Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

171

1.8. Реформы в сфере экономики образования:

Россия и Китай

В России и в Китае идут реформы в сфере образования. Однако,

как показывает сравнительный анализ, идут они в разных направле"

ниях. При этом, учитывая во многом сходное прошлое, изучение ки"

тайских реформ весьма поучительно для России. По крайней мере,

навязываемые МВФ России модели экономических реформ, ранее

опробованные в Латинской Америке, фактически провалились,

а к власти в этих странах пришли политики левой и даже прокомму"

нистической ориентации. Наивно думать, что ультралиберальные

модели приживутся в России, тем более в такой консервативной

сфере, как образование. Поэтому лучше пристальнее присмотреться

к китайскому опыту.

Реформы в России в 90"е годы XX века сводились к попыткам

внедрить новый хозяйственный механизм: систему, обеспечиваю"

щую финансово"хозяйственную самостоятельность образователь"

ных учреждений и переход от административных к экономическим

методам управления. Такие реформы во многом были обусловлены

специфическими условиями России того периода — переходом от

административно"командной советской системы хозяйствования

к рыночным отношениям и демократизацией политической системы

страны. К сожалению, реформы не удались, более того, ужесточи"

лась регламентация деятельности, введены дополнительные чинов"

ничьи структуры, контролирующие финансовые потоки в образова"

нии (органы казначейского исполнения бюджета).

В начале 2000"х годов в России начался новый этап реформ, суть

которых сводилась к расширению платности образования. Такого

рода реформы успешно претворялись в жизнь. Вместо сочетания бю"

джетного финансирования с оказанием платных услуг значительная

часть бюджетного финансирования замещена взимаемой с учащихся

и их семей платой за обучение в той или иной форме (прямой в виде

платного обучения, особенно на уровне высшего образования,

или косвенной в виде необходимости вносить различные взносы «на

нужды школ»). Государственные расходы на образование в сопоста"

вимых ценах значительно сократились. Вместо установления тесной

зависимости материального стимулирования работников системы

образования от результатов, качества и эффективности труда факти"

чески уравнена заработная плата педагогов на уровне намного ниже

средней заработной платы по стране. Кроме того, в системе образо"

вания кардинально сокращены налоговые льготы. Попытки устано"

вить целевой налог на нужды образования в России также провали"

лись, что во многом связано с явно недостаточной суммой такого на"

лога для финансирования образования.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 171

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

172

Реформы финансирования образования в Китае были направле"

ны на увеличение общего объёма финансирования системы образо"

вания путём увеличения объёмов как государственных, так и негосу"

дарственных ассигнований и на диверсификацию источников вло"

жений в образование. В то же время, как и в России, основной упор

был сделан на рост именно внебюджетных вложений в образование,

а прямые налоговые сборы на нужды образования сокращены. Со"

кратились и льготы предприятиям, созданным при школах.

Источники финансовых вложений в образование в КНР многоас"

пектны и многоканальны, однако главные, как и в России, три: госу"

дарство, общество и семьи учащихся либо отдельные личности. Со"

гласно используемой в Китае правительственной статистике, они

подразделены следующим образом:

1) государственные ассигнования:

• государственные бюджетные ассигнования — средства на обра"

зование, входящие в различные статьи бюджета, распределяемые

центральным правительством и правительствами разных уровней;

• налог на образование, собираемый правительствами разных

уровней. Он состоит из двух частей: различные общественные нало"

говые поступления, идущие непосредственно на нужды образова"

ния, например, индивидуальные регулируемые налоговые доходы,

полностью либо частично используемые на нужды образования,

а также различные налоговые льготы либо освобождение от нало"

гов, предоставляемые государством или обществом образователь"

ным организациям, например, льготы, предоставляемые на основа"

нии государственных постановлений предприятиям, созданным

школами. Кроме того, это налоговый сбор, который собирается в го"

родах в качестве 3%"ных отчислений от каждого из трёх уплачивае"

мых налогов: потребительского, на добавленную стоимость и нало"

га с продаж;

• средства предприятий на создание школ — различного уровня

и типа учебные заведения, создаваемые предприятиями центрально"

го или местного подчинения, основанные на капитале, оставшемся

после реализации продукции или на свободном капитале предприя"

тий (аналогично ведомственным и колхозным и совхозным детским

садам в Советском Союзе);

• вложения в образование от пришкольных предприятий и соци"

альных услуг: часть доходов от пришкольных предприятий, различ"

ного вида хозяйственной деятельности и сферы услуг, средств, кото"

рые входят в статьи бюджетных расходов и используются для попол"

нения ассигнований на образование.

