Симонян С.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подождите немного. Документ загружается.

181

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании

нормативного правового акта

Кроме того, правовые последствия отмены нормативно-

го акта и признания его незаконным по мотиву нарушения

положений Указа Президента Российской Федерации о ре-

гистрации и опубликовании нормативного акта существен-

но различаются.

Так, в случае отмены акта его действие прекращается со

дня отмены. В данном же случае признание судом норматив-

ного акта незаконным по приведенным основаниям влечет

признание этого акта недействующим со дня его издания

После принятия ГПК РФ Верховный Суд РФ перестал рас-

сматривать такие дела в порядке гл. 24 ГПК РФ и стал возвра-

щать заявление для рассмотрения в порядке гл. 25 ГПК РФ.

Так, Верховный Суд РФ определением от 16 декабря 2004 г.,

оставленным без изменения Кассационной коллегией Вер-

ховного Суда РФ, возвратил гр. С. Д. Смердову его заявление

о признании недействующими отдельных положений Времен-

ных правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным

транспортом в Российской Федерации, утвержденных Первым

заместителем Министра транспорта Российской Федерации

29 сентября 1997 г. При этом Верховный Суд РФ сослался на то,

что указанный акт не прошел государственную регистрацию, не

опубликован для всеобщего сведения и, следовательно, по фор-

ме не может быть отнесен к нормативным правовым актам феде-

ральных органов государственной власти и не подлежит провер-

ке Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции.

Рассмотрев жалобу гр. С. Д. Смердова, Конституционный

Суд РФ указал, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конститу-

ционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том

числе Верховного Суда РФ, в принятии заявления или воз-

вращение заявления о признании не зарегистрированного и

См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам: об-

жалование в суд нормативных актов, принимаемых органами государственной

власти и управления // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 8. С. 15.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 мар-

та 2006 г. № 58-О по жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на

нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ // Вестник Консти-

туционного Суда РФ. 2006. № 4.

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

182

не опубликованного в установленном порядке акта органа го-

сударственной власти, органа местного самоуправления или

должностного лица противоречащим закону полностью или в

части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как со-

держащий обязательные правила поведения, адресованные

персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на

многократное применение, нарушает его права и свободы, га-

рантированные Конституцией РФ, законами и другими норма-

тивными правовыми актами

По данному делу судьей Конституционного Суда РФ

Г. А. Жилиным было высказано особое мнение, суть которого

сводилась к тому, что при несоблюдении установленных пра-

вил принятия и опубликования, нормативный акт подлежит су-

дебному обжалованию в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК

РФ. Гарантированное Конституцией РФ право на судебную за-

щиту нарушено не было, так как Верховный Суд РФ не отказал

в принятии заявления о признании не зарегистрированного и

не опубликованного в установленном порядке акта, а возвра-

тил заявление гр. С. Д. Смердова.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 48 от

29 ноября 2007 г. неясно высказался по данному вопросу.

В нем вообще ничего не сказано о последствиях неопублико-

вания нормативного правового акта.

В п. 17 постановления № 48 от 29 ноября 2007 г. сказа-

но, что к юридически ничтожным относятся акты, принятые

с превышением полномочий органа (должностного лица) на

издание нормативных правовых актов и их пределов; с нару-

шением формы (вида), в которой орган (должностное лицо)

вправе принимать нормативные правовые акты; с нарушени-

ем правил введения нормативных правовых актов в действие,

в том числе правила их опубликования. Если суд установит,

что при издании оспариваемого нормативного правового акта

были нарушены требования законодательства хотя бы по

одному из оснований, влекущих признание акта недейству-

ющим, он вправе принять решение об удовлетворении заяв-

ления без исследования других обстоятельств по делу, в том

числе содержания оспариваемого акта.

183

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании

нормативного правового акта

В п. 20 этого же постановления говорится только о нару-

шении порядка опубликования: «Выясняя вопрос о соблюде-

нии правил введения в действие оспариваемого нормативного

правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его

опубликования, государственной регистрации (если государ-

ственная регистрация данного акта предусмотрена законода-

тельством) и вступления в силу».

