Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
§ 6. Источники норм административного права 17
Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и
смешанных, многоотраслевых актов, которые одновременно содержат нормы разных отраслей права
(например, административного и уголовного, административного и гражданского).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их
юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов:
1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1. Конституция
(Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ: а) федеральные
конституционные законы; б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.); в) декларации,
положения, постановления и другие акты Федерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов
Верховного Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:
1. Указы, распоряжения Президента РФ.
2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.
3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.
4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и
руководителей федеральных предприятий, учреждений.
Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:
1. Конституции, уставы субъектов Федерации.
2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:
1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).
2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации.
3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.
4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий,
учреждений субъектов Федерации.
^^ , ^'.л^ч )' "^""> В. Акты местного самоуправленуй. . ^ • ^ ^'^
8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).
Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников
административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Со-
ветского Союза эти акты продолжают действовать на территории РФ при соблюдении двух условий: 1) если
еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат
российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и
будет существовать, пока их полностью не заменят новые российские акты.
К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:
1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.).
2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений, заявлений и
жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об административном надзоре органов
милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).
3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.
4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государственных комитетов и других
центральных органов СССР.
III. Международные акты.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой
системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения
границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников
административного права имеет перспективное будущее.
Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, —
объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого
административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт
поместить такое огромное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-
вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов
исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.
§ 6. Источники норм административного права 19
Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основными направлениями
этой работы в настоящее время являются:
1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более
совершенными республиканскими;
2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной
администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных
актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-
розыскной деятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и
ДР-);
3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов,
регулирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответственность
организаций и др.)';
4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о министерствах и
др.).
' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985. №
Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-
правовых отношений
Административно-правовые отношения — это урегулированные нормами административного
права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.
Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому
обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:
— обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью
исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;
— одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган,
должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
— данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
— в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед
государством;
— разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке'.
Существует значительное разнообразие административных (управленческих) правоотношений.
В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными;
наиболее известная разновидность последних — деликтные.
По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В
первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в
отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный
субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными
предприятиями, учреждениями.
Большая часть административных правоотношений — власте-отношения (вертикальные), но в
некоторых из них власть не участвует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-
' Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с администрацией в 90-х годах
используется чаще, чем в прошлом.
; 2. Структура административного правоотношения 21
тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по
отношению к другому.
Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких
органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между
ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно
с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи
приватизируемых предприятий»' Несколько видов административных договоров закрепляет российский
Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы
управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги
подведомственным образовательным учреждениям»^
§ 2. Структура административного правоотношения
Административное правоотношение имеет определенную структуру. Ее элементами являются:
субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.
В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение
субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).
По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют
разные мнения. Одни авторы в качестве единственного объекта любого правового отношения признают
действия, поведение людей^, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый
предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение
людей)*.
Представляется, что здесь следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта
отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение
человека, его деяния. А через управляемые
' Российская газета. 1992. 9 июля. ' Российская газета. 1992. 31 июля.
' Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М„ 1976; Халфина Р. О. Общее учение о
правоотношении. М„ 1974.
* Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 119—120;
Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. ЛГУ, 1961. С. 85—86 и др.
2—2797
22 Глава 2. Административно-правовые отношения
деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты
духовного творчества.
Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая норма наделила
правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных
отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю,
повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами
его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)'.
В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две
группы: граждане и организации^. Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия
обеих групп — неудачными, так как они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают
их огромного многообразия.
В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных
субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид
может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и
обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус
граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуаль-
ные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную
правосубъектность, а понятие «студент» («военнослужащий» и т.д.)— специальную. Что же касается другой
группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение
связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными
субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой
общности и критерий классификации.
А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно
действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут
юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации.
Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от
ее имени.
^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138—139. ' Общая теория советского права. М.,
1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М., 1983. С. 331.
§ 3. Система коллективных субъектов административного права 23
Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей,
злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как
должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно
становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но
в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за
деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.
Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет
правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена
разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию,
предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов.
Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.
Приведенное нами деление субъектов административного права — наиболее распространенное в науке,
но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защищает публичные
интересы и тех, кто реализует частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление
субъектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда
первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило,
внутриаппаратными, вторая группа — невластные субъекты, между ними не может быть административно-
правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут
быть административно-правовыми.
§ 3. Система коллективных субъектов административного права
Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей,
наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персони-
фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то интересом, целью, он функционально
дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены
роли каждого. Коллективное образование в админис-
' Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию, жалобу, заявление.
