации А. П. Гуляева, доктора юридических наук

И. В. Бородушко. Под редакцией профессора А. П. Гуляева издан

учебник для юридических вузов «Контрольные органы и организа-

ции России (компетенция и

полномочия)»,

в котором рассмотрена

система контролирующих органов России, законодательная и нор-

мативная регламентация их полномочий и компетенции. В моногра-

фии И. В. Бородушко «Институт контроля в Российской Федерации:

организационно-правовые основы и система контрольных органов»,

подготовленной Санкт-Петербургским университетом, рассмотрены

научно-правовые основы развития контролирующих органов, дана

их классификация и система, рассмотрены принципы контрольной

деятельности. Весьма интересна и актуальна монография доктора

юридических наук, заместителя директора Научно-исследователь-

ского института проблем укрепления законности и правопорядка

при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В. Г. Бессара-

бова «Прокуратура России в системе государственного контроля». В

монографии рассмотрены вопросы возникновения и развития кон-

тролирующих органов в России, основные формы и виды контроля,

проанализированы теоретические основы государственного контро-

ля. Особое место занимает рассмотрение положения прокуратуры в

системе контролирующих органов.

Эти и другие работы, анализ законодательства и нормативных

актов Российской Федерации и ее субъектов позволяют показать

существующую систему контрольных органов, их виды и структуру.

Система и структура контрольной деятельности определяется ее

целями и конкретными объектами контроля. При этом, когда речь

идет о государственном контроле, следует иметь в виду, что кон-

трольная деятельность — это государственная деятельность, состав-

ная часть государственного управления. Государственное управле-

ние имеет две составляющие: организационную и контрольную.

Контрольная деятельность стремится защищать права и свободы

граждан, законные интересы общества и государства от негативных

последствий нарушения установленных правил поведения и дея-

тельности субъектов общественных отношений, нарушения требо-

Возникновение

и развитие государственного контроля в России

ваний,

предъявляемых к определенной деятельности, при

изготов-

лении и реализации товаров, при оказании услуг, исполнении воз-

ложенных на конкретного субъекта обязанностей. Эта цель включа-

ет в себя, разумеется, и предупреждение, а также пресечение

нарушений, если они совершились.

Из основной цели контрольной деятельности вытекает и задача

средствами контроля способствовать улучшению основной функции

управления — организационной, а также добиваться того, чтобы та

или иная работа, деятельность была наиболее эффективной, резуль-

тативной, целесообразной. Наряду с целями и задачами контрольной

деятельности ее систему и структуру контрольных органов опреде-

ляют и объекты контроля. Профессор А. П. Гуляев вычленяет три

вида объектов, которые, как нам представляется, охватывают всю

контрольную деятельность

государства

К ним относятся, по его

мнению, следующие объекты:

Соблюдение установленных законами и нормативными право-

выми актами правил (порядка) осуществления того или иного вида дея-

тельности, получения разрешений на осуществление этой деятельно-

сти. В ряде случаев регламентация конкретной деятельности может

осуществляться на основании международных договоров и соглашений

и предусматривать осуществление международного контроля.

2. Особым объектом контроля является контрольная деятель-

ность в сфере регулирования различных производств и товарооборо-

та, контроль за соблюдением разработанных стандартов производст-

ва товаров и оказания различных услуг. Контрольные органы

проверяют соответствие товара сертификату, а также подлинность

сертификата.

Этот объект контроля может определять и такую форму контро-

ля, как общественный и негосударственный контроль, когда его

осуществляют общественные организации и профсоюзы в соответ-

ствии с законодательством.

3. Выделяется и такой вид объекта контроля, как контроль за

соблюдением юридическими и физическими лицами обязанностей,

возложенными на них законами и иными нормативными правовыми

актами. Такой объект контроля вытекает из требований Конститу-

Контрольные

органы и организации России. Учебник

Под ред. проф. А. П. Гуляева.

С.

8-10 .

ГлаваЦ

ции Российской Федерации (ст.

15),

которая требует, чтобы все гра-

ждане, учреждения, общественные организации, должностные лица

соблюдали Конституцию и законы Российской Федерации.

Особое место и значение имеет объекта контроль за финансовой

и экономической деятельностью, законностью расходования

средств, особенно бюджетных, законностью приватизации, за со-

блюдением антимонопольного законодательства, установлением

тарифов и сборов, цен на продукцию.

Представляется, что, рассматривая объекты контроля, следовало

бы упомянуть объект, который ни профессор Гуляевым, ни некото-

рые другие авторы не выделяют. Это контроль за выполнением за-

конодательства и нормативных актов правового характера, регла-

ментирующих выполнение гарантированных гражданам социальных

прав: права на медицинское обслуживание, на пенсионное обеспе-

чение, на безопасные условия труда и в целом по соблюдению тру-

довых прав, на получение достоверной информации.