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативно-

го правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Феде-

рации любые нормативные правовые акты, затрагивающие

права, свободы и обязанности человека и гражданина, не мо-

гут применяться, если они не опубликованы официально для

всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правово-

го акта считается публикация его полного текста на государ-

ственном языке Российской Федерации (т. е. на русском языке)

в том средстве массовой информации, которое определено в

качестве официального периодического издания, осуществля-

ющего публикацию нормативных правовых актов, принятых

данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования норма-

тивного правового акта является обеспечение возможности оз-

накомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и сво-

боды которых он затрагивает, в исключительных случаях при

отсутствии в публичном образовании периодического издания,

осуществляющего официальное опубликование нормативных

правовых актов, принимаемых в этом публичном образова-

нии, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печат-

ном издании либо обнародовании акта (например, в порядке,

предусмотренном учредительными документами публичного

образования) необходимо проверять, была ли обеспечена на-

селению публичного образования и иным лицам, чьи права и

свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомить-

ся с его содержанием. Если такая возможность была обеспе-

чена, порядок опубликования нормативного правового акта не

может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

184

в том печатном издании либо доведения его до сведения насе-

ления в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опуб-

ликован не полностью (например без приложений) и оспари-

вается в той части, которая была официально опубликована,

порядок опубликования не может признаваться нарушенным

по мотиву опубликования нормативного правового акта не в

полном объеме (п. 21 постановления Пленума Верховного

Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт при-

нят в пределах полномочий органа или должностного лица с

соблюдением требований законодательства к форме норма-

тивного правового акта, порядку принятия и введения его в

действие, суду следует проверить, соответствует ли содержа-

ние акта или его части нормативным правовым актам, имею-

щим большую юридическую силу.

Поскольку согласно ч. 3 ст. 246 ГПК РФ суд не связан осно-

ваниями и доводами заявленных требований, оспариваемый

акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия

не только нормативным правовым актам, указанным в заяв-

лении, но и другим нормативным правовым актам, регулиру-

ющим данные отношения и имеющим большую юридическую

силу (п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48

от 29 ноября 2007 г.).

С учетом изложенного можно сделать следующие выводы.

1. В соответствии с положением ч. 1 ст. 251 ГПК РФ заинтере-

сованное лицо вправе оспорить в суде лишь такой нормативный

акт, который принят и опубликован в установленном порядке.

2. Если при рассмотрении дела об оспаривании норматив-

ного правового акта суд установит, что оспариваемый акт не

прошел государственную регистрацию или не опубликован в

установленном порядке, он вправе принять решение об удов-

летворении заявления (т. е. признать этот акт недействующим)

без исследования других обстоятельств по делу, в том числе

содержания оспариваемого акта.

3. Поскольку ч. 1 ст. 251 ГПК РФ не предусматривает от-

каз судьи в принятии заявления или возвращение заявления

185

8.2. Последствия отмены оспариваемого нормативного правового акта

о признании не зарегистрированного и не опубликованного в

установленном порядке акта органа государственной власти,

органа местного самоуправления или должностного лица про-

тиворечащим закону полностью или в части, то это вызывает

различные толкования.

Конституционный Суд РФ допускает рассмотрение неопуб-

ликованного нормативного правового акта в порядке гл. 24 ГПК

РФ. Верховный Суд РФ исходит из того, что неопубликованный

нормативный правовой акт подлежит судебному оспариванию

в порядке гл. 25 ГПК РФ.

Представляется, что нельзя игнорировать положения ч. 1

ст. 251 ГПК РФ, из смысла которой следует, что предметом

судебного разбирательства в порядке гл. 24 ГПК РФ может

быть только принятый и опубликованный в установленном

порядке нормативный правовой акт. Правильным является

мнение Г. А. Жилина о том, что с возвращением заявления по

тому основанию, что оспариваемый нормативный правовой

акт не опубликован в установленном порядке, заинтересо-

ванное лицо не утрачивает возможности судебного оспари-

вания данного акта, но уже в порядке гл. 25 ГПК РФ. Однако

такое основание возвращения заявления должно быть четко

закреплено в ГПК РФ.

Следует обратить внимание на то, что в проекте КАС РФ

допускается возможность проверки судом неопубликованного

нормативного правового акта. Так, в ч. 3 ст. 212 проекта сказа-

но, что в случае, когда акт оспаривается по основанию отсут-

ствия его официального опубликования, обязанность доказы-

вания факта официального опубликования акта также лежит

на органе, издавшем оспариваемый акт.

