Звоненко Д.П, Малумов А.Ю, Малумов Г.Ю. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут
создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также по
соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части
своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 1 и 2 ст.A78);
органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами
исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст.A78);
Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией
РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч.A4
ст.A78);
исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской
Федерации, состоящее из Председателя Правительства и федеральных министров (ст.A110);
Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет
Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной
власти (ст.A112).
Вследствие изложенного существуют основополагающие принципы, определяющие
сбалансированность интересов органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного
самоуправления.
Органы исполнительной власти выполняют непосредственно задачи и функции исполнительной
власти. Следовательно, они созданы для реализации этих целей и задач. Вместе с тем существуют
организации и ведомства (после административной реформы 2003-2005 гг.), осуществляющие отдельные
задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со
своими основными функциями. В этом качестве, как правило, выступают организации, наделенные
властными полномочиями, однако не входящие в систему органов исполнительной власти. Например,
при Федеральной таможенной службе РФ (ФТС России) создано Федеральное государственное
унитарное предприятие "РОСТЕК", которое, по сути, выступает управляющей организацией имущества
ФТС России (таможенные терминалы, склады временного хранения и т.д.).
Местное самоуправление является самостоятельным механизмом управления муниципальными
образованиями, и его органы не входят в систему органов государственной власти РФ. Следовательно,
органы местного самоуправления, которые по своему характеру также могут являться исполнительными,
на практике таковыми не являются. В то же время правовые отношения, возникающие в ходе
реализации органами местного самоуправления своей дееспособности, регулируются нормами
административного права.
Кроме того, местное самоуправление - это институт гражданского общества, а не институт
государственной системы управления. Органы местного самоуправления по своей природе не являются
органами государства, поскольку формируются путем выборов в регионах, согласно положениям
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации"*(88).
Принцип разделения властей, установленный Конституцией РФ, изначально предполагает
самостоятельность системы органов исполнительной власти от законодательной и судебной властей,
тем самым образуя систему "сдержек и противовесов". Это означает, что теоретически органы
исполнительной власти не имеют никаких властных полномочий по отношению к судам и
законодательным органам, однако на практике зачастую случаются нарушения данного принципа, что
соответственно неблагоприятно влияет на правоотношения между личностью, обществом и
государством.
Государственная власть в РФ осуществляется в соответствии с государственным устройством:
Россия - федеративное государство, что накладывает отпечаток и на организацию системы и механизма
федерального управления. В настоящее время "вертикаль исполнительной власти" предполагает
следующую систему управления: Президент Российской Федерации - Правительство Российской
Федерации - Администрация Президента Российской Федерации - полномочные представители
Президента Российской Федерации в федеральных округах - руководители субъектов РФ (президенты
республик, губернаторы областей и т.д.).
В связи с этим исполнительная власть реализуется на уровне субъектов РФ как
территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, так и специально
созданными органами исполнительной власти субъектов РФ.
По предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее
субъекта федеральные и региональные органы государственной власти образуют единую систему. Таким
образом, органы власти функционируют на основе принципа единства их системы.
Правообразующим для любого органа власти является его административно-правовой статус. В
административном праве выделяют следующие элементы этого статуса, в частности орган власти:
обладает собственной компетенцией;
выступает от имени государства (РФ) или его субъекта (субъекта РФ);
имеет правоспособность, возникающую с момента его учреждения;
характеризуется прежде всего правоприменительными функциями;
основан на принципе корпоративности, когда вышестоящее должностное лицо имеет законное
влияние на нижестоящее в пределах своей компетентности;
является организационной единицей государственного аппарата;
в процессе реализации своей компетенции может принимать нормативные акты*(89).
Президент Российской Федерации. Согласно ст.A80 Конституции Российской Федерации
Президент Российской Федерации является главой государства. Данное нормативно-правовое
закрепление и является точкой пререканий между учеными-административистами: к какой ветви власти
относить Президента Российской Федерации?
Поскольку по Конституции РФ исполнительную власть осуществляет Правительство РФ (ч. 1
ст.A110), то Президент РФ, назначающий главу исполнительной власти (ч. 1 ст.A111), не может выступать
одновременно главой исполнительной власти. Поэтому, на наш взгляд, отделение Президента РФ от
исполнительной власти верно с правовой точки зрения, хотя он фактически ее возглавляет.
