Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Администрирование - управленческая деятельность в организациях,
учреждениях, предприятиях.
Для государственного управления, осуществляемого президентом,
правительством и иными органами исполнительной власти,
представительными, законодательными органами и органами местного
самоуправления, характерны следующие признаки: а) выполнение
общезначимых функций; б) нормативно-распорядительное
регулирование; в) подзаконный характер деятельности; г)
использование властных полномочий.
Государственное управление, осуществляемое органами
исполнительной власти, характеризуется названными и дополнительно
следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер
деятельности; б) осуществление специализированных функций,
требующих единообразной технологии; в) установление юридико-
функциональных режимов; г) применение мер административной
ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата
управления; е) профессиональный персонал; ж) административное
усмотрение.
Сообразно видам управления развивается и система научного
знания о них, т.е. научные теории. Кибернетика есть всеобщая теория
управления в природе и обществе, в технических системах. Наука
управления изучает управленческие процессы в обществе. Теория
государства уделяет внимание организации управления
государственными делами. Теория государственного управления -
динамике управления и комплексному функционированию
государственных органов и их персонала. Конституционное право и
административное право посвящены регулированию правовых основ
государственного управления - в широком и узком смысле. Между этими
науками существует тесная связь, поскольку изучаемые ими явления
находятся между собой в органическом единстве. Их
взаимопроникновение и грани соприкосновения подчас трудно уловимы.
Системы управления проходят большой путь развития. Раньше
преобладали иерархически однородные системы. Сейчас создаются
новые по природе, содержанию и объему функций, структурам, методам
связи с общественностью системы управления. В смешанных системах
есть и государственные, и ассоциативные, и иные начала.
Первостепенное значение имеет, конечно, упрочение государства и
политической системы в целом.
§ 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ
Подробные характеристики природы и видов управления,
приведенные выше, позволяют выявить их «юридический срез». Здесь
интересны два аспекта. Первый касается поля применения юридических
средств. Будучи комплексным явлением, управление использует для
своих целей разные средства - экономические, материальные, кадровые,
идеологические, юридические, технические. Юридические средства
имеют как собственное поле применения, так и смежное поле, где они
опосредуют использование других средств. Нахождение меры их
правового отражения - дело сложное, и его не всегда удается
осуществить правильно.
Второй аспект связан с радиусом правового отражения, имея в
виду разные виды управления. Право в целом, все его отрасли служат
правовым обеспечением управления в обществе, социального
управления и управления государством, государственными делами.
Государственное управление в более узком смысле опосредуется
конституционным и административным правом.
Именно административное право регулирует организацию и
деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти,
собственно управленческую деятельность. И в то же время
административное право в функциональном смысле охватывает и
управление обществом, и управление государством, поскольку его
нормы создают правовые режимы функционального назначения. В
орбиту этих режимов технологически единообразной деятельности
неизбежно включается широкий круг субъектов права. Иначе
невозможно обеспечить постоянное, оперативное и специализированное
осуществление и охрану публичных интересов.
Таковы два основных аспекта, характерных для правового
опосредования всех видов управления. Их более подробному раскрытию
послужат пояснения природы права и правового отражения организации
и деятельности субъектов и объектов управления. Общество и
государство заинтересованы во всемерном внедрении правовых основ
управления и в его последовательной демократизации.
Но не следует преувеличивать характер этого воздействия. Его
модельный смысл на практике меняется. Право, закон вводят режимы
регулирования и устанавливают порядок деятельности юридических и
физических лиц. Нередко обилие актов не помогает, а мешает делу.
Юридические ошибки - «спутники» управления.
В обществе действуют сознательные механизмы управления и
механизмы стихийного регулирования. К числу первых относится право,
которое является одним из существенных средств управленческого
воздействия. Поэтому уделяется большое внимание развитию правовой
системы, ибо от своевременного и правильного решения юридических
вопросов во многом зависит эффективность управленческой,
хозяйственной и социально-культурной деятельности.
