Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
зависимости тут нет. Подчас перестройки аппарата управления
происходят без их законодательного обеспечения, а реформы идут «вне
закона». Административное законодательство в последние годы
развивалось под влиянием нового разграничения компетенции между
Федерацией и ее субъектами. Однако в механизме законодательного
регулирования различных отраслей и сфер не удалось добиться
системной связи актов по уровням с учетом федеративного устройства
государства.
Стремление обновить представления о системе административного
права привело Ю.Н. Старилова к утверждению об Общей части,
охватывающей публичное управление, структуру государственного
управления, административное принуждение, субъекты,
административный и административно-юрисдикционный процессы,
контроль и надзор и Особенной части (милицейское, дорожное,
социальное, образовательное, служебное право и т.д.) (Ю.Н. Старилов.
Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. /Ч. I. Изд-во
Воронежского государственного университета, 1998, с. 320-328).
Д.Н. Бахрах в новом учебнике «Административное право России»
больше внимания уделил административно-правовому статусу
индивидуальных субъектов, организации и деятельности
государственной администрации, ее органов и служащих (Д.Н. Бахрах.
Административное право России, Норма-Инфра-М, М.: 2000). Однако и
здесь очевиден акцент на статусе субъектов административного права.
Подчеркнем: несмотря на значительную активизацию
правотворчества в сфере -административного законодательства его
развитие идет противоречиво и медленно. Оно сдерживается такими
факторами, как явная недооценка управления на всех уровнях и
чрезмерный акцент на рыночной саморегуляции, а также кризисные
явления в экономической и иных сферах. Мешают и внутренние,
собственно правовые факторы - законодательный «вакуум» во многих
подотраслях, слабая реализация принятых законов и иллюзия решения
проблем принятием новых актов. По-прежнему имеют место
значительные противоречия между актами и нормами из-за отсутствия
общих концепций, нечеткие правовые характеристики нового статуса
органов исполнительной власти и меняющихся управленческих
отношений, методов управления. Нет взвешенного научного подхода к
административно-процессуальному законодательству.
Перестройка и реформы управления в СССР и России гили и
проходят, не без заметного влияния зарубежных теорий и практики
управления. Характерное для 20-30-х гг. увлечение системами Тэйлора и
Файоля выразились в движениях за всеобщую рационализацию и
научную организацию труда. Эти движения возродились в 60-70-х гг.,
когда казалось возможным почти полностью использовать механизм
управления предприятиями, повышения качества продукции, методы
обучения управленческого персонала. И в последние годы интерес к
этому возрос. В стране появилось много переводов иностранных книг,
содержащих описание общераспространенных приемов экономического
управления (См.: Анри Файолъ. Общее и промышленное управление. -
М.: Контролинг, 1992; Т. Питере, Р. Уотермен. В поисках эффективного
управления. - М.: Прогресс, 1986; Р. Уотермен. Фактор обновления. - М.:
Прогресс, 1988; Исикава Каору. Японские методы управления качеством.
- М.: Экономика, 1988; Тимо Санталайнен, Эеро Воутилай-нен, Пертти
Поренне, Йоуко, X. Ниссинен. Управление по результатам. - М.:
Прогресс, 1993). На этом уровне управления сходство отечественных и
зарубежных методов допустимо в наибольшей мере.
Другое направление развития зарубежной теории и практики
управления связано с устройством и функционированием публичной
администрации, всей системы органов административной власти. При
всей специфике Франции, Германии и других стран и в этой сфере есть
немало общих моментов.
ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕЛАМИ
§ 1. УПРАВЛЕНИЕ: ОТРАЖЕНИЕ ОБЪЕКТИВНЫХ И
СУБЪЕКТИВНЫХ ФАКТОРОВ
Мы подробно рассматриваем разные аспекты государственного
управления, поскольку именно оно на протяжении столетий было ядром
административного права. К нему тяготели и другие отрасли права. Но
дело не сводится к их внешним связям. Главное заключается в том, как и
в какой степени развивается само управление, каким образом право
отражает процессы управления. Здесь непросто найти меру его
правового опосредования.
Поэтому в современном обществе развивается механизм
использования объективных законов. Видное место в нем занимает
управление. Его характеризуют как процесс целенаправленного
воздействия субъекта на объект для перевода последнего в новое
состояние. Выработке и реализации воздействия управляющей системой
подчинен весь управленческий процесс как цикл последовательно
сменяющихся и взаимосвязанных управленческих функций.
