Симонян С.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подождите немного. Документ загружается.

161

7.5. Порядок рассмотрения заявления

быть рассмотрено в случае, если имеются данные об их над-

лежащем извещении о времени и месте рассмотрения дела.

Таким образом, явка лиц, участвующих в делах, возникающих

из публичных правоотношений, не является обязательной.

Кроме того, у органов (должностных лиц), действия которых

обжалуются, не может быть уважительных причин для неявки

в суд, наличие которых предполагается при рассмотрении в

заочном производстве

При невозможности рассмотрения дела в отсутствие заин-

тересованных лиц суд, признав обязательной явку в судебное

заседание представителя органа государственной власти,

органа местного самоуправления, должностного лица, госу-

дарственного или муниципального служащего (ч. 4 ст. 246 ГПК

РФ), откладывает разбирательство дела на основании ч. 1

ст. 169 ГПК РФ. Однако с учетом того, что основной задачей

производства по делам, вытекающим из публичных правоот-

ношений, является обеспечение своевременной и эффектив-

ной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного

круга лиц, на которых распространяется действие оспарива-

емого акта, судам не следует оставлять без, внимания фак-

ты уклонения представителей органа или должностного лица,

издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае

неявки в судебное заседание без уважительных причин пред-

ставителя органа государственной власти, органа местного

самоуправления или должностного лица, государственного

или муниципального служащего, явка которых признана судом

обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности

наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246

ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должност-

ного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая

оценка не только судом первой инстанции (ст. 226 ГПК РФ,

ч. 4 ст. 246 ГПК РФ), но и при кассационном рассмотрении дела

(ст. 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о пред-

См. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Россий-

ской Федерации / под ред. М. А. Викут (автор комментария гл. 23–26 –

А. С. Набока. С. 447.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

162

ставленных органом или должностным лицом новых доказа-

тельствах (ч.1 ст. 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела

судом надзорной инстанции (п. 15 постановления Пленума Вер-

ховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г., п. 23 постановления

Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из пуб-

личных правоотношений, суд не связан основаниями и дово-

дами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ). Данное

правило означает, что суд при рассмотрении и разрешении

дела, возникающего из публичных правоотношений, не дол-

жен ограничиваться проверкой доводов лиц, обратившихся с

заявлением в суд, а должен самостоятельно оценить оспари-

ваемый акт, действие (бездействие) на предмет их соответ-

ствия требованиям закона с тем, чтобы исключить возмож-

ность оставления в силе, и более того, подтверждения судеб-

ными решением законности актов, не соответствующих закону.

В частности, при оспаривании нормативных и ненормативных

актов, действий (бездействия) суд должен, независимо от ука-

зания на это заявителей, выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или

совершение действия. В случае, когда принятие или неприня-

тие решения, совершение или несовершение действия в силу

закона или иного нормативного правового акта отнесено к ус-

мотрению органа или лица, решение, действие (бездействие)

которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообраз-

ность такого решения, действия (бездействия), например при

оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта

о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения дей-

ствий органом или лицом в том случае, если такие требова-

ния установлены нормативными правовыми актами (форма,

сроки, основания, процедура и т. п.). При этом следует иметь

в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий

(бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблю-

дение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, со-

вершенного действия (бездействия) требованиям закона и

163

7.5. Порядок рассмотрения заявления

иного нормативного правового акта, регулирующих данные

правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить

нарушение требований законодательства хотя бы по одному

из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых

решений, совершенных действий (бездействия) (п. 25 поста-

новления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г.

№ 2).

Согласно ст. 248 ГПК РФ, судья отказывает в принятии за-

явления или прекращает производство по делу, возникшему

из публичных правоотношений, если имеется решение суда,

принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в за-

конную силу.

Таким образом, в отличие от общих правил искового про-

изводства, согласно которым суд прекращает производство

по делу, если имеется вступившее в законную силу и приня-

тое по спору между теми же сторонами, о том же предмете

и по тем же основаниям решение суда (абзац 3 ст. 220 ГПК

РФ), в данном виде производства для отказа в принятии за-

явления или прекращения производства по делу достаточно

наличия тождества только предмета. Лица, участвующие в

деле, и основания для определения тождества разрешенно-

го и вновь заявленного требования во внимание не прини-

маются.