2) Негосударственные ассигнования:

• средства, выделяемые общественными коллективами и отдель"

ными гражданами;

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 172

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

173

• общественные пожертвования — это средства на поддерж"

ку школ, спонсируемые общественными организациями и част"

ными лицами на основе добровольности и в меру своих возмож"

ностей, а также материальная помощь и пожертвования, посту"

пающие от проживающих за рубежом китайцев из Сянгана, Авст"

ралии и Тайваня, от зарубежных ассоциаций и «просто друзей

Китая»;

• различные взносы учащихся и их семей — это и учебные, и раз"

нообразные взносы учащихся школ разных типов и уровней, кото"

рые входят в статьи бюджетных расходов.

Распределение ответственности за финансовое обеспечение раз"

личных уровней образования между уровнями власти также оказа"

лось неудачным, во многом из"за отсутствия необходимого для это"

го механизма распределения доходов страны и централизации по"

ступающих доходов в федеральном бюджете. В результате в России

вернулись к софинансированию уровней образования различными

уровнями бюджетной системы. Перераспределение ответственности

за выделение ассигнований между уровнями бюджетной системы

теоретически можно считать верной мерой, однако это должно со"

провождаться комплексными изменениями всего бюджетного меха"

низма, что в обеих странах так и не было сделано. Такая незакончен"

ность реформ повлекла за собой проблемы с финансированием кон"

кретных учебных заведений и даже уровней образования в ряде тер"

риторий в обеих странах.

О слабом макрорегулировании со стороны государства обяза"

тельного образования в обеих странах свидетельствует и крайне

низкий уровень расходов со стороны центрального правительства.

Такие действия, как перевод образования на преимущественно плат"

ную основу, нам представляются ошибочными.

Единые нормативы финансирования образовательных учрежде"

ний за годы реформ в России так и не были разработаны и внедрены,

хотя некоторые регионы и муниципалитеты используют свои разра"

ботки. Неудачными оказались и эксперименты по продвижению об"

разовательного кредитования, введению своеобразных образова"

тельных ваучеров. Как и до начала реформ, система образования

в России финансируется на постатейной основе, более того, детали"

зация расходов значительно увеличена, а контроль за их распределе"

нием ужесточён. В Китае планомерно переходят на нормативы фи"

нансирования, включающие в себя как базовую, общую для всех уч"

реждений часть, так и специальные дотации, учитывающие особен"

ности конкретных учреждений.

В России при декларируемом снижении роли государства в обра"

зовании значительно возросли его контрольные функции за эконо"

мической деятельностью образовательных учреждений, при значи"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 173

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

174

тельном снижении как доли бюджетного финансирования, так и аб"

солютных объёмов финансирования образовательных учреждений.

В Китае же реформы основывались на постулате, что финансовые

вложения населения не могут и не должны ослаблять рост бюджет"

ных ассигнований.

Довольно бурное развитие негосударственного сектора на пер"

вом этапе реформ в России было оборвано отказом в государствен"

ной поддержке негосударственного образования на федеральном

уровне. В то же время отдельные регионы сохраняют достигнутый

уровень развития негосударственного образования. Такая двойст"

венная государственная политика России (а часто и её фактическое

отсутствие) — важная особенность проводимых реформ, во многом

определившая их незавершённость, противоречивость. В Китае же,

напротив, на государственном уровне принимаются законодатель"

ные акты о стимулировании развития негосударственного образо"

вания для того, чтобы привлечь общественные инвестиции, что сви"

детельствует о политической воле в выполнении запланированных

реформ и государственной поддержке движения в верном направ"

лении.

При декларируемом расширении участия общественности в кон"

троле за финансированием образования (что соответствует мирово"

му опыту) в России реальных успехов в этом направлении так и не

достигнуто. В Китае же планомерно внедряется общенациональная

система контроля за финансированием образования, обеспечиваю"

щая усиление общественного наблюдения.

И в России, и в Китае очевиден крайне недостаточный уровень

бюджетного финансирования образовательных учреждений, что

проявляется, в частности, в небольшой доле расходов на образова"

ние в процентном отношении от валового внутреннего продукта.

Разница при этом заключается в том, что в Китае доля ассигнова"

ний на образование в ВВП постепенно растёт, хотя поставленный

рубеж в 4% ещё не достигнут. В России же с 2005 г. отменён

10%"й минимум национального дохода, который необходимо было

направлять на расходы на образование. При этом расходы на обра"

зование в России в последние годы составляют 12% бюджета стра"

ны, в то время как в Китае при предусмотренном уровне 15% рас"

ходы на образование уже составили 14,68% расходной части бюд"

жета страны.