Недооценка юридических аспектов управления отрицательно
сказывается на его уровне, приводит к появлению элементов
дезорганизации и безответственности. К сожалению, в практике
управления встречаются еще разные проявления этой недооценки:
касается ли это искусственного противопоставления экономических и
административных методов, стремления «обойтись» без права при
внедрении рыночных отношений под предлогом создания
саморегулирующих систем. В немалой степени отмеченные недостатки
объясняются односторонним пониманием права, которое связывается
подчас только с вопросами охраны правопорядка, с мерами
предупредительного или восстановительного характера, с
«ограничивающим» воздействием. Да и в юридической науке на
протяжении многих лет право рассматривалось главным образом
применительно к отдельным сторонам организации работы,
государственного аппарата, укрепления законности. Преобладала его
характеристика о «статике». Мало раскрывалась активная регулирующая
роль права.
В последние годы в ряде работ право рассматривается как система
установленных или санкционированных государством общеобязательных
норм (правил поведения), выражающих волю народа и являющихся
государственным регулятором общественных отношений. Каждая
правовая норма есть определенный масштаб, мера должного или
возможного поведения; в качестве типизированного правила она
применяется в различных ситуациях для регулирования поведения
людей. Главными и отличительными свойствами права являются его
целенаправленность, нормативность, формальная определенность,
общеобязательность, внутренняя согласованность, системность (См.:
Теория государства и права. Учебник для вузов. - М.: Инфра-М - Норма,
1997).
Правовое воздействие на волю, сознание и поведение людей
является мощным фактором социального творчества. В реальной
действительности существует громадный набор вариантов человеческого
поведения, но далеко не все они имеют общественно полезную
направленность. Институты, нормы права закрепляют наиболее
рациональные, научно обоснованные, прогрессивные варианты (модели)
поведения людей, выгодные как обществу, так и самой личности (См.:
В.Н. Кудрявцев. Причины правонарушений. М.: 1976, с. 68-71). Это
обеспечивает в конечном итоге необходимое воздействие на
происходящие в обществе экономические, научно-технические,
идеологические, организационные и другие процессы.
На основе "интенсивного развития науки обогащается и
представление о праве. Понимание комплексной природы управления
облегчает, верную трактовку права как одной из его составных частей. В
юридической науке немало сделано для изучения правовых аспектов
управления, для характеристики права как государственного выражения
в общенормативной форме целей, задач и программ управления,
закрепления правового режима управления. Правовые акты являются
важной разновидностью управленческих решений и обладают большим
информационным потенциалом.
Усложнение и динамизм общественной жизни, дифференциация
социалънъ1Х связей и отношений и т.п. влияют как на изменение
объектов правового регулирования, так и на его методы. В условиях
современного государства право все в большей степени приобретает
свойство общесоциального регулятора, активно стимулирующего методы
саморегуляции. Данная тенденция отражает курс на демократизацию
общественной жизни и возрастание удельного веса творчески
принимаемых и исполняемых людьми решений на основе правильно
понятых публичных и личных интересов.
Поэтому столь актуальна задача укрепления правовой основы
государственной и общественной жизни, решение которой связано с
дальнейшим развитием демократизации и государственности. Эта
формула отражает более высокий уровень развития права как
общесоциалъного регулятора общественных отношений, как
нормативного выражения социального согласия.
В современных условиях еще более серьезные требования
предъявляются к правовой системе в целом, в особенности к
конституции как юридической основе государственного управления.
Увеличение конституционного потенциала управления означает более
глубокое познание и отражение объективных закономерностей развития.
Чем полнее эти закономерности, чем разнообразнее набор правовых
форм, тем шире вариантность решений, тем больше возможностей
выбрать оптимальную правовую форму в пределах общей нормы.
Актуальным также является установление той меры соотношения
динамичного и стабильного в праве, которая характеризует его как
эффективный регулятор общественных отношений. В традиционное
понятие «правовое регулирование общественных отношений»
необходимо включать механизм научно обоснованного правотворчества,
т.е. разработки и принятия правовых решений на основе Достижений
разных наук, механизм реализации, действия права, в т.ч. социальные
аспекты, наконец, механизм оценки эффективности правовых норм.
Понимание подобного многофазового развития права исключает
односторонний подход к его совершенствованию.