Длительное время в отечественной научной литературе
организационно-волевой фактор невольно выдвигался на передний
край. В последние годы отмеченная односторонность преодолевается за
счет признания того, что управлению присущ процесс познания. Это
означает глубокое изучение окружающей действительности и множества
явлений, использование объективных закономерностей развития
общества и его сфер, выработку мер влияния на явления, процессы,
связи в заданном направлении. Управлению чужд автоматизм. Вспомним
слова одного из героев «Преступления и наказания», упрекавшего
социалистов за то, что «социальная система... тотчас же и устроит все
человечество... раньше всякого живого процесса... Не надо живой
души».
В XX в. развитие государственного управления характеризуется
двумя генеральными тенденциями. Одно из них объективно отражает
потребности экономической, социальной, военной и иных сфер в
эффективном управлении, в использовании новейших информационных
технологий. Капиталистический мир и под его влиянием развивающиеся
государства двигались преимущественно в русле проявления данной
тенденции.
Другая генеральная тенденция развития государственного
управления выражала два социально противоположных подхода к нему.
Социалистическая концепция и практика управления исходили из
универсальности его сфер и полной гегемонии государственно-
организационных структур Буржуазная доктрина и практика
стимулировали плюрализм интересов и допускали стандарты управления
в строго определенных пределах. Лишь в конце 80-х гг. в СССР, а затем
в России смена общественной формации создала основания для
сближения типов управления.
Напомним еще раз, что основоположники марксизма-ленинизма
придавали большое значение механизму целенаправленного
воздействия на жизнь общества, на протекающие в нем процессы. К.
Маркс и Ф. Энгельс заложили научные основы механизма
преобразовательного' влияния субъекта на объект, с учетом
меняющегося соотношения субъективного и объективного факторов в
социалистическом обществе. Опираясь на них, В.И. Ленин сосредоточил
внимание на теоретической разработке принципов устройства и
функционирования системы, управления - государства, партии,
профсоюзов, всех демократических институтов. Он практически
руководил процессом участия масс в общественных преобразованиях.
Позднее в нашей стране были сделаны выводы о более высоком
этапе управления, означающем более полное использование законов
развития общества, глубокое и всестороннее применение науки в
управлении и расширение его массовой базы. Масштабность и
комплексность задач общественного развития обуславливают
возрастание требований к организованности систем управления и
динамизму их действия. В решениях съездов партии были определены
главные задачи совершенствования управления экономическими и
социальными процессами. Серьезное внимание обращалось на
улучшение организационных структур управления, на расширение
участия трудовых коллективов, трудягцихся в управлении, на
своевременное выявление и правильное разрешение возникающих
проблем, улучшение стиля и методов руководства экономикой,
повышение эффективности хозяйственного механизма. Собственно
управленческие проблемы были охарактеризованы в связи с
практическим решением задач развития экономики, научно-технического
прогресса, рационального использования ресурсов, повышения
жизненного уровня народа. Но лозунговостъ и демагогичность, ошибки,
жесткий командный стиль на деле обернулись огромными потерями.
Отметим главное. Управление общественными процессами
выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную
систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и
использования присущих ей объективных закономерностей в интересах
обеспечения ее оптимального функционирования и развития,
достижения поставленных целей (См.: В.Г. Афанасьев. Научное
управление обществом. - М.:, Политиздат, 1968, с. 110-111). Примером
может служить Послание Президента Федеральному Собранию в 1997 г.
Специалисты выделили в нем 123 задачи в пяти сферах, что позволяет
оценить их обоснованность и реализацию (См.: «НГ-Сценарий», 11
сентября 1997г.).
Именно использование достижений научной мысли позволяет
всесторонне познавать окружающую действительность, выявлять и
использовать объективные законы, поддерживать прогрессивные и
ограничивать отрицательные тенденции. Только на научной основе
можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею
управленческий процесс, успешно решать возникающие проблемы.
Не случайно в теоретических разработках 70-80-х гг. прочно
утвердилось понятие «научное управление обществом». Его
абсолютизация, однако, затрудняла понимание реальной степени
внедрения науки в разных сферах управления, на различных его
уровнях. Как показал анализ практики, далеко не все управленческие
процессы познаны с достаточной глубиной. Не всегда кадры в полной
мере использовали науку управления, в результате возникло немало
управленческих ошибок и необоснованных управленческих действий.
