Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
сфере административно-политической деятельности относилось
управление в области обороны, обеспечения государственной
безопасности, охраны общественного порядка, юстиции, внешних
сношений. Выделялось управление в области финансов и кредита (См.:
Советское административное право (особенная часть). Под ред Ю.М.
Козлова. - М.: Юрид. лит., 1964). Нередко эта сфера сочеталась с
планированием и учетом и включалась в раздел об управлении
народным хозяйством. Выделялось управление в области иностранных
дел (См.: Административное право Под ред. А.Е. Лунева. -М.: Юрид.
лит., 1967).
В понимании природы государственного управления в начале 60-х
гг. намечаются и другие подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал
позицию о том, что управление государственными и общественными
делами не есть исключительная сфера деятельности органов
администрации. В те годы в стране был взят курс на повышение роли
советов и передачу их постоянным комиссиям ряда функций управления.
В процесс управления хозяйственным и культурным строительством все
активнее включаются представительные органы и общественные
организации (См.: Вопросы административного права на современном
этапе. - М.: Госюриздат, 1963, с 21-22).
В том же сборнике автор поддержал эту позицию (См.: Указ, соч.,
с. 32-33), а в книге «Советы и развитие государственного управления»
обосновал ее более обстоятельно (См.: Ю.А. Тихомиров. Советы и
развитие государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1963).
Возможно, в какой-то степени отмеченные взгляды, а скорее всего
обострявшиеся потребности развития и совершенствования управления
в стране привели в дальнейшем к более широкому пониманию
управления. Под влиянием идей кибернетики формируется новое
научное направление - научное управление обществом, начало которому
было положено известной книгой В.Г. Афанасьева «Научное управление
обществом» (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление обществом. - М.:
Полит, лит., 1968). Представители разных отраслей знания признавали
общенаучный характер .науки управления и управления обществом,
стремились найти свой аспект. Среди юристов наиболее мобильными
были административисты, которые правовое обеспечение управления в
широком смысле связывали прежде всего с административным правом.
Ведь именно оно обладает ярко выраженным управленческим
потенциалом. Лишь постепенно подключались другие отрасли и
особенно хозяйственное и гражданское право, отчасти трудовое. Но и в
специальных трудах по управлению экономикой, производством
отмеченная «правовая многослойность» сохраняется (См.: Правовые
проблемы науки управления. - М.: Юрид. лит., 1966; Основы научного
управления социалистической экономикой. - Л.: М.: 1977).
В 70-80-х гг. вышла в свет серия книг по административному
праву. Первая из них была посвящена государственному управлению и
административному праву и содержала характеристику государственного
управления, осуществляемого специальными субъектами - органами
государственного управления, сущность административного права,
органов государственного управления, государственной службы,
общественных организаций и правового статуса граждан. Содержанием
трех других томов было управление отраслями народного хозяйства,
управление социально-культурным строительством, управление в
области административно-политической деятельности (См.:
Государственное управление и административное право. - М.: Юрид.
лит., 1978; Управление в области административно-политической
деятельности. - М.: Юрид. лит., 1979; Управление социально-
культурным строительством. - М.: Юрид. лит., 1981; Управление
отраслями народного хозяйства. - М.: Юрид. лит., 1982). Композиция
названных книг и их основные положения сохраняли традиционную
структуру административного права.
Итак, можно выделить в качестве крупнейших вех развития
административного права следующие: этапы его существования под
эгидой полицейского права совместно с другими сферами
регулирования, этапы развития административного права как
самостоятельно, так и под «крышей» теории права и государственного
права, этапы формирования в XX в. самостоятельной отрасли
административного права с его общей частью - в зарубежных доктринах
и административной практике, с общей и особенной частями - в
советской и современной теории и практике. На рубеже XX-XXI вв.
усиливается функционально-регулирующая роль административного
права.
В социальном контексте правовое обеспечение управления
государственными делами и правовое регулирование отношений
субъектов и объектов охарактеризовано нами в книге «Управление
делами общества» (См.: ЮЛ. Тихомиров. Управление делами общества -
М.: Мысль, 1984). Выделяя несколько «кругов управления» - управление
в широком, кибернетическом смысле, управление обществом,
управление государственными делами, управление сферами и отраслями
и т.д., - автор показывал прежде всего роль норм административного и
конституционного права в регулировании этих процессов. Трактуя
широко потребность «нарастания управляемости общественными
процессами», автор дал повод для критики в свой адрес в связи с
возможным усилением роли аппарата управления (См.: М.И. Пискотин,
Социализм и государственное управление. - М.: Наука, 1984, с. 233-
238). Но имелась в виду вся система средств и методов управления,
включая и мягкие правовые способы.