Говоря о системе контроля, особенно государственного контро-

ля, следует подчеркнуть, что по существу вся государственная, да и

не только государственная деятельность, предполагающая управле-

ние в том или ином виде, предполагает и осуществление контроль-

ной деятельности. Действительно функциями государственного кон-

троля наделены все органы как законодательной (предста-

вительной), так и исполнительной ветвей власти, а также органы

местного самоуправления. Все больше контрольных функций возла-

гается на судебную власть. В негосударственных предприятиях так-

же имеются контрольные органы в виде наблюдательных советов,

ревизионных комиссий различных предпринимательских структур.

Все больше контрольных функций получают многие общественные

организации во многих сферах.

Таким образом, в настоящее время можно говорить о следую-

щей системе контрольных органов в Российской Федерации:

Президентский контроль — осуществляемый от имени Пре-

зидента Российской Федераций на основании Конституции государ-

ства, провозглашающей Президента гарантом Конституции, которой

должны соответствовать все законы, нормативные правовые акты и

деятельность всех граждан, организаций и учреждений.

От имени Президента страны контрольную деятельность в пре-

делах его полномочий осуществляет Главное контрольное управле-

Возникновение и развитие государственного контроля в России

ние

Администрации Президента Российской Федерации и его под-

разделения в федеральных округах. Главное контрольное управ-

ление действует на основании Положения, утверждаемого Прези-

дентом. Оно правомочно проводить проверки, требовать их прове-

дения иными органами, принимать предусмотренные Положением

меры, информируя в необходимых случаях руководителя Админи-

страции Президента, а при необходимости и самого Президента.

2. Контрольные функции осуществляют органы представитель-

ной (законодательной власти). На уровне Федерации это Государст-

венная дума и Совет Федерации Федерального собрания. Контроль-

ная деятельность осуществляется, во-первых, посредством

рассмотрения проектов законов, представляемых Правительством и

Президентом, в частности, контроль за бюджетной деятельностью

осуществляется как при рассмотрении и приеме Закона «О бюджете

РФ», так и при внесении необходимых изменений в Закон. Кроме

того, Государственная дума и Совет Федерации, депутаты и члены

Совета контролируют деятельность органов исполнительной власти

посредством направления тех или иных запросов по интересующим

вопросам и правомочны, в связи с этим, принимать соответствую-

щие решения. Весьма важным органом контроля является Счетная

палата, создаваемая Государственной думой и Советом Федерации,

которая в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате»

обладает полномочиями по контролю за доходами и расходами

бюджета, за эффективностью и целесообразностью расходования

государственных средств и использования государственной собст-

венности. Кроме того, Счетная палата вправе проводить экспертизу

и давать заключения по проблемам бюджетно-финансовой полити-

ки. Она независима от органов исполнительной власти.

Таким образом, законодательная ветвь государственной власти,

высший законодательный орган государства, обладает достаточно

широкими контрольными функциями.

3. Органы контроля исполнительной ветви власти — это прак-

тически все органы исполнительной власти, как совершенно пра-

вильно отмечает профессор А. П. Гуляев, отмечая, что функциями

государственного контроля наделены практически все федеральные

органы исполнительной

власти

Там же. С. 5.

• * .

•

Глава

Правом контроля обладают все министерства и ведомства

феде-

рального уровня и, разумеется, Правительство Российской Федера-

ции. Все они являются органами управления и выполняют обе

функции управленческой деятельности — организационную и

кон-

трольную. Контрольная деятельность Правительства Российской

Федерации закреплена и в Конституции страны. В ст.

110

Конститу-

ции РФ установлено, что исполнительную власть в Российской Фе-

дерации осуществляет Правительство Российской

Федерации

Следовательно, исходя из сущности управления, это и осуществле-

ние государственного контроля. Контрольная функция Правительст-

ва РФ четко определена в п. «а-е» ч. 1 ст.

114.

Это и обеспечение

проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики;

осуществление управления государственной собственностью; осу-

ществление единой политики в области культуры, науки, образова-

ния, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуще-

ствление мер по обеспечению, законности, прав и свобод человека и

гражданина, а также охране собственности, общественного порядка,

по борьбе с преступностью, и др. Деятельность Правительства, в том

числе по контролю исполнения, регламентируется Федеральным

конституционным законом в соответствии со ст.

115

Конституции

РФ, которой установлено, что Правительство издает постановления

и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Постановления и

распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Рос-

сийской Федерации.