В то же время в ст. 250 ГПК РФ указано, что после вступ-

ления в законную силу решения суда по делу, возникающему

из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а

также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и

по тем же основаниям. Таким образом, имеется противоречие

в определении тождества заявлений по делам, возникающим

из публичных правоотношений: согласно ст. 248 ГПК РФ для

отказа в принятии заявления достаточно наличия тождества

предмета; в ст. 250 ГПК РФ говорится о наличии тождества

предмета и основания

См.: Борисова Ю. А. Тождество в гражданском судопроизводстве: авто-

реф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 20.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

164

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что судья отказы-

вает в принятии заявления на основании ст. 248 или п. 1 ч. 1

ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда имеется вступившее в законную

силу решение суда, принятое по заявлению о том же предме-

те, если правомерность решений, действий (бездействия) ор-

ганов и лиц, названных в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, уже проверялась

судом (п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от

10 февраля 2009 г. № 2).

Применительно к производству по делам о признании не-

дей-ствующими нормативных правовых актов Пленум Вер-

ховного Суда РФ разъяснил, что судья отказывает в приня-

тии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст.

251 ГПК РФ в случаях, когда имеется вступившее в законную

силу решение суда, которым проверена законность того же

нормативного правового акта или той же его части, поскольку

при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основа-

ниями и доводами заявленных требований и проверяет со-

ответствие оспариваемого нормативного правового акта или

его части нормативным правовым актам, имеющим большую

юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в

том числе не указанным в заявлении (ч. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8

ст. 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность

которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами,

требования которых основаны на иных доводах, не обсуждав-

шихся судом первой инстанции, в принятии заявления также

должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены

этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной ин-

станции, если принятым решением нарушены их права (ч. 1

и 2 ст. 376 ГПК РФ). Вместе с тем, судья не вправе отказать

в принятии заявления, если в нем указаны иные основания,

по которым нормативный правовой акт или его часть не мог-

ли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее

в законную силу (например, когда после рассмотрения дела

изменилось законодательство, на соответствие которому про-

верялись нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251

ГПК РФ) (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ

№ 48 от 29 ноября 2007 г.).

165

7.5. Порядок рассмотрения заявления

В проекте КАС РФ пределы рассмотрения заявления опре-

делены следующим образом: «При рассмотрении дела об ос-

паривании нормативного правового акта проводится проверка

его законности в пределах, указанных в заявлении. Вместе с

тем, суд при оценке законности нормативного правового акта

не связан доводами, указанными в заявлении. Суд вправе оце-

нить оспариваемый нормативный правовой акт по содержа-

нию норм, по форме нормативного акта, по порядку его приня-

тия, подписания, опубликования и (или) введения в действие

(ст. 213 проекта).

По делам об оспаривании нормативного правового акта,

решений, действий (бездействия) органов государственной

власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,

государственных и муниципальных служащих обязанность по

доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для при-

нятия нормативного правового акта, его законности, законности

оспариваемых решений, действий (бездействия) согласно ч. 1

ст. 249 ГПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приня-

ли оспариваемый акт, решения или совершили оспариваемые

действия (бездействие). В необходимых случаях в целях пра-

вильного рассмотрения и разрешения дела суд вправе истре-

бовать доказательства по своей инициативе. За неисполнение

требований суда о предоставлении доказательств должностные

лица могут быть подвергнуты штрафу в размере, установлен-

ном ч. 2 ст. 249 ГПК РФ (п. 16 постановления Пленума Верхов-

ного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г., п. 20 постановления

Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

При рассмотрении дел данной категории по кассационным

жалобам и представлениям прокурора обязанность по дока-

зыванию законности оспариваемых решений, совершенных

действий (бездействия), возложенная ч. 1 ст. 249 ГПК РФ на

орган или лицо, принявшие такое решение или совершившие

такое действие (бездействие), сохраняется за этими лицами и

на стадии кассационного производства по делу при исследо-

вании принятых судом кассационной инстанции новых дока-

зательств, которые не могли быть представлены в суд первой

инстанции либо в исследовании которых судом первой инстан-

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

166

ции было незаконно отказано (п. 32 постановления Пленума

Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Таким образом, особенность доказывания по делам, воз-

никающим из публичных правоотношений, состоит в том, что

заявитель не должен доказывать незаконность оспариваемых

нормативных правовых актов (их отдельных положений), ре-

шения, действия (бездействия), но обязан доказать факт на-

рушения своих прав, свобод и охраняемых законом интересов

или наличие угрозы их нарушения. Заявитель обязан указать

на положения акта, действия (бездействие), которые наруши-

ли или создали реальную угрозу нарушению его прав, свобод

и охраняемых законом интересов.