Одновременно в тот же период формируется в науке новое
направление «теория государственного управления». Находясь на стыке
административного права и науки управления, оно раздвигает рамки
своего предмета за счет социологии и политологии. (См.: Б.П.
Курашвили, Очерк теории государственного управления; А.В.
Оболонский. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987)
Но комплексное правовое обеспечение управления, включая роль
административного права, оставалось невыясненным. И все же
появление новых подходов ощущается весьма явственно.
§ 4. ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ
В прошедшие десятилетия уделялось большое внимание
универсальному управлению государственными делами. Особенно это
касалось управления экономикой, перестройки государственных
органов. Ставилась задача овладения наукой управления как наукой
побеждать, совершенствования системы хозяйственных органов,
внедрения экономических методов, повышения роли предприятий.
Беда в том, что многие правильные цели не были достигнуты из-за
традиционной манеры партийного вмешательства в дела управления и
хозяйствования. Никак не удавалось изменить «параметры жесткой
централизации» и реально стимулировать производителей. Этому не
способствовала и теория явного преобладания и приоритета
социалистической государственной собственности. Банкротство идеи и
дела стало неизбежным на рубеже 90-х гг. Его не смогли приостановить
полезные решения о перестройке управления экономикой (См.: О
коренной перестройке управления экономикой. Сборник документов. -
М.: Политиздат, 1987) и прогрессивные документы XIX Всесоюзной
конференции КПСС.
Надо откровенно признать, что крушение Союза ССР
сопровождалось серьезной критикой управления вообще. Негативная
оценка в 1988-1991 гг. роли партийного аппарата была перенесена в
целом на государственный аппарат и его кадры. С бюрократическим
централизованным руководством, оказавшим действительно пагубное
влияние на развитие экономических и других сфер, стали
ассоциироваться административные методы вообще. Они
воспринимались как отрицательное явление, а государственное
управление - как порождение планово управляемой экономики.
В итоге в 1992-1993 гг. в России практически было разрушено
государственное управление. Поспешно проводимые экономические
реформы с ярко выраженной монетарной направленностью вытеснили
рычаги управления и регулирования, которые могли успешно
действовать в переходный период.
Очевидный экономический кризис в стране дал толчок к
переоценке взглядов, и вновь стали признавать роль государственного
регулирования экономики, социальной сферы, управления
государственной собственностью и т.д. Лишь позднее была признана
необходимость повышать роль государства в экономике. Упреждающее
регулирование, правила экономического регулирования, контроль,
экономическая стратегия - вот основные проявления его деятельности.
Появились указы Президента и постановления Правительства о
государственной поддержке крупных акционерных обществ, отдельных
отраслей и подотраслей промышленности, о жестких государственных
стандартах, тарифах.
Но и это оказалось весьма поспешным и несистемно
осуществляемым курсом. Продолжаются споры об объемах и методах
управления и о степени единства «вертикали» исполнительной власти.
Поэтому мы считаем необходимым высказать ряд соображений об
особенностях современного этапа управления в нашей стране.
Происходит, во-первых, переход от прямого к косвенному
управленческому воздействию на экономику. Вместо прямого
управления предприятиями, организациями как объектами управления
преимущественно осуществляется управление процессами в сфере
экономики. Меняются и функции управления, среди которых вырастает
удельный вес стимулирования, приоритетов, прогнозирования,
финансово-кредитных способов, методической помощи,
информационного обслуживания, кадрового обеспечения.
Во-вторых, наблюдается сужение круга непосредственно
управляемых объектов. Переход от прямого управления народным
хозяйством к управлению экономическими процессами ведет к четкому
отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от
сугубо экономических функций, от полномочий владения, пользования и
распоряжения собственностью.