Структура федеральных органов исполнительной власти уста-

навливается на основании Указа Президента РФ в соответствии с

предложениями Председателя Правительства. В соответствии со

структурой федеральных органов исполнительной власти контроли-

рующие органы создаются двух видов: ведомственные (отраслевые)

и межведомственные, которые осуществляют контроль за соблюде-

нием законов, исполнением постановлений и распоряжений Прави-

тельства, за эффективностью и целесообразностью решений и дей-

ствий в ряде министерств и ведомств либо в деятельности

одного

конкретного министерства или ведомства.

Работы ученых — исследователей контрольной деятельности и

изучение нормативных документов приводят к выводу,

что

количе-

Конституция Российской Федерации.

М.,

1995.

Возникновение

и развитие государственного контроля в России

ство контролирующих федеральных органов подсчитывается по-

разному, от 50 до

Контролирующие органы действуют на основании законов, по-

становлений Правительства, специальных положений, утверждае-

мых либо постановлением Правительства РФ, либо приказами соот-

ветствующих министров и руководителей ведомств. В ряде случаев

контрольные функции по разным иным вопросам возлагаются на те

или иные органы указами Президента РФ.

Это законодательные акты, касающиеся всех видов и форм кон-

троля, либо нормативные акты, касающиеся отдельных видов кон-

троля, межведомственного либо отраслевого, издаваемые Президен-

том или Правительством Российской Федерации. Например, весьма

важным для развития в целом контрольной деятельности явился Фе-

деральный закон от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических

лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государ-

ственного контроля

(надзора)»

Правительство РФ своим поста-

новлением от

августа

1997

г. «Об утверждении Правил подготов-

ки нормативных актов исполнительной власти и государственной

регистрации» запретило органам исполнительной власти издавать

нормативные акты, содержащие правовые нормы, в виде писем и

телеграмм и установило, что нормативные правовые акты мини-

стерств и ведомств вправе подписывать (утверждать) только руко-

водители или лица, исполняющие обязанности руководителей, а

нормативные акты, которые касаются широкого круга населения,

должны обязательно пройти регистрацию в Министерстве юстиции

РФ и без этого не могут быть опубликованы и введены в действие.

Кроме создаваемой системы контролирующих органов Прави-

тельство России в необходимых случаях своим постановлением мо-

жет создавать орган контроля по специальному вопросу, либо пору-

чать определенному органу создавать такой орган. Так, например,

Правительством РФ своим распоряжением было поручено Государ-

ственному комитету по связи РФ создать специальную Комиссию по

Контрольные органы и организации России. С. 5; Бессарабов В. Г. Прокуратура

России в системе государственного контроля. Гл. 1, § 3; Бородушко И. В. Институт

контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система кон-

трольных органов. Гл.

1 .

Структура Федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента

Российской Федерации № 867 от 17.05.2002.

,-г--.--.-

•••• • ••• ..

„

ГлаваII

контролю за выполнением покупателем инвестиционных условий

конкурса по продаже ОАО «Связь-инвест» на срок выполнения по-

купателем инвестиционных условий (распоряжение Правительства

РФ от 14.08.1998

г.) .

Говоря о системе федеральных контролирующих органов воз-

можно их характеризовать по следующим группам:

— органы контроля за соблюдением законов и нормативов в об-

ласти отношений, возникающих в государственном управлении;

— контрольные органы в сфере здравоохранения;

— контрольные органы в области безопасных условий в сфере

экологии и безопасных условий жизни;

— контрольные органы в сфере обеспечения политических и

социальных прав граждан;

— контрольные органы в сфере труда и социального обеспе-

чения;

— контрольные органы в деятельности финансовых, кредитных,

страховых отношений;

— контрольные органы в области образования и культуры;

— контрольные органы в сфере экономики промышленности,

торговли и сельскохозяйственного производства;

— контрольные органы в сфере связи и информации;

— контрольные органы в сфере межнациональных отношений.

Следует отметить, что рассмотренная группировка федеральных

контролирующих органов по названным сферам общественных от-

ношений охватывает однородные или близкие по значению и на-

правленности органы, но многих из них можно отнести к двум и бо-

лее группам общественных отношений в силу понятной связанности

этих направлений в общественной и государственной жизни и дея-

тельности.

В силу существующих в настоящее время условий и развития

общества и государства в прошедший период особое место занимали

контролирующие органы в сфере финансовой деятельности и эко-

номики, они получили наибольшее развитие, хотя и не всегда ус-

пешное. Но все большее значение приобретают контролирующие

органы в сфере государственного управления, информатики, обес-

печения политических и социальных прав граждан.

Как мы уже отмечали, система контролирующих органов во

многом определяется на федеральном уровне структурой испол-