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и
свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией Российской Федерации он принимает
меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент Российской Федерации также определяет основные направления внутренней и
внешней политики государства и как глава государства представляет РФ внутри страны и в
международных отношениях.
Президент Российской Федерации избирается каждые четыре года на прямых выборах на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и не может занимать эту
должность более 2 сроков подряд. Это определил и Конституционный Суд РФ в Определении от 5
ноября 1998Aг. NA134-О "По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго
"Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации"*(90).
Президентом РФ может быть избран ее гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий в
РФ не менее 10 лет.
В соответствии со ст.A83 Конституции РФ к исключительной компетенции Президента РФ
относятся следующие полномочия:
а) назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
б) исполнение функции председательствующего на заседаниях Правительства РФ;
в) принятие решения об отставке Правительства РФ;
г) представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность
Председателя Центрального банка Российской Федерации; а также постановка перед Государственной
Думой вопроса об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской
Федерации;
д) назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя
Правительства РФ, федеральных министров по предложению Председателя Правительства РФ;
е) представление Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуры Генерального прокурора Российской
Федерации; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального
прокурора Российской Федерации; назначение судей других федеральных судов;
ж) формирование Совета безопасности Российской Федерации, статус которого определяется
Законом Российской Федерации от 5 марта 1992Aг. NA2446-1 "О безопасности"*(91);
з) утверждение военной доктрины Российской Федерации;
и) формирование Администрации Президента Российской Федерации;
к) назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации;
л) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ;
м) назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями
палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных
государствах и международных организациях.
Кроме того, Президент РФ вправе:
назначать выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации
и федеральным избирательным законодательством;
распускать Государственную Думу в случае, если Председатель Правительства РФ поставит
перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации, а
Государственная Дума в доверии отказывает. В этом случае Президент Российской Федерации в течение
7 дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и
назначении новых выборов;
назначать референдум. Порядок назначения референдума Президентом Российской Федерации
закреплен в ст.A23 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004Aг. NA5-ФКЗ "О референдуме
Российской Федерации"*(92). Не позднее чем через 10 календарных дней со дня поступления
документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации
направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции
Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному или предложенным
вопросам референдума. Конституционный Суд рассматривает данное обращение, принимает по нему
решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение Конституционного
Суда Российской Федерации подлежит незамедлительному опубликованию.
В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения
референдума соответствующей Конституции РФ, Президент Российской Федерации не позднее чем
через 15 календарных дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает
референдум. В случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции
Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу
решения Конституционного Суда Российской Федерации.
При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования,
которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального
опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на
предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а
также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о
назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через 5 дней со дня
его принятия.
Исключением из данного правила могут быть только календарные сроки при назначении
референдума в соответствии с международным договором Российской Федерации. Не допускается
совмещение дня голосования на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы
государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации;
вносить законопроекты в Государственную Думу;
подписывать и обнародовать федеральные нормативно-правовые акты, кроме подзаконных
актов, включая распорядительные документы, Правительства РФ;
обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об
основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Административные функции Президента Российской Федерации в основном регламентируются
ст.A85 Конституции РФ. Так, он может использовать согласительные процедуры для разрешения
разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В
случае недостижения ими согласованного решения он может передать разрешение спора на
рассмотрение соответствующего суда. Кроме того, Президент Российской Федерации вправе
приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия
этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до
решения этого вопроса соответствующим судом.
В сфере внешней политики и представления российского государства на международной арене
Президент Российской Федерации:
а) осуществляет общее руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических
представителей.
В отношении административных функций главы государства в сфере обороноспособности
Российской Федерации Президент выступает Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами
Российской Федерации, а в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной
угрозы агрессии Президент Российской Федерация вводит на территории РФ или в отдельных ее
местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и
Государственной Думе. Кроме того, Президент имеет право при наличии обстоятельств, указанных в
Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001Aг. NA3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(93),
ввести на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным
сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Статья 89 Конституции РФ закрепляет за Президентом Российской Федерации
административные полномочия в общественной жизни российских граждан, иностранных граждан и лиц
без гражданства. Так, он решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления
политического убежища, награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает
почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания, а также
осуществляет помилование.
В области административного нормотворчества Президент Российской Федерации издает указы и
распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, если не противоречат
Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству.
