Симонян С.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подождите немного. Документ загружается.

171

7.6. Применение обеспечительных мер

Это позволяет сделать вывод о допустимости применения

иных мер обеспечения иска по данной категории дел

В проекте КАС РФ вопрос о применении мер предваритель-

ной защиты в делах данной категории предложено решить

следующим образом. «В качестве меры предварительной

защиты заявленных требований не может применяться при-

остановление действия оспариваемого нормативного право-

вого акта (отдельных его положений). Однако суд вправе по

ходатайству заявителя, не приостанавливая действия оспа-

риваемого нормативного правового акта, запретить приме-

нять его (его отдельные положения) по отношению к заяви-

телю» (ст. 209).

В ст. 117 КАС Украины «Обеспечение административного

иска» данный вопрос решен следующим образом:

«1. Суд по ходатайству истца или по собственной инициа-

тиве может постановить определение о применении мер обес-

печения административного иска, если существует очевидная

опасность причинения вреда правам, свободам и интересам

истца, до принятия решения по административному делу, или

защита этих прав, свобод и интересов станет невозможной без

принятия таких мер, или для их восстановления необходимы

будут значительные усилия и расходы, а также если очевидны

признаки противоправности решения, действия или бездей-

ствия субъекта властных полномочий.

2. Определение о применении мер обеспечения админи-

стративного иска постановляет суд первой инстанции, а если

начато апелляционное осуществление, то такое определение

может постановить суд апелляционной инстанции.

3. Подача административного иска, а также открытие про-

изводства по административному делу не приостанавливают

действие обжалуемого решения субъекта властных полномо-

чий, но суд в порядке обеспечения административного иска

может соответствующим определением приостановить дей-

ствие решения субъекта властных полномочий или его отде-

льных обжалуемых положений. Определение немедленно на-

См. об этом подр.: Смагина Е. С. Указ. соч. С. 418.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

172

правляется субъекту властных полномочий, который принял

решение, и является обязательным для исполнения.

4. Административный иск, кроме способа, установленного

частью третьей этой статьи, может быть обеспечен запретом

совершать определенные действия.

5. Не допускается обеспечение иска путем остановки реше-

ний Национального банка Украины относительно назначения

и осуществления временной администрации или ликвидации

банка, запрете проводить определенные действия временно-

му администратору, ликвидатору банка или Национальному

банку Украины, при осуществлении временной администра-

ции или ликвидации банка».

7.7. Полномочия суда

Суд, признав действия незаконными, обязывает соответ-

ствующий властный субъект устранить в полном объеме до-

пущенное нарушение прав и свобод гражданина или препят-

ствие к осуществлению гражданином его прав и свобод (ч. 1

ст. 258 ГПК РФ).

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что «исходя из по-

ложений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об

оспаривании решения, действия (бездействия) органа государ-

ственной власти, органа местного самоуправления, долж-

ностного лица, государственного или муниципального служа-

щего, если установит, что оспариваемое решение, действие

(бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также

не соответствует закону или иному нормативному правовому

акту.

Принимая решение об удовлетворении заявления, суд не

вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Так,

установив, что письменное обращение, поступившее долж-

ностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного

частью 1 статьи 12 Федерального закона “О порядке рассмот-

рения обращений граждан Российской Федерации” срока, суду

следует признать бездействие этого должностного лица неза-

конным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в ус-

173

7.7. Полномочия суда

тановленный судом срок, не предрешая существа решения,

которое должно быть принято.

При удовлетворении заявления в резолютивной части ре-

шения суда необходимо указать:

либо на признание незаконным решения (ненормативного

правового акта, решения о возложении на заявителя обязан-

ности или решения о привлечении заявителя к ответственно-

сти) и в необходимых случаях на принятие в установленный

судом срок мер для восстановления в полном объеме нару-

шенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий

к их осуществлению;

либо на признание незаконным действия (бездействия) и

на возложение на орган или должностное лицо обязанности в

течение определенного судом срока совершить в отношении

заявителя конкретные действия.

Названный срок необходимо устанавливать с учетом ха-

рактера дела, а также действий, которые следует совершить

в целях устранения в полном объеме допущенного нарушения

прав и свобод заявителя или препятствия к осуществлению

его прав и свобод.

При вынесении решения по делу о защите прав и свобод

неопределенного круга лиц суду также необходимо определить

способ размещения информации о принятом решении, обеспе-

чивающий свободный доступ к этой информации любого лица

(гражданина или организации), права и свободы которого мог-

ли быть нарушены оспоренным решением, действием (бездей-

ствием), с тем, чтобы такое лицо имело возможность своевре-

менно осуществить защиту своих субъективных прав» (п. 28

постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февра-

ля 2009 г.).

В ст. 124 проекта КАС РФ сказано, что «в случае если было

заявлено требование о возмещении материального вреда,

причиненного административным ответчиком, и основное тре-

бование заявления удовлетворено, суд также разъясняет по-

рядок возмещения вреда. Решение о компенсации морального

вреда и о его размере принимается судом, рассматривавшим

дело».