Обязанность доказывать законность обжалуемого решения,

действия (бездействия) лежит на административном ответчи-

ке. Заявитель обязан указать на положения акта, действия (без-

действие), которые нарушили или создали реальную угрозу

нарушению его прав, свобод и охраняемых законом интересов

(ч. 2 ст. 37 проекта КАС РФ).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемых нор-

мативных правовых актов (их отдельных положений) норматив-

ным правовым актам более высокой юридической силы, соб-

людения порядка их принятия (издания) возлагается на орган,

принявший (издавший) оспариваемый нормативный правовой

акт. В случае, когда акт оспаривается по основанию отсутствия

его официального опубликования, обязанность доказывания

факта официального опубликования акта также лежит на орга-

не, издавшем оспариваемый акт (ч. 3 ст. 212 проекта КАС РФ).

В ч. 1 ст. 212 проекта КАС РФ предусмотрено, что доказа-

тельствами по делу об оспаривании нормативного правового

акта являются:

а) тексты оспариваемого нормативного правового акта и

нормативных правовых актов, на соответствие которым про-

веряется оспариваемый акт;

б) сведения об источниках опубликования этих актов;

в) если оспариваемый акт отменен или изменен – текст

акта, которым оспариваемый акт отменен или изменен, и све-

дения об источнике его опубликования;

167

7.5. Порядок рассмотрения заявления

г) объяснения заявителя о том, какое его право и кем нару-

шено или может быть нарушено (какая обязанность возложе-

на или может быть возложена) в результате применения оспа-

риваемого акта, а если дело возбуждено в защиту интересов

неопределенного круга лиц – указание на то, какое право граж-

дан нарушается (может быть нарушено) в результате примене-

ния оспариваемого акта;

д) иные сведения, которые имеют значение для разреше-

ния вопроса по существу.

Особенностью производства по делам, возникающим из

публичных правоотношений, является правовое регулирова-

ние распорядительных полномочий заинтересованных лиц

при оспаривании нормативного правового акта. Отказ лица,

обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой

прекращение производства по делу. Признание требования

органом государственной власти, органом местного самоуп-

равления или должностным лицом, принявшим оспарива-

емый нормативный правовой акт, для суда необязательно

(ч. 3 ст. 252 ГПК РФ). Это связано с тем, что в делах данной

категории затрагиваются права, свободы и законные интере-

сы неопределенного круга лиц, и суд, независимо от заявлен-

ного отказа или признания требования, должен проверить за-

конность оспариваемого акта, рассмотрев дело по существу.

Прекращение производства по делу приведет к процессуаль-

ному запрету повторно обращаться в суд с заявлением об

оспаривании нормативного правового акта, законность кото-

рого осталась непроверенной

«Относительно значения признания требования по таким де-

лам не может быть вариантов: суд, исходя из того, что оспари-

ваемый нормативный правовой акт имеет публичное правовое

значение и распространяется на лиц, не участвующих в деле,

обязан решить вопрос о соответствии этого акта нормативному

правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по су-

ществу, независимо от позиции органа, его издавшего.

Никитин С. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного

акта // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4. С. 14.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

168

Что же касается отказа заявителя от требования по таким

делам, то однозначного подхода к нему быть не может. С уче-

том особенностей каждого конкретного дела суд не лишен воз-

можности прекратить по нему производство. Например, нет

никакой необходимости продолжать разбирательство дела,

если нормативный правовой акт признан утратившим силу, в

связи с чем заявитель отказывается от своего требования», –

считает В. М. Жуйков

Несмотря на императивный характер данной нормы, понима-

ние ее в судебной практике неоднозначно. Пленум Верховного

Суда РФ разъяснил, что по смыслу норм, закрепленных в гл. 23

и 25 ГПК РФ, возможность принятия судом отказа от принятого

к производству заявления по данной категории дел не исключа-

ется. При решении вопроса о допустимости принятия отказа от

заявления с учетом положений ч. 2 ст. 39, ст. 173 ГПК РФ суду

следует выяснять мотивы, по которым заявитель отказывается

от своих требований, является ли такой отказ его свободным

волеизъявлением, не противоречит ли он закону и не нарушает

ли права и свободы заявителя, а также других лиц, интересы

которых он представляет, понятны ли заявителю последствия

принятия судом отказа от заявления (п. 26 постановления Пле-

нума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

По делам данной категории суд не вправе утвердить миро-

вое соглашение между заявителем и заинтересованным ли-

цом, поскольку в этом случае судом проверяется законность

оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия)