Сейчас иной крен - к сужению «поля управления».
Весь спектр регуляторов общественных процессов нужно
принимать во внимание при оценке реальных возможностей управления.
Справедливо мнение о полезности того, чтобы управление
аккумулировало в один поток все виды преобразовательных
воздействий. Особенно это относится к подключению сфер духовных
преобразований -науки, искусства, культуры, морали - к процессу
целенаправленного воздействия на общественные отношения. Это не
только обогащает воздействие, и сами явления, но и выдвигает перед
управляющими органами задачу выработки оптимальных форм -такого
подключения {См.: Керимова Т.В. Социальный прогресс и управление. -
М.: Политиздат, 1980, с. 112-113).
В то же время действуют и другие регуляторы. Ведь законам
общества присуща преимущественно статистическая детерминация,
поскольку они проявляются в массовом совокупном действии людей.
Закон-тенденция и означает такую «равнодействующую», которая
представляет собой усредненный результат множества массовых
действий. Тогда можно говорить и о социальной саморегуляции,
являющейся механизмом адаптации объекта управления. Ей в наиболее
ярком виде свойственны принципы самоуправления, осуществляемого не
в «безынституционалъной» форме, а непременно с помощью институтов.
Саморегуляция развивается неодинаково в разных сферах и на разных
уровнях управления.
Сохраняется и стихийная регуляция, которая проявляет себя в
случаях слабой познаваемости процессов или недостаточно
эффективного управления и социального саморегулирования. Тут
сильнее проявляются обычаи, привычки, ценности, которым привержены
люди, групповая мораль. Целый ряд процессов, массовых событий
регулируется стихийно.
Соотношение таких видов воздействия на общественную жизнь,
как научное управление, социальное саморегулирование и стихийная
регуляция, определяется взаимосвязью необходимости и случайности.
Развитие общества в соответствии с объективными законами означает,
что наряду с необходимостью действуют и случайности. Они могут
ускорить или тормозить это развитие.
Особое значение имеют закономерности управления. Приходится
учитывать как бы две группы закономерностей - развития управляющей
системы (субъекта управления) и развития управляемой системы
(объектов управления). В научной литературе часто предпочтение
отдается первому виду, признание же обеих разновидностей не
сопровождается выяснением их соотношения. Возможно, такое
положение объясняется явной недооценкой этих понятий как в теории,
так и на практике. Механическое соединение в качестве элементов
управления его функций, слагаемых деятельности, принципов, факторов
и т.п. не способствует выявлению глубинных закономерностей
управления, определяющих его построение, функционирование и
развитие.
По нашему мнению, целесообразно вести речь о двух
разновидностях законов, используемых в управлении. Первая группа
законов имеет общесоциологический характер и включает в себя
законы, определяющие развитие важнейших сторон общества, сфер его
жизнедеятельности. Нетрудно заметить, что охарактеризованные законы
имеют отношение к объектам управления, к выражению внутренне
необходимых связей в процессах, протекающих в обществе в целом и в
его основных сферах.
Вторая группа законов выражает сущностные стороны самого
управления. Управление, при всей своей предопределенности
объективными условиями развития экономики, научно-технического
прогресса, политики, социальных отношений и т.д., обладает очевидной
самостоятельностью. Оно развивается по собственным законам, в
которых отражаются его природа, системная организованность,
взаимосвязь внутренних элементов. Учитывая разработанность данного
вопроса в научной литературе, мы полагаем возможным на нем не
останавливаться.
Представляется более уместным подчеркнуть главное: законы
развития собственно управления выражают основные содержательные
характеристики устройства и функционирования субъекта управления и
его связей с объектом управления, а также осуществляемого
управляющей системой процесса управления (См.: о типологии
субъектно-объектных отношений: Ю.А. Тихомиров. Управление делами
общества (субъект и объект управления в социалистическом обществе). -
М.: Мысль, 1984). К ним можно отнести, во-первых, обеспечение
единства управляющей системы и правильного распределения функций,
баланса прав и ответственности на всех уровнях системы управления,
во-вторых, развитие демократизации и широкого участия граждан в
управлении государственными и общественными делами, в-третьих,
закон необходимого многообразия, означающий возможность субъекта
использовать всю информацию о системе для решения задач
управления, в-четвертых, выражение зависимости между целями и
функциями управления и его организационными структурами, в-пятых,
соблюдение коррелятивных связей субъекта и объекта и учет тенденций
развития последнего.