Можно с полным основанием утверждать, что с помощью права
регулируется весь процесс управления. Имеется в виду определение
статуса субъектов и объектов управления и динамики их прямых и
обратных связей. Обоснованность определения правового положения
звеньев управления и хозяйствования Должна сочетаться с точностью
установления целей их деятельности, содержания регулирования
многообразных отношений, в которые они вступают между собой, с
определением способов оценки управленческой деятельности. Право
опосредует управленческий цикл и призвано создавать для него
оптимальный правовой режим.
Фундаментальное значение имеет правовая организация
управления. Без этого снижается эффективность деятельности
государственных органов, ослабляется влияние на государственные,
хозяйственные и социальные дела.
В последние годы осуществлены меры по определению правового
положения органов государственной власти и управления. Приняты
новые законы, предстоит продолжить подготовку законодательных актов
о всех видах государственных органов. Тем самым возрастает престиж
законодательного регулирования статуса органов государства.
Важное значение имеет упорядочение правового положения
управленческих органов. Речь идет о необходимости обоснованно
«проектировать» орган управления, который имеет свои задачи,
функции, права, структуру и штаты, информационную систему,
кадровый персонал, организацию, формы и методы деятельности. Все
названные элементы находятся в строгой зависимости и
согласованности.
Право опосредует не только формы государственной деятельности,
но и процесс организации социального управления. Оно служит для
политической системы средством решения ее задач, способом
интеграции внутренних элементов, создания базы для деятельности
общественных организаций, для функционирования трудовых
коллективов, форм непосредственной демократии. Все полнее
развертывающиеся свойства права как общесоциального регулятора
объясняют и новый круг субъектов и объектов правового регулирования.
Конституция в полной мере отразила эту закономерность,
обеспечивая условия для повышения роли и престижа права,
укрепления законности. В Конституции закреплена в основных чертах
действующая правовая система. Она включает в себя цели и принципы
правотворчества, виды правовых актов, их юридическую силу и
соподчиненностъ, укрепление законности. Как известно, в основе
классификации правовых актов лежит деление органов государства,
отражающее прежде всего демократизм государственной системы и
разделение властей.
Особое место в этом процессе принадлежит закону, который
принимается в установленном порядке и регулирует важнейшие
общественные отношения, обладая наивысшей юридической силой.
Верховенство закона в правовой системе определяет его решающее
воздействие на всю правотворческую и правоприменительную
деятельность, на все иные правовые акты. Напомним, что по
действующей Конституции РФ различаются федеральные
конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ.
Системный подход в издании законов и других актов обеспечивает
строгую согласованность их между собой и ориентацию на решение
общих политических, хозяйственных и социально-культурных задач.
Гармоничное развитие системы правовых актов способствует
целеустремленному действию каждого из них и согласованному влиянию
на регулируемые общественные отношения. Оно достигается благодаря
применению ряда способов, отражающих системообразующие связи
правовых актов между собой. Но юридических противоречий очень
много, поэтому не обойтись без процедур, устраняющих коллизии
правовых актов.
Различные зависимости между правовыми актами, отражающие
отношения субъектов и объектов, достигаются и за счет внутренних
связей между нормами, отдельными положениями. Отметим важность
строгой меры «отсылочных» норм и предотвращения попыток
уменьшения доли регулятивных положений конкретного акта, перехода
одних норм в положения других актов путем воспроизведения,
конкретизации, расчленения и т.п., сочетания норм материалънъ1х и
процессуальных, норм регулятивных и норм-санкций.
Правовое регулирование использует разные методы, способы
воздействия. В правовых актах применяются нормы-цели и нормы-
принципы, обеспечивающие длительную ориентацию деятельности и
субъектов, и объектов управления, а также обще-регулирующие и
конкретно регулирующие нормы, нормы-запреты (нормы-санкции). В
ходе текущей управленческой, хозяйственной и социальной
деятельности велика роль программных заданий, организационных
поручений, методик, нормативов, контрольных предписаний.
Показателен процесс более мягкого юридического влияния на сферу
хозяйствования, когда правовые акты вводят рекомендации в действие
для объектов управления, расширяя альтернативы принимаемых ими
решений. Рекомендации, методические указания лишь опосредуются
правом.
