Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Второй аспект связан с раскрытием объема и содержания
собственно государственного управления в данной сфере. Глава 7
посвящена основам государственного управления, а точнее
разграничению полномочий органов, включая и местное
самоуправление, основным принципам государственного управления.
Глава 8 определяет систему органов исполнительной власти в данной
области, гл. 9 - сферы государственного управления (их 10 -
водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования и
охраны водных ресурсов, государственные программы, государственный
мониторинг, кадастр, учет и др.). В ст. 130 речь идет об
административной ответственности за нарушения норм кодекса, в других
статьях - о нормативах, требованиях и т.д. Причем обращает на себя
внимание нечеткое нормативное определение понятий «государственное
управление» и «государственное регулирование» (как часть первого).
Полномочия органов раскрываются то в области государственного-
управления, то в области использования и охраны водных объектов. Все
это свидетельствует о сложном юридико-познавательном механизме
правового опосредования явлений, включая административно-правовое.
В сфере управления применяется множество правовых актов. Это
не механическая совокупность нормативных документов, издаваемых
разными государственными органами. Существует правовая система,
построенная на научных и демократических принципах. Она
представляет собой органическое объединение разнообразных правовых
актов, обеспечивающее их целеустремленное воздействие на
общественные отношения.
Система законодательства полностью отражает федеративное
устройство нашего государства. Она включает в себя как
законодательство, являющееся исключительной компетенцией
Федерации, совместной компетенцией Федерации, республик и др., так и
законодательство субъектов Федерации. Тем самым в построении и
содержании законодательства полностью учитываются общие и
особенные интересы республик, областей и др.
Правовая система является динамичной системой, она развивается
вместе с развитием управления, хозяйства, культуры и т.д. Государство
уделяет большое внимание неуклонному совершенствованию
законодательства. В последние годы много сделано в этом отношении.
Приняты кодексы (законы) применительно к важнейшим областям и
сферам общественной жизни.
Особое значение приобретает планирование нормотворческой
деятельности. Сейчас чаще действуют планы подготовки важнейших
законодательных актов на год. Назрела необходимость подготовки
долгосрочной государственной программы законодательной
деятельности, в которой были бы определены главные направления и
содержание этой деятельности в соответствии с Конституцией, задачами
и показателями перспективного социально-экономического развития.
Долгосрочное планирование законодательства позволит своевременно
обнаруживать пробелы правового регулирования и подготавливать
научно обоснованные правовые акты.
Усиление комплексного характера управленческих задач
порождает необходимость программно-целевого подхода и к изданию
актов. Разработка крупных отраслевых, межотраслевых и региональных
целевых программ может сопровождаться составлением тематических
программ их правового обеспечения.
Важнейшее значение приобретает систематическое изучение
практики применения нормативных актов и планомерное проведение
работы по их совершенствованию.
На этой основе следует вести речь об общих критериях законности
правовых актов. Без их учета и применения трудно избежать различий в
правопонимании субъектов права и неодинакового подхода к оценке
актов и их связи между собой. К таким общим критериям можно отнести:
а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие
содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор
формы акта; г) соблюдение установленной процедуры подготовки,
принятия и вступления акта в силу. Все эти критерии должны
использоваться комплексно, причем в отношении всех видов правовых
актов.
Важно, чтобы типичный набор критериев законности был
одновременно подвижным и дифференцированным в отношении разных
видов актов. Рассмотрим критерии соответствия законов и иных
правовых актов Конституции РФ. Приведенные выше общие критерии
дополняются и обогащаются ввиду базового значения конституционных
норм для правовой системы в целом и всех правовых актов. К
конституционным критериям можно отнести: а) отражение
конституционных идей и принципов; б) правильное использование
конституционных понятий и терминов; в) принятие акта
соответствующим органом (должностным лицом); г) учет места акта в
правовой системе; д) правильный выбор формы акта; е) соблюдение
процедуры принятия и вступления акта в силу; ж) соблюдение
общепризнанных принципов и норм международного права; з)
корреляция объема и содержания нормы Конституции и нормы
соответствующего закона.
