Венгеров А.Б. Теория государства и права

Подождите немного. Документ загружается.

Глава шестнадцатая

ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Общая характеристика процесса правотворчества. Право-

творческая и законодательная инициативы. Органы право-

творчества. Законодательный процесс. Порядок опубликования и

вступления в силу нормативно-правовых актов. Действие

нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу

лиц. Систематизация нормативно-правовых актов. Юридическая

техника и ее значение для правотворчества. Язык правовых актов.

Использование электронно-вычислительной техники в процессе

правотворчества.

В предыдущей главе было рассмотрено взаимодействие норм права

и правоотношений, влияние норм на возникновение, изменение и

прекращение правоотношений, роль правообразующих,

правоизменяющих и правопрекращающих юридических фактов в

юридической жизни общества. Но актуальным и нуждающимся в

рассмотрении остался, может быть, самый основной вопрос: а как,

собственно, создаются нормы права?

Теория права различает в этой связи два крупных социальных

процесса: происхождение или возникновение права и развитие права,

когда оно уже сформировалось как целостная нормативно-регулятивная

система, как современный социальный институт. Вспомним:

возникновение и развитие права были обозначены как составная часть,

предмета теоретико-правового знания, как область научных интересов

теории права.

В первом случае речь идет, главным образом, о самоорганизу-

ющемся начале в появлении права. На процесс влияли: переход от

присваивающей к производящей экономике, становление ран-

неклассовых обществ, возникновение городов-государств и в параллель

этому перерастание социальных норм первобытного общества в нормы

раннеклассовых обществ, появление обычного права, судебных

прецедентов, законов раннеклассовых обществ, их общесоциальных и

классовых функций и т.п.

Во втором случае речь идет об организационном начале в развитии,

совершенствовании уже существующего права, об активной,

476

сознательной деятельности в правовой сфере общества: о формах

осуществления государственной власти, специализированной дея-

тельности государственных органов, процедурах создания правовых

норм, словом, о творчестве в правовой сфере. Этот второй истори-

ческий процесс определяется теорией права как правотворчество.

Итак, правотворчество - это организационно оформленная,

установленная процедурная деятельность государственных органов по

созданию правовых норм, или по признанию правовыми сло-

жившихся, действующих в обществе правил поведения.

Понятно, что правотворческий процесс является объективно

обусловленным. Динамика общественной жизни, практика форми-

рования правоотношений, социально-экономические, политические,

духовные потребности, словом, все изменяющееся многообразие

общественной жизни диктует необходимость иметь соответствующие

социальным изменениям новые правовые нормы, изменять и отменять

устаревшие нормы и т.д.

Право следует потребностям эффективного регулирования об-

щественных отношений, и эта тенденция определяется теорией как

объективное в праве. Объективное в том смысле, что образование

динамичной системы права является адекватным ответом на динамику

общественного развития, а более крупно - условием существования

самого общества, а также в том смысле, что большинство правовых

норм отвечают объективным социальным заказам, общественным

потребностям. Они обеспечивают упорядоченность, устойчивость

политической и экономической жизни, защиту свободы, безопасности,

собственности граждан и т.п. В марксистско-ленинской теории права

утверждалось об особой объективной связи права и экономики,

правовой системы и социально-экономического строя. На этой основе

была даже сформулирована конструкция типологии права.

Утверждалось, что право - это надстройка над экономическим базисом,

что тип права соответствует общественно-экономической формации,

типу государства, что право «не может быть выше экономического

строя», что оно обслуживает (обеспечивает, защищает, укрепляет),

главным образом, отношения собственности и т.п.

На этой теоретической основе выделялись рабовладельческий,

феодальный, буржуазный и социалистический типы права. Их смена,

обусловленная сменой формаций, типов государств, выдавалась за

процесс правового развития человечества. Появление социалис-

тического права знаменовало якобы вершину правового развития,

после которой должен был начаться процесс отмирания права.