Формально и в России, и в Китае проводятся мероприятия, на"

правленные на повышение заработной платы учителей. Однако при

этом заработная плата китайского учителя значительно превышает

заработную плату российского коллеги, если рассматривать её в от"

ношении к средней заработной плате по экономике.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 174

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

175

В Китае муниципальный уровень встроен в структуру государст"

венной власти, в то время как в России муниципальный уровень уп"

равления формально отделён от уровней государственного управле"

ния и является самостоятельным.

Принципиально различно отношение к предоставлению нало"

говых льгот. Если в России либеральные реформаторы жёстко вы"

держивают линию ликвидации налоговых льгот, говоря о том, что

все должны находиться в равных условиях, то в Китае большое

значение придают стимулированию инвестиций в образование

с помощью налоговых льгот. Если в России образовательные уч"

реждения с каждым годом должны платить всё больше налогов,

то в Китае объём налоговых льгот увеличивается. Так, в Китае пре"

дусмотрены налоговые льготы, касающиеся предпринимательской

деятельности учебных заведений, реализации ими продукции и ус"

луг. В России же в течение 2000"х годов такая льгота сохранена

лишь по налогу на добавленную стоимость, остальные льготы лик"

видированы.

И Китай, и Россия выбирали между различными типами органи"

зационно"финансовых моделей в системе образования. Обе страны

так и не выбрали определённый тип: в каждой из них своеобразно

сочетаются государственническая и рыночная модели с тенденция"

ми расширения платности образования для населения. При этом

в России в результате введения платности доступность качественно"

го образования снижалась для многих слоёв населения, а высокораз"

витая система образования испытывала недостаток ресурсов вслед"

ствие сокращения государственного финансирования и попыток его

заместить средствами учащихся и их семей. В Китае плата за образо"

вание населения стала дополнительным источником для развития

системы образования и позволила большему числу людей получить

доступ к качественному образованию.

Многие реформы в России представляют собой попытки копиро"

вать зарубежный опыт (причём не получивший широкого распрост"

ранения) и основаны на стремлении уйти от особенностей функци"

онирования советской системы образования. Реформы образования

в Китае основаны на использовании национального своеобразия

и сохранения части коммунистических ценностей при копировании

зарубежных образцов. Это проявилось, в частности, и в полном ос"

вобождении учащихся из нуждающихся семей от разнообразных

взносов за образование. В России же при декларировании расшире"

ния доступа к качественному образованию на федеральном уровне

делается мало практических шагов для сохранения существовавше"

го в советское время уровня доступности бесплатного образования.

Передача полномочий на муниципальный уровень без соответству"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 175

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

ющего ресурсного обеспечения лишь усугубляет проблему доступ"

ности образования.

В целом можно сделать вывод о том, что несмотря на разницу

в политических системах России и Китая, государство в обеих стра"

нах является основным инициатором реформ. Его сила в Китае

и слабость в России 90"х годов во многом и предопределили различ"

ную степень достижения запланированных на старте реформ резуль"

татов.

Полагаем, что современный этап реформирования образования

в России основывается на неверных целях. Коммерциализация обра"

зования в условиях становления постиндустриального общества гу"

бительна для будущего развития страны. При этом в России образо"

вание становится всё в большей мере коммерческим. Доходы от него

подконтрольны чиновникам и направляются на замещение бюджет"

ного финансирования. Такое направление реформ в российском об"

разовании ошибочно.

В Китае же ведётся весьма успешная и верная, на наш взгляд,

политика увеличения финансовых вложений в образование, обес"

печивающая увеличение как государственных, так и негосударст"

венных ассигнований. Эта политика более соответствует мировому

опыту.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 176

177

Глава II

ПОРАЖЕНИЯ РЕФОРМАТОРОВ

Ряд реформ, о которых много говорилось в недавнее время, уже

закончилось полным крахом намерений реформаторов. При этом во

многом это стало заслугой активной позиции научно"педагогичес"

кой общественности и общества, резко выступивших против этих

реформ. Таким образом, бороться с современными реформаторски"

ми потугами современных чиновников не только с успехом можно,

но и нужно.