В-третьих, общенормативный метод управления вместо
oперативно-распорядительного дает больший эффект. Это связано с
признанием и обеспечением верховенства закона, который все шире
непосредственно регулирует экономическую деятельность во всех ее
проявлениях. Удельный вес подзаконных актов должен снижаться, хотя
это и не всегда пока происходит.
В-четвертых, существенно меняется соотношение централизации и
децентрализации в управлении в связи с перераспределением большего
объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов
Федерации и далее, к средним и нижним уровням управления. Это не
только государственные органы, но и предприниматели, объединения
граждан, хозяйствующих субъектов и др. Объект управления выполняет
ныне больший объем функций субъектов управления «для себя».
Увлеченные идеями либерализма и критикой прежней
тоталитарной системы, некоторые теоретики права вообще старались
отказать в праве на существование институтам публичного права.
Частное право выдвигает на передний план автономную личность, ее
права и интересы (См.: С. Алексеев. Не просто право - частное право. -
Известия, 19 октября 1991 г.; он же: Право России. - Независимая
газета, 25 мая 1993 г.). Конституционные и управленческие вопросы
снова отходят на второй план.
Более компромиссным, хотя тоже спорным, выглядит другой
подход. Признаются управленческие отношения в обществе, требующие
правового регулирования. По своему предмету они частично совпадают с
имущественными. И все же имущественные, управленческие и иные
отношения встречаются везде. Возможно, по этой причине
административное право «растворяют» в пяти целевых блоках правового
регулирования - в отраслях, регулирующих экономику, социальную
сферу (внутри выделяют образовательное право и т.д.), экологию,
общественный порядок и безопасность, международные отношения и
оборону. Административно-правовые отношения и нормы считаются
«мозаичными», «вкрапленными» в крупные нормативные массивы, без
права на самостоятельное существование (См.: Р.З. Лившиц. Теория
права. - М.: БЕК, 1994, с. 93-94, 118-124).
Уважаемые коллеги-юристы напрасно разрушают устойчивое
единство «публичное право - частное право», поскольку именно их связь
и соотношение выражают два ведущих метода правового регулирования
- императивный и дозволяющий. Наиболее яркие выразители и носители
этих методов - административное и гражданское право - не могут
существовать порознь и тем более друг без друга. К тому же
«публичность» в современном обществе нельзя отождествлять с внешней
силой и принуждением, поскольку главное в ней - это организующие и
стимулирующие средства выражения, обеспечивающие и защищающие
общественные интересы. Без них немыслимо не только существование
частных, личных интересов, но и их гуманистическое «возвышение» от
лично-эгоистического до гражданско-социального. Мы уже убедились,
сколь деструктивно преувеличение первого.
Первой систематизированной книгой на новом материале явился
учебник Д.Н. Бахраха «Административное право», общая часть (См.:
Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993). Кроме
традиционных, хотя и обоснованных глав об административно-правовых
нормах и отношениях, органах исполнительной власти, формах и
методах управления, правовых актах управления есть, бесспорно, новые
моменты. И автора, видимо, не сдерживает ставшее привычным
определение административного права как управленческого права,
регулирующего отношения в процессе формирования и
функционирования государственной администрации. Отрасль
«обслуживает» и сферу муниципального управления, хотя и
формируется самостоятельное муниципальное право, и решение
административных дел судами, и осуществление управленческих
функций по поручению государства общественными формированиями.
Все же в книге привлекает обстоятельный анализ режима
законности, средств административного пресечения, административной
ответственности и административного производства и особенно
характеристика специальных административно-правовых режимов (См.:
Д.Н. Бахрах. Указ. соч.). Многие положения нужно взять на вооружение
и теоретически, и практически.
В двухтомном учебнике «Административное право» А.П. Алехин и
Ю.М. Козлов в основном сохраняют приверженность традиционной
структуре данной отрасли (См.: А.П. Алехин, Ю.М. Козлов.
Административное право, ч. I. - М.: Изд-во МГУ, 1994; ч. II, М.. Изд-во
МГУ, 1995). Возможно, в этом авторы видят преемственность в ее
развитии и устойчивость, несмотря на нигилистическое отношение к
управлению. Большое внимание уделяется основам административно-
правовой организации управления в экономической, социально-
культурной и административно-политической сферах с теми
коррекциями в системе и компетенции органов, которые потребовались в
последние годы. Предпосылкой для соответствующих авторских
положений вновь послужили рассуждения о содержании
государственного управления, об административно-правовой
организации управления, о региональных, отраслевых и межотраслевых
началах в управлении, функциях и методах управления, об организации
управления в особых условиях.