Все драматические признаки «развитого» социалистического

права, среди которых только одним из зол были упрощенная про-

477

цедура уголовного разбирательства, допущение на известном этапе

пыток, отрицание презумпции невиновности, пренебрежение правами

человека и многое другое, игнорировались, а подчас и вообще

объявлялись высшим достижением подлинной науки и правовой

практики в условиях все усиливающейся классовой борьбы. Такой

подход к объективному в праве, его жесткая привязка к социально-

экономическим формациям в настоящее время подвергается

заслуженной критике. Выделяются иные критерии объективного:

социокультурная ценность права, органичная связь с духовной жизнью

общества, традициями. Появились фундаментальные работы о

европейской традиции права, о специфике китайской правовой системы

и ряда правовых систем других регионов. Вполне уместно и

рассуждение о российском праве. Словом, от универсализма теория

права двинулась в сторону дифференциации проблем объективного в

праве. Усилились и представления о субъективном в праве.

Действительно, объективному в праве противостоит субъективное в

праве, когда результаты право-творческого процесса не отвечают

общественным потребностям, оказываются итогом произвола властных

структур или даже личным произволом.

Законы в этой ситуации появляются как результат давления тех

или иных заинтересованных политических элит, экономических

корпораций, лоббистов.

Лоббизм - это весьма распространенное явление в правотворческом

процессе, порой легализированное (в некоторых странах действуют

законы о лоббировании), порой не легализированное. Содержание

этого явления - проталкивание того или иного законопроекта в

законодательном органе, превращение его в закон. Однако нельзя все

это явление обозначать только как нежелательное и противоправное.

Дело в том, что почти каждый законопроект нуждается в поддержке

соответствующих сил, получает ее или, наоборот, ему в этом отказывают.

Каждый законопроект - это продукт либо согласия, либо борьбы, либо

компромиссов. И лоббирование - это естественное явление в

правотворчестве, защита интересов социальных слоев, отдельных

экономических крупных организаций и даже конкретных лиц. Право

выражает и защищает эти интересы, прежде всего, в отношениях

собственности, власти. Однако когда при лоббировании используются

недопустимые средства (подкуп, обман), тогда лоббирование ведет к

появлению субъективного в праве, по существу, ведет к

правотворческому произволу. Чтобы этого не допустить,

разрабатываются и используются в государственном аппарате

специальные властные структуры.

478

Правотворчеством занимаются как специально уполномоченные на

это государственные органы (законодательные), так и органы,

деятельность которых протекает в правовых формах и при этом

приходится принимать нормы права разной юридической силы,

например министерства, ведомства.

Особое внимание в теории уделяется субъектам правотворческого

процесса - специальным правотворческим органам. Законы в узком,

формальном смысле слова принимают высшие законодательные органы

- парламенты, думы, конгрессы, советы, съезды, кортесы, собрания и т.д.

В абсолютистских монархиях к законам приравниваются указы, декреты

монарха. В государствах, имеющих конституцию, как правило,

устанавливается разная компетенция высших государственных органов

в законотворческой сфере. В пределах своей компетенции принимают

местные (локальные) нормативно-правовые акты местные органы

государственной власти, органы самоуправления. Также в рамках

соответствующей компетенции принимаются подчас нормативно-

правовые акты в виде указов президента, президиума высшего органа

власти и т.д. По поручению государственного органа принимают акты,

имеющие нормативную юридическую силу, высшие органы обществен-

ных объединений, например профсоюзы в трудовой сфере. Такую

функцию выполнял в СССР ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет

профессиональных союзов).

Особая процедура присуща референдной форме принятия законов.

В небольших государствах референдум, который позволяет выявить

волеизъявление большинства населения, популярен и распространен,

применяется достаточно часто. Швейцарцы, например, даже шутят:

английский мальчик на вопрос о своем появлении на божий свет

отвечает - принес аист, нашли в капусте, французский - все

физиологически точно описывает, а швейцарский отвечает - состоялся

референдум.

Правотворческой деятельностью занимаются и судебные органы,

во-первых, там, где в правовой системе допускается судебный пре-

цедент, во-вторых, где прецеденты самопроизвольно, синергически

складываются и становятся ориентирами, подчас обязательными для

субъектов права. Разумеется, процесс появления судебных преце-

дентов, обеспечение их объективности существенно отличается от

законодательного процесса. Речь об этом шла подробно, когда су-

дебный прецедент рассматривался как одна из форм права.

Иными словами, к правотворческим органам можно относить и

судебные органы, учитывая, однако, всю специфику создания права в

классическом правотворческом процессе и в процессах судебной

деятельности.

479

Специфическую государственную деятельность в законотворчес-

кой сфере изучает наука государственного (конституционного) права.