Эти критерии как бы выводятся из положений федеральной
Конституции, ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», из
материалов обобщения практики Конституционного Суда.
Добавим, что для оценки законов нужно учитывать способы
прямого влияния общественного мнения, социальных инициатив и иных
демократических проявлений. Ведь институты прямой демократии
должны рассматриваться как императивы правообразования. Их
игнорирование пагубно отражается на обстановке в стране.
Сказанное облегчает использование критериев для оценки
законности подзаконных актов. Здесь акцент делается на выяснении
правомочности субъекта издавать акт, обоснованности выбора им формы
акта, адекватности содержания акта объему полномочий органа. Особое
значение имеет сопоставление норм законов и норм подзаконных актов -
указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций. Оно
проводится по элементам норм и прежде всего по диспозициям, которые
функционально тесно связаны, и у последних являются более
конкретными и «рассыпанными» по многим актам.
Разумеется, и в сфере государственного управления возникают
многочисленные нарушения законности. Это заметно при сравнительном
анализе и оценке актов Президента и Правительства, Правительства и
министров, федеральных исполнительных органов и соответствующих
органов субъектов РФ, исполнительных органов и органов местного
самоуправления и т.п. Некоторые вышеназванные общие критерии
служат основой для толкования норм. К конкретным дополнительным
критериям относятся: а) обеспечение меры императивности актов
вышестоящих органов для актов нижестоящих органов; б) соблюдение
допускаемой степени самостоятельности принятия конкретизирующих и
дополнительных норм; в) оценка локальной целесообразности принятого
акта с точки зрения государственной целесообразности; г) учет
временного фактора, включая задержку, бездействие и т.п.; д)
ресурсная обеспеченность акта.
В современных условиях важным критерием законности правовых
актов является их соответствие общепризнанным принципам и нормам
международного права, ратифицированным (одобренным)
международным договорам. Они являются составной частью правовой
системы - таков смысл п. 4 ст. 15 Конституции РФ.
В соответствии с этими критериями можно добиться высокой
степени правового воздействия на общественные процессы.
Право фиксирует главную и промежуточные цели развития и
определяет нормативные задачи органов, организаций, должностных лиц
и граждан. Оно устанавливает функции, полномочия и ответственность
всех субъектов управления, формы их взаимоотношений. С помощью
права вводится порядок деятельности хозяйствующих субъектов, без
чего рыночные отношения становятся стихийно-деструктивными. Тем
самым управляющая система при посредстве права в большей степени
влияет на ход и результаты различных процессов, и это в конечном
итоге дает социальный эффект.
Можно сказать без преувеличения, что все основные сферы
управления являются одновременно сферами правового регулирования.
Это касается прежде всего как основных направлений государственной и
общественной жизни, так и развития экономики в целом, отраслей,
регионов. Сказанное в полной мере относится и к регулированию
деятельности предприятий, учреждений и организаций.
Естественно, динамика сфер управления и сфер правового
регулирования связана не только с появлением или изменением
объектов правового воздействия. Многое зависит от развития и
изменения методов правового регулирования. Напомним, что в теории
права различаются императивные и диспозитивные нормы.
Императивные нормы - это категорические правовые предписания,
которые определяют характер действий субъектов и не могут быть
заменены по усмотрению тех или иных лиц другим их поведением. Эти
нормы как бы устанавливают своеобразные стандарты поведения.
Диспозитивные нормы определяют такой порядок деятельности
(поведения), при котором субъекты самостоятельно определяют
характер своих взаимоотношений, поскольку правом определены лишь
общие границы, поведения.
В настоящее время происходит известное изменение в
соотношении этих норм. Они в большей степени способствуют развитию
заинтересованности предприятий, организаций и объединений в
установлении программ деятельности, в использовании хозяйственных
резервов, достижении высоких экономических результатов.