8.2. Последствия отмены оспариваемого

нормативного правового акта

Еще одним вопросом является вопрос о том, как должен

поступить суд в случае, если в ходе судебного разбиратель-

ства выяснится, что оспариваемый нормативный правовой акт

отменен (утратил силу).

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

186

Суд не может прекратить производство по делу об оспа-

ривании нормативного правового акта, признанного по ре-

шению органа государственной власти, органа местного са-

моуправления или должностного лица, принявшего данный

нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в

суд соответствующего заявления, если в процессе судебного

разбирательства будет установлено нарушение оспаривае-

мым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя,

гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нор-

мативными правовыми актами

Прекращение производства по делу о признании недейству-

ющим нормативного правового акта на основании одного лишь

факта утраты им юридической силы фактически приводило бы

к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с на-

рушением которых он связывает свое обращение в суд, и не от-

вечало бы имеющей место в производстве по делам, возникаю-

щим из публичных правоотношений, публичной потребности в

разрешении спора о законности оспариваемого нормативного

правового акта по существу. Поэтому суд, имея в виду, что в

делах, возникающих из публичных правоотношений, приори-

тетные задачи судопроизводства определяются интересами

законности, защиты прав и свобод граждан, при оценке значе-

ния факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым

актом для дальнейшего движения дела не может быть связан

этим фактом

Вывод суда о прекращении производства по делу в связи с

утратой силы нормативного правового акта признан Верхов-

ным Судом РФ необоснованным.

Прекращая производство по делу на основании п. 1 ст. 219

ГПК РСФСР (абзац 2 ст. 220 ГПК РФ), суд исходил из того,

что заявитель оспаривал статьи Закона области «Об об-

См.: определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 244-

О по жалобе граждан Л. А. Вихровой, Е. И. Каревой и В. Н. Масловой на

нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 ГПК РФ //

Собрание законодательства РФ. 2005. № 32. Ст. 3396.

См.: определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 182-О.

187

8.2. Последствия отмены оспариваемого нормативного правового акта

ластном бюджете на 2001 год», утратившего силу в связи с

истечением срока действия.

Такой вывод не соответствует нормам процессуального

права.

Суд вправе прекратить производство по делу на основа-

нии п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР в случае, если дело не подлежит

рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судо-

производства, в том числе, когда правовой акт в резуль-

тате его отмены или признания недействующим уже не

может нарушать гражданские права и охраняемые законом

интересы гражданина или юридического лица.

Закон о бюджете обладает определенными особенностя-

ми, он предусматривает права и обязанности участников

бюджетных правоотношений, которые автоматически не

прекращаются по истечении бюджетного года, а могут про-

должаться до момента исполнения. Относятся ли к подобным

нормам оспариваемые статьи Закона области «Об областном

бюджете на 2001 год», суд не установил. Без проверки этих

обстоятельств нельзя сделать вывод о наличии или отсут-

ствии оснований для прекращения производства по делу

Если факт о том, что оспаривается недействующий норма-

тивный правовой акт или его часть (в том числе акт, не всту-

пивший в силу, отмененный органом или должностным лицом,

его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его

действия временными рамками, указанными в самом акте,

а также формально не отмененный, но фактически не дейс-

твующий в силу издания более позднего акта), выяснится на

стадии принятия заявления об оспаривании такого акта, то су-

дья должен отказать в принятии такого заявления, поскольку

такой акт или его часть не порождает правовых последствий,

вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений

охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц

(п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от

29 ноября 2007 г.). Если же оспариваемый нормативный пра-

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2002 года //

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 12. С. 12.

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

188

вовой акт или его часть будет отменен (утратит силу), иным

образом прекратит свое действие в ходе судебного рассмот-

рения дела по существу, то это не является основанием для

прекращения производства по делу, что объясняется публич-

ным характером правоотношений, которые являются предме-

том данного вида судопроизводства, необходимостью защиты

интересов неопределенного круга лиц.