Президент Российской Федерации обладает должностным иммунитетом от административной
ответственности - неприкосновенностью, т.е. в период исполнения им своих обязанностей его не могут
привлечь к административной ответственности. В то же время со дня вступления в силу Федерального
закона от 12 февраля 2001Aг. NA12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему
исполнение своих полномочий, и членам его семьи"*(94) Президент Российской Федерации,
прекративший исполнение своих полномочий, наделен неприкосновенностью (ст.A3), т.е. он не может
быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в
период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован,
подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе
производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации.
Неприкосновенность Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий,
распространяется также на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им
транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы, багаж и на его переписку.
Государственный совет Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 1
сентября 2000Aг. NA1602*(95) образован Государственный совет Российской Федерации, являющийся
совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам
обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Государственный совет в своей деятельности руководствуется действующим законодательством.
Его функции регламентированы Положением о Государственном совете, которое утверждается
Президентом.
Основными задачами Государственного совета являются:
содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам
обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений
Российской Федерации и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и
укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской
Федерации;
обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного
самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской
Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих
предложений Президенту Российской Федерации;
содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур
для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти
субъектов РФ;
рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проектов федеральных
законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение;
обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;
обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации;
обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих
важное государственное значение.
В состав Государственного совета входят Президент Российской Федерации - Председатель
Совета и члены Совета - высшие должностные лица субъектов РФ, а также бывшие руководители
высших исполнительных органов государственной власти, занимавшие свои должности в течение более
двух сроков подряд.
Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного совета в составе
семи членов Государственного совета, который рассматривает план работы Государственного совета, а
также повестку дня его очередного заседания. Персональный состав Президиума определяется
Президентом Российской Федерации и подлежит ротации 1 раз в полгода.
Президент Российской Федерации как Председатель Государственного совета определяет место
и время проведения заседаний Государственного совета и его Президиума; председательствует на
заседаниях Государственного совета и его Президиума; формирует на основе предложений членов
Президиума Государственного совета план работы Государственного совета и повестку дня его
очередного заседания; дает поручения членам Государственного совета и секретарю Государственного
совета.
Обязанности секретаря Государственного совета, не входящего в состав Государственного
совета, выполняет один из помощников Президента Российской Федерации, на которого возлагает
соответствующие обязанности Руководитель Администрации Президента Российской Федерации.
Секретарь обеспечивает подготовку проекта плана работы Государственного совета, составляет проекты
повестки дня его заседаний, организует подготовку материалов к заседаниям Государственного совета, а
также проектов соответствующих решений; информирует членов Государственного совета о месте,
времени проведения и повестке дня очередного заседания Государственного совета, обеспечивает их
необходимыми материалами; подписывает протоколы заседаний Государственного совета; несет
ответственность за обеспечение деятельности Государственного совета; а также исполняет иные
поручения Председателя Государственного совета.
Члены Государственного совета вправе вносить в Президиум предложения по плану работы
Государственного совета, повестке дня его заседаний и порядку обсуждения вопросов, участвуют в
подготовке материалов к заседаниям Государственного совета, а также проектов его решений. В то же
время они не вправе делегировать свои полномочия иным лицам.
Государственный совет и его Президиум могут создавать постоянные и временные рабочие
группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного
совета, привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе и на
договорной основе.
Деятельность Государственного совета РФ обеспечивают подразделения Администрации
Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации.
Заседания Государственного совета проводятся регулярно, но не реже одного раза в три месяца.
По решению Президента Российской Федерации могут проводиться внеочередные заседания
Государственного совета. Заседание Государственного совета является правомочным, если на нем
присутствует большинство от общего числа членов Государственного совета. Место проведения
заседаний Государственного совета, кроме выездных заседаний, - Московский Кремль - резиденция
Президента Российской Федерации.
В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона,
федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального
конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной
инициативы Президента Российской Федерации.
Таким образом, Государственный совет в области нормотворчества обладает усеченным
административно-правовым статусом, так как право законодательной инициативы принадлежит
исключительно Президенту Российской Федерации.
Для исполнения главой российского государства своих полномочий создается Администрация
Президента Российской Федерации. Согласно Указу Президента РФ от 25 марта 2004Aг. NA400 "Об
Администрации Президента Российской Федерации"*(96) Администрация Президента является
государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации и
осуществляющим контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации.