Диспозитивные нормы стимулируют развитие инициативы субъектов
хозяйственных отношений и обеспечивают последовательное внедрение
и применение экономических стимулов. Это особенно заметно на
примере договорных отношений в экономике, других сферах, которые
способствуют более точному и полному учету интересов потребителей и
поставщиков, а также вскрытию и использованию резервов
производства.
Это, конечно, не означает того, что императивные нормы
утрачивают свое значение. Императивные нормы определяют общие
линии развития и деятельности, взаимоотношения между участниками
правоотношений, обеспечивают прочные правовые режимы, общий
порядок оценки результатов труда.
В современный период значительно большее значение приобретает
развитие финансовых, научно-технических и иных норм. Они
выражаются в многочисленных рекомендациях, методиках, типовых
положениях, нормативах.
Право регулирует важнейшие информационные процессы.
Правовые акты, будучи регуляторами, движения информации, в то же
время являются ее основными носителями. Их информационное
содержание должно быть предметом специальных исследований. В
данном случае отметим, что упорядочение документооборота, правового
режима работы с информацией, установление ответственности за ее
использование и т.д. имеют большое значение для повышения качества
управления
Подчеркнем, что право регламентирует осуществление и других
функций управленческого процесса - организационно-массовой и
оперативной деятельности (распорядок работы, правила проведения
совещаний, выезда работников на места и т.д.), контроля и оценки
эффективности управления. Анализ и сопоставление фактических
результатов развития экономики, науки, культуры, укрепления
законности под влиянием всех актов подводят к итоговой стадии.
Тенденция развития права в современных условиях отражает
сложные и противоречивые процессы. Разрыв между «признанными» и
«соблюденными» нормами не уменьшается. Неформальные отношения
часто разрывают правовые правила. И все же главное - это усиление не
принудительного, а позитивно-стимулирующего воздействия права на
общественные процессы, на совершенствование управления,
хозяйствования в новых условиях.
Комплексная природа управления означает возможность
выделения, наряду с другими, и его правового обеспечения. Правовое
обеспечение управления характеризуется системностью, целостностью
правового регулирования основных сторон управления. Это
самостоятельный вид обеспечения, взаимодействующий с другими и
выражающий общезначимое социальное и организационное проявление.
Недооценка его отрицательно сказывается на уровне управления.
С учетом системного характера обеспечения правового
регулирования можно выделить следующие его элементы: а) издание
правовых актов с учетом общественных потребностей; б) изучение
правовых актов всеми работниками при вступлении в должность и в
процессе их деятельности; в) правовое воспитание как средство
повышения правовой культуры и профессиональной квалификации
работников; г) правильное применение юридических норм для
оптимального решения задач управления и хозяйствования; д) анализ
практики применения законодательства, правовых актов; е) контроль за
соблюдением законности, предотвращение и устранение ее нарушений,
применение поощрительных или наказательных мер воздействия к
гражданам, должностным лицам; ж) совершенствование
законодательных и иных актов, изменение, отмена устаревших.
Правовое обеспечение обладает комплексным характером, что
выражается прежде всего в охвате им главных сфер управления -
политической, экономической, научно-технической, социальной,
экологической и др.
В рамках правового обеспечения сочетаются различные способы
правового воздействия с учетом широкого спектра правовых норм. По
этой причине оно не сводится к применению норм какой-либо одной
отрасли законодательства, а предполагает действие норм
конституционного, административного, гражданского, трудового права и
т.д. Но административно-правовые нормы, развивая конституционные
нормы, регулируют те стороны управления, которые требуют
устойчивости, известного единообразия и повеления. На них, как на
своеобразной оси, формируются и действуют императивные нормы в
других отраслях.