2.1. Тайные причины ГИФОизации высшего

образования

Изначально авторы схемы финансирования с использованием

ГИФО основывались, по нашему мнению, на идеализации модели

и отсутствии учёта реальной практики российской искривлённой

действительности. Мировой опыт (кстати говоря, весьма неодно"

значный), переносился на российскую почву без учёта результатов

десятилетия рыночных реформ в России. Поэтому, если говорить

о многих отмечаемых исследователями отрицательных последстви"

ях введения ГИФО, можно прогнозировать, что они будут значи"

тельно тяжелее. Если же рассматривать ожидаемые положительные

последствия, то Россия — не Запад, многих «плюсов» не будет, либо

они будут не столь значимы. Об этом пойдёт речь далее. Однако

прежде всего необходимо понять, почему именно сегодня стали на"

саждаться эти модели.

Одной из основных причин провала предложений по введению

образовательных ваучеров в середине 90"х годов стали наглядные

отрицательные последствия приватизации страны по Чубайсу. Раз"

вал многих отраслей экономики, отрицательные социальные по"

следствия поспешной приватизации не преодолены до сих пор.

Именно поэтому реформаторы до сих пор не могут открыто про"

износить ставшее в России ругательным слово ваучер. Вместо этого

придумана аббревиатура ГИФО. Причём аббревиатура по сути изде"

вательская — «государственное именное финансовое обязательство».

Как государство выполняет свои обязательства, закреплённые, на"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 177

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

178

пример, в Законе РФ «О ветеранах», или, что прямо касается рассма"

триваемой темы, в Законе РФ «Об образовании», мы хорошо знаем.

Статья 40 Закона РФ «Об образовании» устанавливала, что государ"

ство гарантирует выделение финансовых средств на нужды образова"

ния в размере не менее 10% национального дохода, доля расходов на

финансирование высшего профессионального образования не может

составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета.

Для того чтобы придать видимость законности невыполнения

обязанностей государства, в последнее время, принимая закон о фе"

деральном бюджете на соответствующий год, стали формулировать

статьи о приостановлении названных положений законодательства.

Приостанавливали на год, но очень хотели бы остановить навсегда.

После того как Конституционный Суд РФ принял знаковое решение,

признавшее порочность такой практики, был принят «знаменитый

закон» № 122"ФЗ о монетизации льгот, которым эти обязательства

государства о финансировании образования были вообще сняты.

Удобным поводом «приведения в соответствие возможностей»,

т.е. сокращения государственного финансирования высшего про"

фессионального образования является и переход к финансированию

вузов с использованием ГИФО. Ведь, основываясь на опыте послед"

них 10 лет, никто, находясь в здравом уме и в трезвой памяти, не ста"

нет ожидать, что государство будет добровольно выполнять свои

обязательства, тем более, если они не закреплены письменно, а фак"

тически даны в устной форме.

Не следует ожидать улучшения финансирования вузам, не следу"

ет ожидать и облегчения доступа к высшему образованию детям из

малообеспеченных семей. Более того, если сегодня они ещё могут

рассчитывать на бесплатное обучение в государственном вузе (по

крайней мере, не по самым престижным техническим специальнос"

тям, но очень нужным стране для успешного развития), причём в за"

висимости от своих способностей — даже в самых престижных, вклю"

чая МГУ (эти вузы весьма приветствуют появление новых Ломоно"

совых), то использование ГИФО будет означать платность образова"

ния для всех — ведь даже получение максимально возможного по раз"

меру ГИФО (А+) не гарантирует покрытия государством расходов

на обучение. Если это не платность образования, то что это?

На самом деле, при внедрении ГИФО с каждым годом государст"

венное финансирование будет покрывать всё меньшую долю затрат

на обучение студента. При этом вуз будет стоять перед нелёгким вы"

бором: увеличивать стоимость обучения пропорционально росту из"

держек и соответственно повышать долю финансирования студента

семьёй, либо различными способами снижать издержки, удешевлять

обучение. В первом случае доступность образования будет снижать"

ся, а во втором — будет снижаться качество обучения. Ведь сниже"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 178

Глава II. Поражения реформаторов

179

ние издержек может пойти и путём увеличения нагрузки на препо"

давателей (или уменьшения их зарплаты), путём ухудшения мате"

риально"технической базы и т.д.

Что такое адресные субсидии на практике — мы знаем по рефор"

ме ЖКХ. Семья с доходом выше 1 000 рублей на человека считается

богатой, т.е. не имеет права на получение адресных субсидий и обя"

зана полностью платить постоянно возрастающую квартплату

В Нижнем Новгороде благодаря такой политике «бедных», т.е. полу"

чающих адресные субсидии на оплату коммунальных услуг — менее

10%. То же самое будет и с адресными субсидиями на высшее обра"

зование.

Кто возьмёт образовательный кредит в Сбербанке РФ под более

чем 20% годовых — тоже неясно. Ведь отдавать через пять лет при"

дётся в два раза больше!