Как видно, управление общественными процессами опирается не
только на мощную познавательную базу, но и комплекс социально-
правовых средств, способствующих его целеустремленности и
эффективности. Что значит управлять процессом? Отвечая на этот
вопрос, нужно подчеркнуть сложность и противоречивость процессов,
происходящих в нашей стране. Управление воздействует на ход
процессов в желательном направлении в соответствии с его законами: а)
влияет на развитие положительных и ограничивает проявление
отрицательных тенденций, свойственных как субъекту, так и объекту
управления, воздействует на основные «параметры» управляемого
процесса; б) осуществляется на всех уровнях управляющей системы,
согласованно всеми его звеньями; в) использует комплекс средств
управленческого воздействия; г) прогнозирует возможные ситуации и
намечает пути адаптации управляющей системы; д) достигает
намеченных стратегических и тактических целей управления, конечных
результатов с наименьшими затратами.
Слабое, поверхностное изучение управляемых процессов и
неэффективное решение управленческих задач, а также медленная
перестройка систем управления снижают степень управляемости
общественными процессами. Это выражается в увеличении удельного
веса стихийной регуляции и возникновении ситуаций, которые трудно
было предвидеть. Отсюда - либо опаздывающие, либо малоэффективные
воздействия на ход процессов, принятие не комплексных, а отдельных
мер с целью реагирования на уже возникшие ситуации, обнаружившиеся
противоречия. К тому же не всегда согласованно действуют субъекты на
разных уровнях системы управления.
В современных условиях е России некоторые процессы плохо
управляются, есть такие, возникновение которых нежелательно.
Назовем узкие места и диспропорции в экономике - невысокий уровень
производства отдельных видов продукции, слабое использование
достижений науки, несогласованность в развитии ряда отраслей,
недостатки в удовлетворении потребностей граждан в сфере социально-
культурного строительства, остро ощутимые социальные различия в
территориальном аспекте, слабая занятость, невысокая общественная
активность отдельных категорий населения. Отметим и обострение
противоречия между институтами «формальной власти» и
«неформальной, теневой властью» - групп, обладающих финансово-
экономическим влиянием. Коррумпированность и мафиозностъ резко
снижают социально полезный эффект управления.
Динамика соотношения управления и самоуправления
предопределяется коренными устоями общественного строя.
Самоуправление представляет собой систему управления
общественными делами, построенную на соединении субъекта и объекта,
на Широком участии граждан и их объединений в принятии и
исполнении решений.
Применительно к социализму исследователи вели речь о первом
этапе осуществления народного самоуправления - о социалистическом
самоуправлении, имеющем политический характер. Его олицетворяют
первоначально государство, а затем вся политическая система,
дополняемая другими видами самоуправления - национальным, местным,
профессиональным, ассоциативным. Преобладающей формой
признавалось государственное управление с применением правовых
методов регулирования. В то же время сочетаются профессиональные и
общественные начала, развиваются демократические формы участия
граждан и трудовых коллективов в управлении, применяются методы
стимулирования трудовой и политической активности граждан.
Постепенно самоуправление, как пытались предвидеть ученые,
приобретает свойство универсальной формы управления в обществе, а
это означает, что народ - субъект власти - становится и субъектом
управления, определяя содержание и способы управленческой
деятельности (См.: Самоуправление: от теории к практике. - М.. Юрид.
лит., 1988). Далеко не все удалось сделать, но немало полезного
осуществимо и сегодня.
Можно суммировать виды управления следующим образом.
Управление в кибернетическом смысле - взаимодействие субъектов и
объектов путем механизма прямых и обратных связей. Управление
обществом (социальное управление) - воздействие на все, многие или
отдельные сферы общественной жизни, управление общественными
процессами. Управление государством, государственными делами -
целенаправленное организованное воздействие государства и его
институтов на сферы государственной жизни для изменения их в
соответствии с целями государственной политики. Государственное
управление в широком смысле -сфера организующей и
распорядительной деятельности государственных органов.
Государственное управление в узком смысле -деятельность органов
исполнительной власти, собственно аппарата управления.