Теория права рассматривает возникающие при этом вопросы в самом

общем плане, выделяя цель правотворчества, его принципы,

законодательную инициативу, а также присущие всем обществам

характерные черты законодательного процесса.

Теоретически цели правотворчества удается сформулировать

достаточно просто. Это - обоснование и совершенствование зако-

нодательства, его обновление, изменение. Однако при этом надо

учитывать, что определение конкретных целей правотворчества,

принятие тех или иных конкретных законов и других нормативно-

правовых актов становится ареной острой социальной борьбы,

столкновений или компромиссов разных социальных сил, разных

политических, экономических интересов.

Цели правотворчества в конкретных обществах весьма много-

образны - от экологических приоритетов до выражения и закрепления

классовых интересов. Но сводить суть правотворчества, как это

делалось на предыдущем этапе отечественной теории, только к

последнему (право как форма и средство обеспечения интересов

господствующего класса) является неверным.

Правотворчество - это не столько способ обеспечивать классовые

цели и уж, конечно, не способ создавать «порядки, выгодные и

угодные рабочему классу», как вульгарно определяли его цели в 30-е

годы «теоретик» А.Я. Вышинский и его единомышленники, сколько

способ упорядочивать, стабилизировать существование самого

общества, формировать социально необходимые отношения между

людьми и их коллективными образованиями.

Такой подход к правотворчеству реализуется только тогда, когда

основывается на научно сформулированных основных началах, прин-

ципах. К ним относятся принципы демократизма, законности, науч-

ности, исполнимости. Принцип демократизма обозначает обязатель-

ность выявлять и выражать в законах волю народа, его интересы, осо-

бенно связанные с благосостоянием, благополучием, культурой, нрав-

ственным здоровьем и т.п. Принцип демократизма предполагает ши-

рокое обсуждение законопроектов, участие в обсуждении представи-

телей народа, различных социальных слоев и групп, специалистов.

Однако при реализации демократических начал в правотворчестве

возникает проблема соотношения юридического профессионализма,

компетенции в конкретных юридических вопросах, юридического

знания и деятельности представителей иных областей знания, прежде

всего политического и экономического. Иногда вопрос ставят даже

так: кто делает (должен делать) законы - юристы или политики,

экономисты и другие специалисты?

Ответ однозначен: не юристы «делают» законы, а представители

политических, экономических и иных сфер общественной жизни,

разумеется, совместно с юристами.

Конечно, было бы вообще хорошо, если бы законопроекты го-

товились всегда с участием юристов или попадали бы им на экс-

пертизу. Но так бывает не всегда. И иной раз приходится только

удивляться содержанию того или иного нормативно-правового акта и

даже закона в узком, формальном смысле слова.

Принцип законности обозначает, что в правотворчестве особенно

важным является соблюдение процедуры принятия нормативно-

правового акта, соблюдение компетенции органа, принимающего

такой акт и т.п. Например, Федеральный конституционный закон в

России должен приниматься квалифицированным (2/3), а не простым

большинством голосов депутатов Государственной Думы, а также

считается принятым, если он одобрен большинством (не менее 3/4)

голосов от общего числа членов Совета Федерации.

В рамках законности должна решаться и проблема соотношения

указов и законов. По вопросам, отнесенным к компетенции высшего

органа государственной власти, должны приниматься законы, а не

указы и тем более не постановления. Однако в правотворческой

практике России были ситуации, когда конституция допускала

возможность появления указов законодательного характера с

последующим их утверждением на сессии Верховного Совета. Такая

же процедура фактически существует и в современный переходный

период, когда некоторые Указы Президента так и звучат «до принятия

соответствующего закона». Впрочем, в 30-40-х годах некоторые указы

«забывали» утвердить на сессиях и они так и существовали

десятилетиями в своей указной форме.

Научность как принцип диктует необходимость научной про-

работки важных нормативно-правовых актов, будь то закон или

постановление Правительства, учет научных знаний о необходимости

принятия закона, наличие социологических данных, бережное и

внимательное отношение к научным доктринам, понимание

системности права и т.п.

Принцип научности, кроме обоснованности, включает в себя и

обязательность прогноза последствий принятия того или иного акта.