органов государственной власти, органов местного самоуправ-

ления, должностных лиц, государственных и муниципальных

служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те

или иные договоренности между заявителем и заинтересован-

ным лицом (п. 27 постановления Пленума Верховного Суда

РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Жуйков В. Принцип диспозитивности в гражданском судопроизводстве //

Российская юстиция. 2003. № 7. С. 18.

169

7.6. Применение обеспечительных мер

Решение вопроса о применении обеспечительных мер в про-

изводстве по делам, возникающим из публичных правоотно-

шений, зависит от правовой природы каждой из категорий дел.

Так, подача заявления об оспаривании нормативного правового

акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нор-

мативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). В связи с этим

судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспе-

чения по основаниям, предусмотренным ст. 139 ГПК РФ (п. 14

постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 нояб-

ря 2007 г.). Недопустимость приостановления действия акта по

заявлению одного лица связано с его сущностью: нормативный

правовой акт устанавливает правовые нормы (правила поведе-

ния), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан-

ные на неоднократное применение и действующие независимо

от того, возникли или прекратились конкретные правоотноше-

ния, предусмотренные актом. По данным делам отсутствуют

обстоятельства, способные воспрепятствовать исполнению ре-

шения суда о признании нормативного правового акта недей-

ствующим полностью или в части, так как данный акт утрачи-

вает силу со дня его принятия или иного времени, указанного в

решении суда (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

По делам об оспаривании решений, действий (бездей-

ствия) органов государственной власти, органов местного са-

моуправления, должностных лиц, государственных и муници-

пальных служащих (гл. 25 ГПК РФ) и о защите избирательных

прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации (гл. 26 ГПК РФ) задачей суда является не только

проверка законности оспариваемых решений, действий (без-

действия), но и восстановление нарушенных ими прав, свобод

и законных интересов. Поэтому при рассмотрении данных ка-

тегории дел присутствует и цель, и предмет обеспечения

См. об этом подр.: Смагина Е. С. Вопросы применения судами общей

юрисдикции обеспечительных мер в производстве, возникающем из публич-

ных правоотношений // Тенденции развития цивилистического процессуаль-

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

170

Применение обеспечительных мер при оспаривании ненор-

мативных правовых актов осуществляется с учетом особенно-

стей данного вида производства, обусловленных неравенством

субъектов материальных правоотношений. Так, по общему пра-

вилу ст. 139 ГПК РФ обеспечение иска допускается судом во

всяком положении дела по заявлению лиц, участвующих в деле.

Согласно ч. 4 ст. 254 ГПК РФ суд вправе приостановить действие

оспариваемого решения до вступления в законную силу реше-

ния суда. Исходя из положений ч. 4 ст. 254 ГПК РФ судья впра-

ве приостановить действие оспариваемого решения не только

по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной

инициативе, что не предрешает результата рассмотрения дела

судом. Вопрос о приостановлении действия оспариваемого ре-

шения может разрешаться судом на любой стадии производс-

тва по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству,

в ходе рассмотрения дела, а также после разрешения дела, но

до момента вступления решения суда в законную силу, если из

приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя сле-

дует, что приостановление действия оспариваемого решения

может предотвратить возможные негативные последствия для

заявителя (п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ

от 10 февраля 2009 г. № 2).

В ч. 3 ст. 260.1 ГПК РФ указано, что при рассмотрении и

разрешении дел о защите избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации в пе-

риод избирательной кампании, кампании референдума до дня

опубликования результатов выборов, референдума мерами по

обеспечению иска не могут быть:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюлле-

тени для голосования на референдуме, списки избирателей,

участников референдума, иные избирательные документы,

документы референдума или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям, комиссиям ре-

ферендума осуществлять установленные законом действия

по подготовке и проведению выборов, референдума.

ного законодательства и судопроизводства в современной России. Саратов,

2009. С. 420.