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

174

В ст. 128 проекта КАС РФ названы формы восстановления

судом нарушенных прав, свобод и охраняемых законом инте-

ресов граждан: «Суд, установив, что жалоба является обосно-

ванной, обязывает административного ответчика устранить в

полном объеме допущенное нарушение прав, свобод и охра-

няемых законом интересов заявителя в форме:

а) запрета осуществлять оспоренное действие;

б) приказа осуществить требуемое действие;

в) приказа о принятии соответствующего ненормативного

правового акта;

г) в случаях, предусмотренных законом – приказа о компен-

сации морального вреда, причиненного заявителю».

Из содержания данных статей проекта следует, что к пол-

номочиям административного суда предполагается относить

не только проверку законности и обоснованности решений и

действий (бездействия), но и рассмотрение вопроса о компен-

сации морального вреда.

В КАС Украины полномочия суда при решении дела сфор-

мулированы следующим образом:

«1. При разрешении дела по существу суд может удовлет-

ворить административный иск полностью или частично либо

отказать в его удовлетворении полностью или частично.

2. В случае удовлетворения административного иска суд

может принять постановление о:

1) признании противоправными решения субъекта власт-

ных полномочий или отдельных его положений, действий или

бездействия и об отмене или признании недействительным

решения либо отдельных его положений, о повороте исполне-

ния данного решения или отдельных его положений с указани-

ем способа его осуществления;

2) обязательствах ответчика совершить определенные

действия;

3) обязательствах ответчика воздержаться от совершения

определенных действий;

4) взыскании с ответчика денежных средств;

5) временном запрещении (приостановлении) отдельных

видов или всей деятельности объединения граждан;

175

7.7. Полномочия суда

6) принудительном роспуске (ликвидации) объединения

граждан;

7) принудительном выдворении иностранца или лица без

гражданства за пределы Украины;

8) признании наличия или отсутствия компетенции (полно-

мочий) субъекта властных полномочий.

Суд может принять другое постановление, которое бы га-

рантировало соблюдение и защиту прав, свобод, интересов

человека и гражданина, других субъектов, в сфере публич-

но правовых отношений от нарушений со стороны субъектов

властных полномочий» (ст. 162 КАС Украины).

Представляется, что данные положения могут быть воспри-

няты российским законодателем.

176

ТЕМА 8

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ

ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ

8.1. Основания отказа в принятии заявления

об оспаривании нормативного правового акта

Особые затруднения у судей вызывают вопросы, связанные

с применением оснований отказа в принятии заявлений граж-

дан, организаций о признании недействующими нормативных

правовых актов, поскольку они гл. 24 ГПК РФ не конкретизиро-

ваны. Применение же в совокупности положений ч. 1 ст. 134

ГПК РФ и ч. 8 ст. 251 ГПК РФ вызывает различное толкование

оснований отказа в принятии заявления.

Пленум Верховного Суда РФ дал следующие разъяснения.

При решении вопроса о принятии заявления об оспарива-

нии нормативного правового акта или его части, независимо от

его наименования (за исключением акта, принятого в форме

закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые

нормы, определяющие правила поведения субъектов регули-

руемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспарива-

емого акта могут свидетельствовать различного рода прило-

жения, утвержденные данным актом, в частности типовые,

примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом

оспариваемом акте положений нормативного характера не

может оцениваться в отрыве от приложений и служить осно-

ванием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24

ГПК РФ. Если при принятии заявления судья придет к выводу,

что оспариваемый правовой акт не является нормативным и

дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит

определение о возвращении заявления с обоснованием своих

выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заяви-

телю (п.10 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48

от 29 ноября 2007 г.).

177

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании

нормативного правового акта

Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с

п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, когда:

заявление неподведомственно суду общей юрисдикции,

поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином

судебном порядке. В определении следует указать нормы за-

кона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании

данного нормативного правового акта или его части должно

осуществляться в ином судебном порядке;

в заявлении гражданина или организации оспаривается

полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно

не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоя-

тельство является необходимым условием проверки акта или

его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ (напри-

мер, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуаль-

ного предпринимателя, об оспаривании полностью или в час-

ти нормативных правовых актов, регулирующих отношения

с участием организаций и индивидуальных предпринимате-

лей);

заявление подано в защиту прав и свобод другого лица ли-

цом, не имеющим права в соответствии с федеральным за-

коном обращаться в суд в защиту прав и свобод неопреде-

ленного круга лиц (например, профсоюзными организациями

в защиту прав и свобод своих членов);

в заявлении оспаривается проект нормативного правового

акта, решение законодательного органа о принятии или откло-

нении проекта нормативного правового акта, поскольку они не

порождают правовых последствий, в связи с чем не могут по-

влечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и сво-

бод заявителя и других лиц;

в заявлении оспаривается недействующий нормативный

правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший

в силу, отмененный органом или должностным лицом, его из-

давшими, утративший силу в связи с ограничением его дей-

ствия временными рамками, указанными в самом акте, а также

формально не отмененный, но фактически не действующий в

силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или

его часть не порождает правовых последствий, вследствие

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

178

чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых за-

коном прав и свобод заявителя и других лиц.

Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмот-

ренном гл. 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие),

основанные на таком нормативном правовом акте, либо об-

ратиться в суд в порядке искового производства за защитой

субъективного права или за освобождением от юридической

обязанности, поставив вопрос о неприменении при разреше-

нии спора данного нормативного правового акта или его час-

ти (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48

от 29 ноября 2007 г.).

Перед теорией и практикой встал вопрос о возможности об-

жалования неопубликованного нормативного правового акта.

В ч. 1 ст. 251 ГПК РФ говорится об оспаривании норматив-

ных правовых актов, принятых и опубликованных в установ-

ленном порядке. Из этого следует, что акт, нарушающий права,

свободы и законные интересы граждан, не опубликованный в

установленном порядке, не может быть оспорен в суде. По

мнению Д. Н. Бахраха, нарушение порядка принятия и вступ-

ления актов не лишает их качеств нормативности. Принятый

с нарушением соответствующей процедуры и даже превыше-

нием компетенции нормативный акт автоматически не прекра-

щает действия, на его основе возникают правоотношения

Мнения высших судебных инстанций страны по вопросу о

возможности рассмотрения судом заявления об оспаривании

неопубликованного нормативного правового акта различны.

Верховный Суд РФ разъяснял ранее, что если правовой

акт издан органом или должностным лицом при отсутствии

соответствующих полномочий или не был опубликован для

всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, когда

опубликование или государственная регистрация являлись

обязательными, то такой акт признается недействующим и

не влекущим правовых последствий со дня его издания (ч. 3

ст. 15 Конституции РФ, п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая

См.: Бахрах Д. Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни //

Журнал российского права. 2005. № 4. С. 58.

179

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании

нормативного правового акта

1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу

актов Президента РФ, Правительства РФ нормативных пра-

вовых актов федеральных органов исполнительной власти в

редакции Указов Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 490 и от

13 августа 1998 г. № 963)

В случаях, когда обжалуемый нормативный акт либо не про-

шел регистрацию в органах юстиции, либо не доведен в уста-

новленном порядке до всеобщего сведения, суду достаточно

установить факт нарушения порядка регистрации и опублико-

вания нормативного акта без проверки по существу доводов

о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта.

Эти доводы могут быть предметом судебного разбиратель-

ства после того, как нормативный акт будет в установленном

порядке зарегистрирован и опубликован.

В соответствии с ч. 3 ст.15 Конституции Российской

Федерации любые нормативные правовые акты, затрагива-

ющие права, свободы и обязанности человека и гражданина,

не могут применяться, если они не опубликованы официаль-

но для всеобщего сведения.

В силу п. 8 и 10 Указа Президента Российской Федерации

от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления

в силу актов Президента Российской Федерации, Прави-

тельства Российской Федерации и нормативных право-

вых актов федеральных органов исполнительной влас-

ти» нормативные правовые акты федеральных органов

исполнительной власти, затрагивающие права, свободы

См.: абзац 2 п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от

27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмот-

рении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов проти-

воречащими закону» в ред. постановления Пленума Верховного Суда РФ

от 24 апреля 2002 г. № 8 // Российская газета. 2002. 8 мая. Аналогичные

разъяснения содержались в абзац 1 п. 17 постановления Пленума Верхов-

ного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на

неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» в ред.

постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. № 8 // Там

же. (В настоящее время оба эти постановления признаны утратившими силу

в связи с принятием постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от

20 января 2003 г.).

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

180

и обязанности человека и гражданина, устанавливающие

правовой статус организаций или имеющие межведом-

ственный характер, прошедшие государственную реги-

страцию в Министерстве юстиции Российской Федера-

ции, подлежат обязательному официальному опубликова-

нию, кроме актов или отдельных их положений, содержа-

щих сведения, составляющие государственную тайну, или

сведения конфиденциального характера; нормативные

правовые акты федеральных органов исполнительной

власти, кроме актов и отдельных их положений, содер-

жащих сведения, составляющие государственную тайну,

или сведения конфиденциального характера, не прошед-

шие государственную регистрацию, а также зарегистри-

рованные, но не опубликованные в установленном поряд-

ке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в

силу, и не могут служить основанием для регулирования

соответствующих правоотношений, применения санкций

к гражданам, должностным лицам и организациям за невы-

полнение содержащихся в них предписаний; на указанные

акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Поскольку обжалованный приказ не прошел государствен-

ную регистрацию и не опубликован официально и поэтому

не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу,

и не может служить основанием для регулирования соот-

ветствующих правоотношений и разрешения споров, суд не

счел необходимым проверять доводы заявителя о несоот-

ветствии закону содержащихся в приказе положений.

Представитель Федеральной авиационной службы Рос-

сии предъявил суду копию приказа Федеральной авиационной

службы России № 215 от 8 октября 1997 г., которым обжа-

луемый заявителем приказ № 176 отменен.

Однако суд указал на то, что данное обстоятельство

само по себе не может служить основанием для отказа в

признании обжалованного приказа незаконным, поскольку

нормативный акт, оспоренный заявителем, фактически

был направлен для исполнения и применялся до его последу-

ющей отмены.