Администрация Президента состоит из Руководителя Администрации Президента, двух
заместителей Руководителя Администрации Президента - помощников Президента Российской
Федерации, помощников Президента Российской Федерации, пресс-секретаря Президента Российской
Федерации, руководителя протокола Президента Российской Федерации, полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах, советников Президента Российской
Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, старших референтов,
референтов Президента Российской Федерации и иных должностных лиц, а также самостоятельных
подразделений, которые, в свою очередь, подразделяются на департаменты:
Аппарат Совета безопасности Российской Федерации (на правах управления);
Аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах (на правах управления);
Аппарат советников Президента Российской Федерации;
Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации;
Канцелярия Президента Российской Федерации (на правах управления);
Контрольное управление Президента Российской Федерации;
Референтура Президента Российской Федерации (на правах управления);
Секретариат Руководителя Администрации Президента Российской Федерации (на правах
управления);
Управление Президента Российской Федерации по внешней политике;
Управление Президента Российской Федерации по внутренней политике;
Управление Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным
наградам;
Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы;
Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан;
Управление информационного и документационного обеспечения Президента Российской
Федерации;
Управление Президента Российской Федерации по межрегиональным и культурным связям с
зарубежными странами;
Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан;
Управление пресс-службы и информации Президента Российской Федерации;
Протокольно-организационное управление Президента Российской Федерации;
Экспертное управление Президента Российской Федерации.
Тем самым за каждым подразделением Администрации Президента закрепляется своя
административно-правовая ниша согласно нормативно-правовым актам, регламентирующим круг
вопросов каждого из них. В основном данные вопросы дублируют объекты административного права,
закрепленные в Особенной части КоАП РФ.
Руководитель Администрации Президента и помощники Президента подчиняются
непосредственно Президенту Российской Федерации. В свою очередь, Руководитель Администрации
Президента координирует деятельность помощников Президента и распределяет вопросы, относящиеся
к их ведению. Заместители Руководителя Администрации Президента - помощники Президента
Российской Федерации по поручению Руководителя Администрации Президента осуществляют кадровые
назначения в Администрации Президента Российской Федерации, а также решают иные
организационные вопросы. Например, по поручению Руководителя Администрации Президента в случае
его временного отсутствия исполняют его обязанности.
Учитывая сложившуюся в современной России вертикаль исполнительной власти, помощники
Президента, пресс-секретарь Президента и руководитель протокола Президента по вопросам,
отнесенным к их компетенции, имеют право обращаться к соответствующим федеральным министрам и
руководителям иных федеральных органов исполнительной власти, а также по решению Президента
Российской Федерации могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации Президента
и обеспечивать деятельность Государственного совета, иных совещательных и консультативных органов
при Президенте Российской Федерации.
В несколько иной административной иерархии находятся советники Президента. Они
подчиняются непосредственно Президенту Российской Федерации и образуют аппарат советников
Президента Российской Федерации, в состав которого входят департаменты, обеспечивающие их
деятельность. Руководитель Администрации Президента лишь координирует деятельность советников
Президента Российской Федерации и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению. При подготовке
докладов Президенту Российской Федерации его советники имеют право запрашивать от федеральных
министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти информацию по
вопросам, отнесенным к их компетенции.
Еще одной более-менее самостоятельной административно-структурной единицей
Администрации Президента являются полномочные представители Президента Российской Федерации в
федеральных округах. Их деятельность координирует Руководитель Администрации Президента. В свою
очередь, деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в Совете
Федерации Федерального Собрания и Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации координирует заместитель Руководителя
Администрации Президента - помощник Президента Российской Федерации, определяемый
Руководителем Администрации.