Ибо как часто синергетический феномен «наоборот» разрушает

социальную эффективность этого акта, а то и вообще приводит к

обратному воздействию. Часто употребляющиеся ныне слова «хотели

как лучше, получилось как всегда» как раз и отражают феномен

«наоборот», корни которого в недостаточной научной

обоснованности, прогнозированности последствий, не учете харак-

480 481

тера среды, в которой предлагается реализовать закон, силы со-

противляемости тех, на кого направлен пафос закона и т.д.

Наконец, принцип исполнимости. Этот принцип отражает необ-

ходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать

весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических

условий, наличие которых только и позволит закону или иному

нормативно-правовому акту действовать, быть реализованным.

Одним из важных юридических условий исполнимости закона

является одновременная подготовка необходимых подзаконных актов,

изменений и дополнений в другие законы. Поэтому с точки зрения

исполнимости закона лучше всего готовить и представлять сразу пакет

законопроектов и подзаконных актов, реализуя при этом объективное

свойство права - системность.

Другими условиями принципа исполнимости является финансовое

обеспечение нормативно-правовых решений, подготовка со-

ответствующих кадров, правовая пропаганда о том, почему нужен

закон и т.п.

Например, Конституция РФ устанавливает, что законопроекты о

введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске

государственных займов, об изменении финансовых обязательств

государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы,

покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены

только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 статьи 104

Конституции РФ).

Изучая правотворческий процесс, теория права выделяет его ис-

токи, инициативы, которые «запускают» весь правотворческий ме-

ханизм.

В основе конкретного правотворческого процесса всегда лежит

правотворческая инициатива. Она принадлежит любому гражданину,

коллективному образованию. Иными словами, каждый может

обратиться в любой правотворческий орган с предложением принять

тот или иной нормативно-правовой акт. Это предложение может быть

оформлено в виде проекта закона, постановления, указа и т.д. Оно

может быть также высказано просто в виде предложения либо быть

глубоко обоснованным - все зависит от намерения и компетенции

обратившегося.

Правотворческая инициатива может иметь и особую форму -форму

законодательной инициативы. Теория права формулирует характерные

черты законодательной инициативы.

Прежде всего, она реализуется в сфере законотворчества - особом

виде правотворчества, направленном на создание законов в точном,

формальном смысле слова как актов высшего законодательного

органа. При этом законодательная инициатива становится

первоначальным этапом законодательного процесса. Ее отличительная

черта заключается в том, что она имеет правовую форму -содержит

правомочие соответствующего субъекта и порождает обязанность

законотворческого органа рассмотреть предложение, как правило, в виде

законопроекта, которое было направлено в этот орган (парламент, думу,

собрание и т.п.) субъектом законодательной инициативы. Право

законодательной инициативы принадлежит только тем субъектам

законодательного процесса, которые прямо указаны в конституции.

Например, по Конституции Российской Федерации это право

принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета

Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству

Российской Федерации, законодательным (представительным) органам

субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также

Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему

Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения

(статья 104 Конституции РФ). Процедуры рассмотрения внесенных

законопроектов устанавливаются регламентом Государственной Думы,

Совета Федерации. Вообще же в законодательный процесс могут

вводиться и иные правила реализации законодательной инициативы

(кроме регламента), например специальным законом.

Ограничение числа субъектов права законодательной инициативы

имеет целью не допустить «закупоривания» канала законотворческой

деятельности множеством законопроектов, подчас не самыми

важными и обоснованными. Поэтому право законодательной ини-

циативы предоставляется только наиболее основным, компетентным

органам законодательной, судебной, исполнительной власти, а также

самим законодателям. Однако иногда такие ограничения не выглядят

слишком убедительными. Например, непредоставление в настоящее

время такого права Генеральному прокурору РФ.

Следует обратить внимание и на то, что праву законодательной

инициативы всегда корреспондирует юридическая обязанность

соответствующего законодательного (представительного) органа

рассмотреть законопроект, принять его в виде закона или отклонить.

Иными словами, мы здесь встречаемся с классическим пра-

воотношением, имеющим все свои характерные черты, весь состав

(субъект, субъективное право, объект, юридическая обязанность).

Этими особенностями и отличается законодательная инициатива от

иных форм правотворческой инициативы.