Далее в концепции подробно поясняются меры по развитию
законодательства об органах административной власти и
государственной службе, об управлении экономикой, о регулировании
межотраслевых сфер, информации, науки, социально-культурной сферы.
Безусловно, подобные представления обогащают науку
административного права.
В учебном пособии Д.М. Овсянко «Административное право»
административное право определяется как самостоятельная отрасль
права, совокупность правовых норм, которыми регулируются
общественные отношения в сфере исполнительной власти
(государственного управления). Группировка норм позволяет их
объединять в правовые институты: права и обязанности граждан и их
объединений в сфере исполнительной власти, органы исполнительной
власти, статус предприятий, учреждений и организаций, формы и
методы управления исполнительной власти, государственная служба,
обеспечение законности в сфере исполнительной власти,
ответственность за правонарушения, основные положения по
управлению сферами и межотраслевому управлению. Этим определяется
структура общей и основных частей (См.: Д-М. Овсянко.
Административное право. - М.: Юристъ, 1995).
Как нетрудно заметить, отождествление сферы государственного
управления со сферой функционирования исполнительной власти явно
сужает объект первого понятия. Оно определяется не столько по объекту
и содержанию, сколько по действующему в его пределах субъекту. Да и
группировка институтов административного права дается без четких
критериев (например, о статусе предприятия). К тому же их
«разбросанность» по общей и особенной частям по-прежнему весьма
традиционна.
Попыткой воссоздать преемственность между дореволюционным
административно-правовым мышлением и новым, советским, которое
развивалось с 30-х гг., стала книга К.С. Вельского «Феноменология
административного права». Критикуя понятие государственного
управления как своего рода сердцевины административного права,
автор воздает хвалу полицейскому праву как его предшественнику.
Полицейское право выделяется даже как подотрасль современного
административного права. К функциям исполнительной власти в
качестве главной автор относит охрану общественного порядка и далее
регулятивно-управленческую, обеспечение прав и свобод граждан,
правотворческую, оперативно-исполнительную, юрисдикционную
функции (См.: К.С. Вельский. Феноменология административного права.
- Смоленск, 1955). Здесь, как видно, правоохранительный аспект
рассматривается в качестве системообразующей основы
административного права.
Нет четких критериев в построении Особенной части и у других
авторов (См.: А.В. Воронков «Проблемы теории административного
права». Сравнительно-правовые исследования. Изд-во С.-
Петербургского университета, 2001).
Шагом вперед явилась разработка Институтом законодательства и
сравнительного правоведения концепции развития административного
законодательства. Она являлась частью общей концепции развития
российского законодательства, опубликованной в 1994-1995 гг. (См.:
Концепция развития российского законодательства. - М.: 1994, с. 75-
110; Правовая реформа: концепция развития российского
законодательства. - М.: 1995, с. 42-70).
Разработчики, среди которых был автор, исходили из признания
административного законодательства как самостоятельной отрасли
российского законодательства, представляющей собой совокупность
правовых актов, правовых норм, регулирующих общественные
отношения в сфере управления. Многообразие управленческой
деятельности обусловило объемность, разветвленностъ и подвижность
административного законодательства. Его нормы, определяют статус
всех органов исполнительной власти, порядок создания, реорганизации
и упразднения органов управления, предприятий, организаций и
учреждений
Административное законодательство закрепляет порядок
осуществления государственной и муниципальной службы,
устанавливает единообразные правила деятельности организаций,
поведения должностных лиц и граждан (в области контроля, торговли,
охраны окружающей среды, санитарии и др.), предусматривает
административную ответственность за их нарушение, а также порядок
применения санкций за административные правонарушения.
Нормы административного законодательства регулируют
отношения управления в экономической, социально-культурной и
административно-политической сферах. Поскольку в этих сферах
действуют правовые нормы и других отраслей законодательства,
разграничение между ними происходит главным образом по предмету и
методам правового регулирования.
В книге отмечается, что развитие административного
законодательства связано с изменениями общей системы управления,
экономическими, политическими и иными реформами, хотя строгой