В ст. 214 проекта КАС РФ «Прекращение производства по

делу об оспаривании нормативного правового акта в случае

утраты им юридической силы» предложен следующий вари-

ант решения этого вопроса:

«1. В случае, если в ходе производства по делу будет уста-

новлено, что действие оспариваемого нормативного правово-

го акта прекращено, суд прекращает производство по делу.

2. В случае отказа заявителя от своего требования жалоба

считается оставленной без рассмотрения. Если в ходе произ-

водства по делу будет установлено, что оспариваемый норма-

тивный правовой акт прекратил свое действие полностью или

в оспариваемой части вследствие его отмены административ-

ным ответчиком либо иным уполномоченным на то органом

(должностным лицом), суд прекращает производство по делу,

о чем выносит постановление».

8.3. Решение суда по заявлению об оспаривании

нормативного правового акта

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт

или его часть противоречит нормативному правовому акту,

имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с

ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт

недействующим полностью или в части со дня его принятия

или иного указанного судом времени. Исключение составля-

ют нормативные правовые акты, которые в соответствии со

ст. 125 Конституции Российской Федерации могут быть прове-

рены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой

акт (его часть) признается судом не действующим с момента

вступления решения в законную силу.

189

8.3. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

Нормативный правовой акт или его часть могут быть призна-

ны недействующими с того времени, когда они вошли в проти-

воречие с нормативным правовым актом, имеющим большую

юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был при-

нят ранее нормативного правового акта, имеющего большую

юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не

действующими со дня вступления в силу нормативного право-

вого акта, имеющего большую юридическую силу, которому он

или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, приня-

тый позднее нормативного правового акта, имеющего большую

юридическую силу, которому он или его часть не соответству-

ет, может быть признан судом не действующим полностью или

в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения

суда применялся и на основании этого акта были реализованы

права граждан и организаций, суд может признать его не дей-

ствующим полностью или в части со дня вступления решения

в законную силу (п. 28 постановления Пленума Верховного

Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В силу принципа разделения властей суд не может обя-

зать законодательный орган субъекта Российской Федера-

ции изменить, дополнить, принять или привести какой-либо

закон в соответствие с другим нормативным актом, имею-

щим большую юридическую силу.

Как установлено в ст. 10 Конституции РФ, государ-

ственная власть осуществляется на основе разделения

на законодательную, исполнительную и судебную. Органы

законодательной, исполнительной и судебной власти само-

стоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы законода-

тельной и судебной власти не могут вмешиваться в компе-

тенцию друг друга, поэтому суд не может обязать законода-

тельный орган субъекта Российской Федерации изменить,

дополнить или привести какой-либо закон в соответствие с

другим, имеющим большую юридическую силу, нормативным

актом. Суд лишь вправе согласно ч. 4 ст. 27 Федерального

закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФФЗ «Об общих принци-

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

190

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2001 года //

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 8. С. 19–20.

пах организации законодательных (представительных) и ис-

полнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации» проверить по жалобе заинтересо-

ванных лиц соответствие законов субъекта Российской Фе-

дерации федеральному законодательству

Если оспариваемый акт или его часть вызывает неод-

нозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопреде-

ленность путем обязания в решении органа или должностного

лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку та-

кие действия суда будут являться нарушением компетенции

органа или должностного лица, принявших данный норматив-

ный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой

редакции признается не действующим полностью или в части

с указанием мотивов принятого решения (п. 25 постановления

Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В практике возник вопрос о том, вправе ли суд признать не-

действительным нормативный правовой акт, признающий ут-

ратившим силу другой нормативный правовой акт (например,

когда Правительство Российской Федерации отменяет приня-

тое в соответствии с законом постановление).

Верховный Суд РФ разъяснил следующее.

В действующем законодательстве отсутствуют по-

ложения, которые препятствовали бы органу, принявше-

му нормативный правовой акт, признать его утратившим

силу. Таким образом, принятие и разработка правовых ак-

тов (в том числе их отмена), внесение в них дополнений,

изменений и их отмена отнесены к компетенции исполни-

тельных органов государственной власти.

Согласно ст. 10 Конституции РФ органы законодатель-

ной, исполнительной и судебной власти самостоятельны

и, следовательно, не вправе вмешиваться в деятельность

друг друга.

Однако в том случае, если подзаконный акт принят в

силу прямого указания на это в нормативном правовом акте