Законодательная инициатива работает на цели правотворчества, на

формирование правопорядка, внесение его в общественную жизнь и

тем самым на создание упорядоченности, стабильности общественных

отношений. Суть этой инициативы заключается во

482 483

вмешательстве тех или иных компетентных лиц, организаций в

творческий процесс создания правовых норм, а правомочия и обя-

занности, которые при этом реализуются, являются производными,

вторичными, обеспечивающими. Действительно, создание социально

нужного нормативно-правового акта - вот цель осуществления

законодательной инициативы. Что же касается возникающего при

этом правоотношения (правомочий субъекта законодательной

инициативы, корреспондирующих обязанностей законодательного

органа), то это уже процедурная, но, разумеется, важная сторона

законодательной инициативы. В совокупности материальная и

процедурная стороны законодательной инициативы и дают

необходимый социально-правовой эффект.

Теория права особое внимание уделяет основному каналу зако-

нотворческой деятельности - законодательному процессу. Однако

здесь ее подстерегает опасность вторгнуться в сферу интересов науки

государственного (конституционного) права. Поэтому ограничимся

только самыми основными характеристиками законодательного

процесса, его базовыми понятиями.

Прежде всего, определением социальной цели этого процесса. Речь

идет о том, что в теоретическом плане законодательный процесс -это

установленная процедура оформления, воплощения в закон со-

ответствующих социальных, политических, экономических и иных

интересов. Поэтому даже установление самой процедуры очень часто

становится предметом определенных социальных схваток, комп-

ромиссов. Например, процедура прохождения законопроекта в пар-

ламенте, соотношения при этом компетенции палат (в двухпалатных

парламентах), правомочий монарха, президента и компетенции пред-

ставительного органа и т.д. Как правило, с учетом значимости этих

процедур они конкретно определяются в конституциях.

Кроме того, при этом следует учитывать, что правотворчество -это

основное направление социальной деятельности, создающее условия

для существования и воспроизводства самого общества.

Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обес-

печивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества,

разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А

законодательный процесс выступает при этом основным фактором

такой деятельности, такой социальной «сцепки».

Выделяются следующие этапы законодательного процесса.

- Законодательная инициатива (об этом речь шла выше).

- Подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, ко-

миссий: выработка концепции, в том числе научно обоснованной,

создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка и т.п.).

- Обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законода-

тельного органа, заключения, опубликование для обсуждения и т.п.).

- Принятие закона (внесение на рассмотрение соответствующей

палаты, голосование, принятие простым большинством голосов,

квалифицированным - 2/3, 3/4 - от участвующих в голосовании, от

всего состава палаты, тайное, открытое, поименное и т.д.).

- Подписание закона (председателем палаты, монархом, прези-

дентом, иным главой государства - в соответствии с конституцией,

регламентом).

- Опубликование (обнародование) закона (срок, порядок, источник

опубликования - официальная газета, ведомости).

Соблюдение этапов законодательного процесса обеспечивает не

только появление закона в узком формальном смысле, но и его

высокое качественное содержание, его соответствие потребностям

законодательного регулирования.

В рамках этой процедуры разрешаются и такие коллизии, которые

возникают в случаях несогласия отдельных субъектов за-

конодательного процесса по созданию конкретного закона. Сюда

относятся отклонение и возвращение верхней палатой закона,

принятого нижней палатой, на новое рассмотрение, неподписание

президентом принятого закона - наложение вето, процедуры пре-

одоления вето президента и т.д. Но, подчеркну, все эти особенности

законодательного процесса являются все же предметом, материей

науки государственного (конституционного) права.

К теории права относится лишь выяснение социальных факторов,

определяющих разделение компетенции законодательного органа и

президента (в президентской республике), правительства и

законодательного органа (в парламентской республике) и т.д.

Основной задачей законодательного органа является правотвор-

чество, он должен «давать законы». Однако это не всегда удается: не

хватает профессионализма, захлестывают политические страсти,

борьба с исполнительной властью.

Например, законотворческая деятельность Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации в 1996 году

оценивалась весьма критически. Основной упрек депутатам заклю-

чался в том, что вместо законодательной работы они занимались

политической деятельностью - слушаниями по тем или иным по-

литическим вопросам, превращали парламент в политический клуб.

Вот некоторые характеристики, которые использовали критики.

С 7 февраля 1996 г. по 5 апреля 1996 г. в повестку дня заседаний

Госдумы было включено 224 вопроса. Из них собственно за-

конодательству было посвящено 97. Разумеется, парламент должен по

необходимости заниматься политическими дебатами, при-

484 485

нятием различных политических заявлений, обращений, деклараций.