В интересующем нас плане существенна и роль регламентирующих
актов (положений и процедур), которые определяют статус звеньев
управления и их основные связи. Это наиболее стабильные и
комплексные по своему характеру правовые акты, реализация которых
содействует упрочению юридического фундамента всей управленческой
деятельности. Введение в действие стабильных административных
процедур делает ненужными множество оперативных и конкретных
решений.
Однако на практике эти регуляторы явно недооцениваются,
указанные акты слабо реализуются и усиливается поток ведомственных
актов, принимаются решения, идущие мимо или вразрез с требованиями
законности, что наносит серьезный вред управлению и ухудшает
взаимоотношения субъектов и объектов управления, делает их
неритмичными и подверженными многим случайным факторам,
проявлениям субъективизма. Снижается уровень саморегуляции
объектов, которые получают много излишних указаний сверху, по
горизонтали, от проверяющих органов. Такое положение нельзя
признать нормальным.
Существенны правовые аспекты функционирования субъектов
управления, поскольку право служит важнейшим способом их создания,
оформления и упорядочения, определения задач и функций
Усилена роль закона в регулировании статуса государственных
органов. Если в прошлом каждый из них действовал, как правило, в
соответствии с положением, то теперь предусматривается издание
соответствующих законов. В них четко установлены задачи данной
системы органов, полномочия каждого звена, порядок организации и
деятельности, взаимоотношений. Приоритет законодательных положений
в структуре статуса органов должен быть отражен в процессе их
непосредственного осуществления.
В регламентации построения и деятельности субъектов управления
асе больший удельный осе занимают акты, регулирующие процесс их
взаимодействия и совместное решение комплексных задач. По-прежнему
ощущается потребность в расширении и укреплении прав
территориальных органов. Нередко федеральные органы действуют на
территории республик и областей без согласования с их
правительствами, администрацией. Мешает отсутствие полной
информации о делах и планах партнеров.
В законодательных и иных актах определен характер участия
общественных организаций и трудовых коллективов в управлении,
характер их связей с государственными органами. Гарантированы
способы реализации права граждан участвовать в управлении.
Большое значение придается совершенствованию правовых норм,
посвященных организации и деятельности объектов управления -
предприятий, объединений, банков, школ, библиотек и т.п. С помощью
права связываются воедино все элементы их статуса, обеспечивается их
взаимодействие с субъектами. Хозяйственный механизм способствует
повышению эффективности общественного производства и качества
работы благодаря применению таких юридических средств, которые
определяют использование экономических рычагов, систему показателей
хозяйственной деятельности, ее оценки и стимулирования, а также
ответственности за достижение или недостижение тех или иных
результатов управленческой и хозяйственной деятельности. Думается,
статус объектов управления также должен устанавливаться
преимущественно с помощью законов.
Усиливающийся процесс взаимодействия разных звеньев
управления и хозяйственного механизма требует не изолированного
определения правового положения лишь отдельных звеньев, а
разработки способов их взаимоотношений и процедур совместной
деятельности.
Попытаемся подробнее пояснить способы и меру правового
опосредования сфер государственной и общественной жизни, в т.ч.
область административно-правового регулирования.
Обратимся к Водному кодексу РФ, принятому 18 октября 1995 г
Водные ресурсы в их естественном состоянии - одно из явлений
окружающего нас мира. Кодекс определяет цели законодательства в
данной сфере, круг регулируемых отношений, объем используемых
понятий. Дается нормативная характеристика объектов водных
отношений и их видов, регулируются право собственности и другие
права на водные объекты, использование и охрана водных объектов,
разрешение споров в данной области, целевое использование водных
объектов. В кодексе есть нормы конституционного, гражданского,
административного, экологического, уголовного права.
В кодексе выделен разд. III «Государственное управление в
области использования и охраны водных объектов", в котором для нас
интересны два момента. Первый связан с вычленением из всей суммы
соответствующих полномочий РФ как государства собственно
управленческих полномочий, полномочий по принятию федеральных
законов, определению государственной политики, введению режимов,
порядка использования водных ресурсов и т.д. (ст. 65).