Надеяться на то, что размер ГИФО будет адекватен реальным

и обоснованным издержкам вузов, не приходится. Достаточно по"

смотреть на последствия всех остальных реформ в России.

Рассмотрим хотя бы, к чему уже привела реформа налоговой си"

стемы. Широко рекламировался (и до сих пор рекламируется по го"

сударственным каналам ТВ) 13%"ный подоходный налог — якобы

снижение налогообложения. Но было ли такое снижение на самом

деле? Для немногих людей — да (депутаты, министры, госчиновни"

ки и другие лица, имеющие официальную высокую заработную пла"

ту). Для большинства предпринимателей, уводивших свои доходы

в тень — ничего не изменилось. Учитывая высокий единый социаль"

ный налог и не доверяя нашему государству, легализовать свои дохо"

ды они не торопятся. Для большинства же населения, пребывающе"

го за чертой бедности, налог был повышен. Причём именно за счёт

этого повышения (а также за счёт инфляции) были увеличены объ"

ёмы сбора налога — основы для хвалебных отчётов и премий Мини"

стерства по налогам и сборам РФ.

Население (в том числе и подавляющее большинство работников

образования) пострадало не только из"за увеличения ставки подо"

ходного налога. Их обманули, ещё и уменьшив размер социальных

вычетов. Преподаватель, имеющий двух детей, получает социаль"

ный вычет 1 000 рублей, в то время как должен получать 2 700

× 450 + 2 × 2 × 450) рублей. Если посмотреть на среднюю зарпла"

В соответствии с постановлением Администрации г. Н. Новгорода от

11.04.2002 г. № 32 предельный уровень совокупного дохода семьи, ниже ко"

торого возникает право на получение жилищной субсидии (компенсации)

на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы об"

щей площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг на се"

мью из: одного человека составляет 1 643,44 рублей; двух человек — 2 385,22

рублей; трех человек — 3 200,33 рублей.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 179

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

180

ту в образовании по стране, а также учесть, что в провинции заработ"

ная плата преподавателя как раз и составляет около трёх тысяч руб"

лей (2002–2003 гг.), то видно, что в результате налоговой реформы

преподаватель стал платить налог, в то время как до неё он бы вооб"

ще его не платил. 1 700 рублей разницы в налоговом вычете означа"

ют уплату 221 рубля подоходного налога.

Несмотря на хвалебные отчёты руководителей Министерства по

налогам и сборам РФ, задолженность перед бюджетной системой

страны растёт. Так, только по Приволжскому округу, такая задолжен"

ность выросла с 1 января по 1 декабря 2001 г. с 91,1 до 110,3 млрд. руб.,

или на 21%

. Такой же рост задолженности и в других округах. Многие

образовательные учреждения нехватку финансовых ресурсов ощуща"

ют на себе. Это выражается, например, в систематическом невыполне"

нии смет расходов учреждений образования. Так, в Нижегородской

области исполнение расходной части областного бюджета по образо"

ванию составляет в последние годы примерно 82%.

В Концепции модернизации российского образования на период

до 2010 года говорится о том, что «необходимо обеспечить опережа"

ющее развитие начального и среднего профессионального образова"

ния, поскольку на современном этапе возрастает потребность народ"

ного хозяйства в высококвалифицированных работниках начально"

го и среднего звеньев производства». По нашему мнению, такое на"

правление развития системы профессионального образования глу"

боко ошибочно и может быть обосновано только консервацией теку"

щих тенденций ориентации России на превращение в сырьевой при"

даток развитых стран. Развитие наукоёмкого производства и равно"

правное партнёрство с развитыми странами могут быть обеспечены

лишь при устойчивой тенденции роста числа работников более вы"

сокой квалификации.

Однако в свете таких положений становится логичным введение

ГИФО — его размеров будет хватать для оплаты обучения именно

в учреждениях среднего профессионального образования. Тем са"

мым будет обеспечен приток студентов именно на этот уровень обра"

зования и искусственно урезан объём подготовки специалистов бо"

лее высокой квалификации. ГИФО — финансовый инструмент из

менения структуры профессионального образования. Последствия

для экономики будут, естественно, не сразу, но лет через 15–20 мы

будем сильно сожалеть о таких решениях.

Образовательный комплекс страны должен не только следовать

за требованиями рынка, но и во многом определять параметры рын"

ка труда, обеспечивая специалистами необходимых специальностей.

При этом образовательный комплекс должен работать на будущее,

Главная книга. 2002. № 2. С. 20.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 180