Но за сто дней деятельности Думы таких постановлений-заявлений

было принято 260. А законопроектов рассмотрено всего 66. Из 30

федеральных законов, принятие которых предусмотрено Кон-

ституцией, принято только 12.

За рамками правового регулирования остались технология при-

нятия федеральных законов, некоторые вопросы деятельности фе-

деральных законов исполнительной власти, разграничение предметов

ведения между органами государственной власти РФ и ее субъектами,

правовой режим чрезвычайного положения, порядок созыва и

деятельности Конституционного собрания, Совета Безопасности. Из

21 закона, предусмотренного новым Гражданским кодексом, Дума

смогла принять только один. Между тем, справедливо отмечается

критиками, без законов «О государственной регистрации юридических

лиц», «Об основах лицензирования», «Об обществах с ограниченной

ответственностью» невозможно реализовать положение Гражданского

кодекса о субъектах гражданского права.

Современное состояние законодательного процесса в Госдуме

свидетельствует о социальной обусловленности права и его развитии,

о содержании правотворчества как сферы социальной борьбы.

Определенный состав законодателей блокирует, по существу,

принятие законопроектов, направленных на продолжение

демократических и экономических преобразований в России. Идеалы

прежнего социалистического устройства государства и общества

владеют умами многих избирателей и их представителей в парламенте.

В то же время глава государства, руководители многих звеньев

исполнительной власти, их многочисленные сторонники рвутся к

дальнейшим преобразованиям, возрождению России, ее прорыву в

современные формы циви-лизационного существования.

Но без правового обеспечения этих социально-политических

устремлений, без системы необходимых законов дело не идет,

конфликт в сфере правотворчества между разными социальными

институтами России разгорается.

Нужны законы об организационно-правовой форме различных

звеньев государственного устройства (например, о государственных

учреждениях), о борьбе с коррупцией, о праве на информацию, о

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и

сделок с ними, о порядке возмещения материального ущерба в связи с

нарушением сроков выплаты заработной платы, пенсий и других

социальных выплат гражданам России и ряд других. Особенно

нуждается в дальнейшей правовой конкретизации законодательное

решение о праве частной собственности на землю, кото-

486

рое имеется в Конституции, но блокируется принятием Земельного

кодекса в соответствующей редакции, ревизующей конституционную

норму.

Характеристика нынешнего состояния российского законода-

тельства, процессов, которые идут в нем, свидетельствует: право-

творчество - это сфера социальной борьбы, а законодательный орган -

это один из ключевых социальных институтов, где эта борьба

осуществляется с такой силой и страстью.

Предметом теории права являются и иные формы правотворческого

процесса, а не только черты законодательного процесса. Так, важную

роль играет правотворческая деятельность правительства, министерств и

ведомств, местных органов власти и самоуправления (муниципальных

органов).

Органы исполнительной власти издают для осуществления своих

функций, решения задач, достижения поставленных целей

соответствующие подзаконные акты - постановления, инструктивные

письма, инструкции и т.д. При этом соблюдение этапности подготовки

таких актов с учетом специфики деятельности органа остается также

важным требованием, обеспечивающим качество нормативно-

правового акта.

В эту сферу XX век добавил два новых требования: соблюдение

формата, реквизитов нормативно-правового акта для его учета и

хранения в информационных системах, использующих электронно-

вычислительную технику (это, впрочем, требование, которое в

некоторых странах реализуется и при создании законов); обязательную

регистрацию ведомственных нормативно-правовых актов в

соответствующих правовых центрах - в современной России в

Министерстве юстиции.

Только зарегистрированный акт приобретает юридическую силу, -

это требование направлено на подготовку качественного акта,

осведомление соответствующих субъектов управленческой де-

ятельности, обеспечение прав и свобод граждан и т.п.

Участников правотворческого процесса и создание его итогов -

соответствующих актов - великое множество. Поэтому значительным

достижением теории права в этой области является научная

классификация как источников правотворчества, так и форм, в

которых получают свое воплощение результаты правотворчества. Я

уже отмечал, что к органам правотворчества относятся высшие

законодательные (представительные) органы государства, органы

исполнительной власти, местные органы власти, органы

самоуправления, локальные органы (например, руководители кор-

пораций, предприятий, если они имеют правомочия и действуют в

рамках своей локальной правотворческой компетенции).