В настоящее время Российская Федерация подразделяется на 7 федеральных округов:
Центральный федеральный округ включает Белгородскую область, Брянскую область,
Владимирскую область, Воронежскую область, Ивановскую область, Калужскую область, Костромскую
область, Курскую область, Липецкую область, Московскую область, Орловскую область, Рязанскую
область, Смоленскую область, Тамбовскую область, Тверскую область, Тульскую область, Ярославскую
область с центром федерального округа вAг. Москве;
Северо-Западный федеральный округ включает в себя Республику Карелия, Республику Коми,
Архангельскую область, Вологодскую область, Калининградскую область, Ленинградскую область,
Мурманскую область, Новгородскую область, Псковскую область, Ненецкий автономный округ с центром
федерального округа вAг. Санкт-Петербурге;
Южный федеральный округ включает Республику Адыгея (Адыгея), Республику Дагестан,
Республику Ингушетия, Кабардино-Балкарскую Республику, Республику Калмыкия, Карачаево-
Черкесскую Республику, Республику Северная Осетия - Алания, Чеченскую Республику, Краснодарский
край, Ставропольский край, Астраханскую область, Волгоградскую область, Ростовскую область с
центром федерального округа вAг. Ростове-на-Дону;
Приволжский федеральный округ включает Республику Башкортостан, Республику Марий Эл,
Республику Мордовия, Республику Татарстан (Татарстан), Удмуртскую Республику, Чувашскую
Республику, Кировскую область, Нижегородскую область, Оренбургскую область, Пензенскую область,
Пермскую область, Самарскую область, Саратовскую область, Ульяновскую область, Коми-Пермяцкий
автономный округ с центром федерального округа вAг. Нижний Новгород;
Уральский федеральный округ включает Курганскую область, Свердловскую область, Тюменскую
область, Челябинскую область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ
с центром федерального округа вAг. Екатеринбурге;
Сибирский федеральный округ включает Республику Алтай, Республику Бурятия, Республику
Тыва, Республику Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутскую область, Кемеровскую
область, Новосибирскую область, Омскую область, Томскую область, Читинскую область, Агинский
Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский
Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ с центром федерального округа вAг.
Новосибирске;
Дальневосточный федеральный округ включает Республику Саха (Якутия), Приморский край,
Хабаровский край, Амурскую область, Камчатскую область, Магаданскую область, Сахалинскую область,
Еврейскую автономную область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ с центром
федерального округа вAг. Хабаровске.
В каждом из вышеперечисленных федеральных округов Президентом Российской Федерации по
представлению Руководителя Администрации назначается его полномочный представитель. Согласно
Указу Президента РФ от 13 мая 2000Aг. NA849 "О полномочном представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе"*(97) полномочный представитель в федеральном округе является
должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего
федерального округа, а также обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы
государства в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и
подотчетен ему. Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый
Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока исполнения Президентом Российской
Федерации своих полномочий.
Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами
государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства,
определяемых Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов
государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской
Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении
национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и
экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации
соответствующих предложений.
В целях решения названных задач полномочный представитель осуществляет следующие
административные функции:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в
соответствующем федеральном округе;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе,
а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской
Федерации соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами
государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями,
иными общественными и религиозными объединениями;
разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия
субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального
округа;
согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных
служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если
назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством
Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента
Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией
федеральных программ в федеральном округе;
согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих
интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;
вносит Президенту Российской Федерации представления о награждении государственными
наградами Российской Федерации высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и руководителей законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах
федерального округа;
согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами
государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа, представления о
награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности
Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации,
высших воинских и высших специальных званий;
вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации
государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента
Российской Федерации;
вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям
арбитражных судов субъектов РФ, федеральных судов общей юрисдикции;
принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов
местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных
процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов
органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае
противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам,
международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и
гражданина;
взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами
прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе
федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и
распоряжений Правительства РФ;
анализирует деятельность казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих
обществ в Российской Федерации, связанную с реализацией договоров казачьих обществ с
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления о несении членами казачьих обществ государственной и иной
службы, и вносит в установленном порядке Президенту Российской Федерации предложения о
совершенствовании этой деятельности;
рассматривает кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими
представительными органами управления этих казачьих обществ, и вносит в установленном порядке
Президенту Российской Федерации предложения об их утверждении.
В то же время полномочный представитель имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных
подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов
государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от
должностных лиц;
направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, находящихся в пределах
федерального округа;
пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской
Федерации и федеральных органов государственной власти;
использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений
Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования
федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций,
находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о
поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа,
и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в
необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их
территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся
в пределах федерального округа;
образовывать совещательные и консультативные органы.
Кроме того, полномочный представитель обладает особым административным правом при
исполнении своих должностных обязанностей на беспрепятственный доступ в любые организации,
находящиеся в пределах соответствующего федерального округа, а также федеральные органы
государственной власти Российской Федерации.