Отметим сочетание общего, особенного и единичного на разных
уровнях управления. Имеется в виду правовое обеспечение управления
(ПОУ) в масштабах страны, экономики страны, республики, региона,
административно-территориальной единицы, отрасли и сферы,
объединения, предприятия. Развитие видов правового обеспечения по
уровням предполагает их строгое соотношение между собой, с
практической точки зрения важно избежать «выпадения» какого-либо
вида либо отдельных элементов.
Отсюда - особое значение, которое имеет методика его
планирования. Для уяснения ее содержания важно подчеркнуть два
основных положения. Первое связано с типичной структурой ПОУ на
всех уровнях: а) применение правовых средств для повышения
эффективности производства и качества продукции; б) обеспечение
правовыми средствами сохранности собственности; в) укрепление
договорных отношений; г) обеспечение соблюдения законодательства о
труде; д) обеспечение законности и качества издаваемых правовых
актов; е) информирование граждан о действующем законодательстве,
правовоспитательная работа.
Второе обстоятельство касается юридической службы и других
адресатов правового обеспечения. Имеются в виду все функциональные
и отраслевые подразделения министерств, ведомств, объединений,
предприятий, все категории должностных лиц, работников, призванных
в порученной им сфере последовательно реализовывать все
вышеуказанные элементы как одно из важных условий осуществления
их функций.
Заслуживает распространения опыт министерств, которые
составляют планы правового обеспечения отрасли. Например, приказом
министра лесной, целлюлозной, бумажной и деревообрабатывающей
промышленности утверждался план правовой работы в системе
министерства. В нем выделялись следующие разделы: обеспечение
законности в управленческой деятельности центрального аппарата
министерства, предупреждение нарушений законодательства о труде,
работа по укреплению трудовой дисциплины, применение правовых
средств для укрепления дисциплины поставок, совершенствование
правовых взаимоотношений со смежниками, правовые методы борьбы с
непроизводительными расходами и потерями, организация правового
всеобуча в отрасли.
Научные рекомендации ПОУ были включены в план правового
обеспечения объединений и предприятий «Мурманская судоверфь» на
1986-1990 гг., который построен с учетом плана экономического и
социального развития объединения.
Еще одной разновидностью правового обеспечения является
применение его для решения крупных функциональных задач, для
изменения ситуаций и т.п. Таковы разделы о правовом обеспечении в
рамках целевых программ, планов мероприятий, крупных комплексных
актов. Их надо составлять в связи с кругом решаемых задач и
намечаемых действий.
ГЛАВА III. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§ 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В любом процессе познания поиск контуров и граней явления
облегчается, когда исследователь устанавливает его связи с другими
явлениями. Так и административное право в его обновленном виде
трудно обнаружить, распознать и охарактеризовать вне общеправовых
характеристик. К сожалению, в практике законотворчества и
правоприменения, в научных трудах сейчас наметилась «тенденция
обыденности», когда текущие заботы по подготовке и принятию актов
затмевают общий правовой горизонт Мы против поддержки такой
тенденции
Первостепенное значение имеет вопрос о системе
административного права и структуре его подотраслей и институтов. Это
объясняется тем, что депутатам, всем субъектам законодательной
инициативы, разработчикам проектов законов, работникам
исполнительных и судебных органов приходится учитывать систему
права и систему законодательства, его отраслевое построение, отвечать
на вопрос, в какую «нишу» уложить новый закон, как он будет
соотноситься с другими отраслевыми законами и иными смежными
актами. В процессе правоприменения нужно не только истолковать
норму закона правильно, но и умело применять отраслевую норму, если
«рядом» действуют близкие нормы других отраслей.
К сожалению, в процессе законотворчества названные проблемы
недооцениваются - возможно, потому, что плохо различаются. К тому же
критерии отраслевого деления права и законодательства устарели.
Нужен более широкий современный подход, охватывающий
сопоставление классификации отраслей юридической науки, отраслей
права и общеправового классификатора отраслей законодательства.