487

Результаты правотворческого процесса, классификация по

юридической силе законов и подзаконных актов, определяется местом

правотворческого органа в системе всех правотворческих органов.

Иными словами, классификация нормативно-правовых актов идет по

месту, роли, функциям право-творческого органа.

Так, Конституция имеет высшую юридическую силу - она при-

нимается высшим законодательным (представительным) государ-

ственным органом или на референдуме. Последний случай - это особая

процедура, когда правотворческим органом фактически выступает

весь народ, реализуя свою способность осуществлять народовластие.

По сфере действия различают ведомственные нормативно-пра-

вовые акты, имеющие внешний общеобязательный характер (на-

пример, правила противопожарной безопасности, дорожного дви-

жения и т.п.) и внутренний характер, обязательный лишь для

работников системы, в которой принимаются такие акты - инструкции,

циркуляры и т.п.

Классификация нормативно-правовых актов по сфере действия

различает также указы президента (с учетом дискуссий о нормативном

значении указов - об этом шла речь выше); постановления

правительства, приказы и инструкции министров и руководителей

ведомств, решения местных органов власти, распоряжения глав

администраций и т.д.

Особую группу актов составляют постановления, декларации,

обращения высших законодательных органов.

С учетом конституционных положений о действии в национальной

правовой системе «общепризнанных принципов и норм меж-

дународного права», а также вступления России в Совет Европы

следует, по-видимому, выделять в правотворчестве и указанные

положения, их юридическую силу, учитывать также динамику

европейской правовой системы. Все эти классификации имеют

большой практический смысл, т.к. позволяют избегать «войны

законов», прежде всего реализовывать требование соответствия

законов Федерации и законов субъектов Федерации, законов и

подзаконных актов, обслуживать практические потребности точного и

оперативного поиска правовой информации, проводить си-

стематизацию законодательства.

Рассматривая форму и содержание итогов правотворческой дея-

тельности, теория права нащупала еще одну проблему: действие нор-

мативно-правового акта во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Это, действительно, весьма древняя, но остающаяся постоянной

проблема практической реализации появившегося на свет нормативно-

правового акта, особенно закона.

488

Действие во времени предполагает установление процедуры,

которая определяет вступление в силу нормативно-правового акта,

особенно закона, а также утраты его юридического значения. Как

правило, для этого издается специальный закон, устанавливающий

временные характеристики акта. Конституция также может определять

последовательность действий по приданию закону юридической силы,

вступлению в силу.

Многие законы предваряются специальным актом о введении в

действие закона, в том числе действия во времени. Этим актом может

устанавливаться конкретная дата введения закона в действие.

Используются и такие формулировки - закон действует с момента

опубликования, с момента принятия или подписания. Весьма

распространена и формула поэтапного введения в действие закона,

когда какая-то его часть вводится в действие с момента наступления

специального условия (появления иного закона, наступления каких-то

социальных обстоятельств и т.д.).

Если специальный порядок вступления в силу закона не ого-

варивается, тогда действует общий порядок, установленный законом,

Например по истечении 10 дней после опубликования в официальном

органе печати, а само опубликование должно быть осуществлено не

позднее 7 дней после принятия закона.

По Конституции РФ 1993 года принятый федеральный закон в

течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации

для подписания и обнародования. Президент РФ в течение

четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если же возникает коллизия между Федеральным Собранием и

Президентом РФ, а Собрание вновь рассматривает закон и одобряет

его, он подлежит подписанию Президентом в течение семи

дней и обнародованию.

Существуют также определенные нормы об опубликовании актов

органов исполнительной власти, так называемых ведомственных

актов. В настоящее время не приобретают юридическую силу

неопубликованные акты, если они затрагивают конституционные

права и свободы граждан. Иные акты - для служебного пользования,

секретные, протокольные - также имеют свой порядок принятия и

использования. Официальными публикаторами законов в России

являются «Российская газета» и Собрание законодательства,

нормативных актов - «Российские вести».

Прекращается действие акта истечением срока действия, отменой

этого акта другим.

Весьма своеобразен процесс фактической утраты силы того или

иного нормативно-правового акта. Норма права как бы забывается

обществом, не применяется, фактически утрачивает силу (ста-

489