2*
24 Глава 2. Административно-правовые отношения
тративно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на
определенную целостность, возлагаются обязанности, ему предоставляются права, а с другой—обез-
личивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном составе коллектива не влияют на его название и
правовое положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафедры, отделения ГАИ)
может полностью измениться, но на его полномочиях это не отразится.
В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих отсюда
обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе) коллективных субъектов ад-
министративного права можно выделить четыре класса:
1) организации;
2) структурные подразделения организаций;
3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;
4) сложные организации.
Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и принадлежность к
определенной системе, то можно говорить о следующих общностях: государственные, общественные,
религиозные, частные и иные (смешанные, иностранные и ДР-) организации и их структурные
подразделения.
Каждая государственная организация — часть государственного механизма, обладающая
организационной и правовой самостоятельностью, работающая под руководством вышестоящего госу-
дарственного органа (кроме законодательного органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших
признаков нужно назвать экономическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую
регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового принуждения. Очень
важно также отметить, что государственная организация—это коллектив, который осуществляет не свой, а
«чужой», государственный, а значит, общий публичный интерес.
В группе самостоятельных организаций в зависимости от целей деятельности и особенностей правового
статуса различают государственные органы, предприятия, учреждения и иные (например, воинские части)
организации. Аналогично среди общественных и религиозных организаций можно различать самостоя-
тельные организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы сложных
общественных и религиозных объединений.
§ 3. Система коллективных субъектов административного права 25
Функциональная дифференциация деятельности — важный признак организации. По мере увеличения
объема работы она обеспечивается структуризацией' организации, созданием в ней обособленных,
самоуправляемых звеньев, выполняющих определенную часть ее задач. Они интегрируют деятельность
групп, возникших внутри организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров,
снабженцев и т. д.) или производственных функций (терапевтов, вузовских преподавателей физкультуры и
т. д.), по территориальным (отделение связи, аптека и др.), а также иным признакам. Структурное
подразделение — элемент организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это
организованная группа людей, между которыми распределены обязанности. Во главе структурной единицы
стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в ней существуют иерархические связи,
осуществляется самоуправление. И, наконец, наличие собственного наименования, юридического акта о
создании такой организационной единицы.
Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и организации.
Следовательно, можно выделить структурные подразделения государственных организаций (органов,
предприятий, учреждений), общественных организаций, религиозных объединений)^.
Трудовые, территориальные и иные коллективы — третий класс коллективных субъектов
административного права. Они наделены государственно-правовой, административной правосубъек-
тностью, а также обладают ею и в других отраслях права: трудовом, уголовно-процессуальном.
Особенностью коллектива является, во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои интересы; во-
вторых, то, что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе является
следствием поступления на работу, вступления в кооператив, местожительства.
В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллективах государственных органов. И это не
случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива, но он имеется в одноименном учреждении,
в котором трудятся все рабочие и служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и
народных (присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреждение включает в себя и судей, и
судебных исполнителей, и дру-
' Структуризация, с одной стороны, способствует специализации труда, повышению его
эффективности, децентрализации власти, снижению уровня принятия решений, но с другой — увеличивает
иерархические цепочки в управлении, число управленцев.
' Не все государственные органы имеют структурные подразделения (районные прокуратуры,
административные комиссии, например). То же самое можно сказать и о многих общественных и
религиозных организациях.
26 Глава 2. Административно-правовые отношения
гих работников, которые образуют его трудовой коллектив. Точно так же и областная Дума как орган и
как учреждение — это два разных субъекта права, разных коллектива людей.
Государственное ведомство, межотраслевое объединение, общероссийская общественная организация,
область и иные сложные организационные структуры обладают названными выше признаками
правосубъектности. Они являются целостными самоуправляемыми системами, способными самостоятельно
взаимодействовать с окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность
иметь и своими действиями приобретать права и исполнять обязанности (формальный признак).
В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно назвать
железную дорогу. В ее состав «как комплексное объединение входят отделения железной дороги..., а также
могут входить промышленные, строительные, транспортные, научно-исследовательские... и другие
предприятия (объединения) и организации, учреждения народного образования, здравоохранения и
культуры»'.
Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и негосударственные
(общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных можно выделить производственные и
территориальные единицы.
§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов
Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъектов административного права позволил
продемонстрировать их большое разнообразие по размерам, социальной роли, формам собственности и
многим другим критериям.
Первая особенность административной правосубъектности состоит в том, что, будучи равной для всех
бланкетной возможностью быть участником административно-правовых отношений, она закрепляет
различие в правовом положении субъектов. Вторая особенность — ее связь с административной
деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для
коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер,
административная легализация организации, структурного подразделения являются предпосылкой для
возникновения у нее гражданско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой
правосубъектности.
' СП СССР. 1989. № 13. Ст. 43.