В области ведомственного, должностного и административного подчинения полномочному
представителю подчиняется аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным
подразделением Администрации Президента Российской Федерации. Руководитель Администрации
Президента, в свою очередь, утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного
представителя, а также определяет количество заместителей полномочного представителя.
В связи с этим полномочный представитель, осуществляя административно-распорядительные
функции, руководит деятельностью своего аппарата, обеспечивая решение возложенных на него задач;
распределяет обязанности между своими заместителями; утверждает должностные инструкции
работников аппарата полномочного представителя; по согласованию с Управлением Президента
Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам назначает на должность и
освобождает от должности работников своего аппарата, поощряет их и применяет к ним меры
дисциплинарного взыскания; подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;
издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата полномочного представителя; а также решает
вопросы о командировании сотрудников аппарата полномочного представителя в пределах Российской
Федерации.
В то же время необходимо отметить, что полномочный представитель обладает специальной
административной правосубъектностью по работе с Правительством Российской Федерации и иными
органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 августа
2000Aг. NA592 "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с
полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме
размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"*(98). Так,
Правительство может приглашать полномочных представителей на свои заседания с правом
совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством Российской Федерации
комиссий и советов, проводимые Председателем Правительства РФ и его заместителями совещания по
вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов.
Кроме того, в случае возникновения в федеральном округе конфликтной ситуации между
субъектами Российской Федерации по соответствующему обращению полномочного представителя
Правительство Российской Федерации должно разрешить спор и устранить разногласия между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а
также в случае необходимости создать для этого согласительные комиссии из представителей
заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей.
Заместителю Председателя Правительства РФ, координирующему вопросы федеративных
отношений, вменено в обязанность ежемесячно проводить рабочие встречи с полномочными
представителями с участием при необходимости руководителей федеральных органов исполнительной
власти (министерств, служб и агентств).
Правительство Российской Федерации. Исполнительную власть в Российской Федерации в
соответствии со ст.A110 Конституции осуществляет Правительство Российской Федерации, которое
состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и
федеральных министров. В связи с этим Правительство РФ является коллегиальным органом,
возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Распорядительная функция Правительства РФ заключается в издании постановлений и
распоряжений, обеспечении их исполнения тех, которые обязательны к исполнению. В то же время
Президент в случае противоречия изданных Правительством подзаконных нормативно-правовых актов
федеральному законодательству может их отменить.
Порядок деятельности Правительства определяется Федеральным конституционным законом "О
Правительстве Российской Федерации"*(99) и Регламентом Правительства РФ*(100).
Правительство в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции,
федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия,
федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и
гражданина. Оно в пределах своих полномочий организует исполнение федерального законодательства,
указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации,
осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений
законодательства Российской Федерации.
В настоящее время Председатель Правительства Российской Федерации имеет трех
заместителей, в том числе одного первого заместителя Председателя Правительства Российской
Федерации и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - министра обороны РФ.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом Российской Федерации из числа
граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, и, соответственно,
освобождается от должности тоже Президентом Российской Федерации по следующим основаниям:
по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке;
в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий.
Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу
Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день
принятия им решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно
влечет за собой автоматическую отставку Правительства РФ.
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской
Федерации также слагает свои полномочия.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом Российской Федерации с согласия
Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не
позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской
Федерации или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения
кандидатуры Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации
кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о
кандидатуре. В то же время после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя
Правительства Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя
Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Особое внимание следует обратить на то, что Президент Российской Федерации при
утверждении Государственной Думой кандидатуры на пост Председателя Правительства благодаря
позиции Конституционного Суда Российской Федерации оказался в более выгодном положении. Он
может каждый раз (трижды) представлять одну и ту же кандидатуру, не приемлемую к принятию
Государственной Думой для ее роспуска. Так, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 11
декабря 1998Aг. NA28-П и от 11 ноября 1999Aг. NA15-П*(101) предусмотрено, что "....Президент Российской
Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность
Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды
либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента Российской Федерации предлагать
ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы
рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой,
должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и
взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией
Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе
реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации
кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо оттого, представлялся ли
каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума
подлежит роспуску".
После назначения на должность Председателя Правительства Российской Федерации он в
недельный срок обязан представить Президенту Российской Федерации, согласно своей
административной подчиненности, предложения о структуре федеральных органов исполнительной