Балашенко С.А., Макаровa Т.И., Лизгаро В.Е. и др. Экологическое право
Подождите немного. Документ загружается.
определяют финансовый механизм в области природопользования и охраны
окружающей среды как совокупность форм и методов, с помощью которых
обеспечивается функционирование системы распределительных и
перераспределительных отношений, образование доходов и накоплений,
создание и использование централизованных и децентрализованных фондов
денежных средств, целевым назначением которых является охрана
окружающей среды и воспроизводство природных ресурсов. В данном
понятии определяющим являются общественные отношения,
характеризующие движение финансовых ресурсов природопользования, а
также методы, их опосредующие. Причем подчеркивается, что методы
должны создавать экономическую заинтересованность субъектов
природопользования в достижении поставленных задач, и не ущемлять их
самостоятельности [12, с.4]. В литературе также встречается понятие
«финансово-кредитный механизм управления природопользованием»,
который включает такие элементы как бюджетное финансирование, система
экологических фондов, экологическое страхование, экологические банки и
т.п.[13, с.250].
Анализируя названные подходы к пониманию финансового механизма
природопользования и охраны окружающей среды, можно дать ему
определение, исходя из двух различных позиций.
В первом случае финансовый механизм природопользования и охраны
окружающей среды представляет собой систему накопительных и
распределительных отношений в сфере создания, распределения и
использования централизованных и децентрализованных фондов денежных
средств, целевым назначением которых является обеспечение рационального
использования природных ресурсов и охрана окружающей среды. Ключевым
в данном определении является понятие общественных отношений, т.е. здесь
финансовый механизм охраны окружающей среды рассматривается как
процесс движения средств в рамках функционирования различных
источников финансирования, а именно, государственное финансирование за
счет средств бюджета и бюджетных фондов охраны природы, а также
финансирование за счет собственных средств субъектов хозяйствования.
Во втором случае финансовый механизм представляет собой совокупность
общих и специальных методов, опосредующих накопительные и
распределительные отношения в сфере создания, распределения и
использования централизованных и децентрализованных фондов денежных
средств, целевым назначением которых является рациональное
использование природных ресурсов и охрана окружающей среды. Для
обеспечения бюджетного финансирования и деятельности фондов охраны
природы используются две группы методов, являющихся основными для
финансовой деятельности государства: метод мобилизации, с помощью
которого обеспечиваются доходы государства, и метод распределения, с
помощью которого происходит распределение и использование
государственных фондов. Метод мобилизации включает обязательные
платежи, основными из которых являются налоги, и добровольные платежи.
Метод распределения включает собственно финансирование – в форме
безвозвратного и безвозмездного предоставления средств, а также кредитную
деятельность, т.е. финансирование на условиях возвратности и платности. К
специальным методам можно отнести экологическое налогообложение как
метод стимулирования природопользователей; экологическое страхование.
Некоторые из этих методов в рамках финансового механизма
природопользования и охраны окружающей среды имеют двоякое значение:
кроме опосредования указанных выше отношений они выполняют
стимулирующую функцию, т.е. позволяют создать материальную
заинтересованность субъектов хозяйствования в оптимизации расходования
средств на природоохранную деятельность.
Цель финансового механизма природопользования и охраны окружающей
среды – обеспечение природоохранной деятельности на основе
рационального и целевого использования финансовых ресурсов
экологической сферы, а также использование финансовых инструментов,
обеспечивающих заинтересованность и максимально благоприятные
экономические условия для природоохранной деятельности предприятий-
природопользователей.
Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и
использовании определенных фондов денежных средств, могут быть
сгруппированы в зависимости от объединяющих их однородных признаков в
отдельные финансовые институты. Последние представляют собой группу
однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или
распределения денежных средств экономических отношений[14, с.4-8].
Соответственно, финансовый механизм природопользования и охраны
окружающей среды также может быть представлен как совокупность
самостоятельных элементов, в наибольшей степени корреспондирующих
источникам финансирования программ и мероприятий в области охраны
окружающей среды, перечень которых определен в Законе “Об охране
окружающей среды” [1, ст.81]. Таким образом, в финансовом механизме
охраны окружающей среды можно выделить следующие элементы (однако,
не являющиеся элементами одного порядка):
государственные финансы – средства республиканского и местных
бюджетов, направляемые на цели финансирования программ и мероприятий
в области охраны окружающей среды;
средства государственных целевых бюджетных фондов охраны природы
(по своей принадлежности они также относятся к государственным
финансам, однако их необходимо выделить как отдельный элемент
финансового механизма по принципу обособленности в самостоятельную
структуру, имеющую самостоятельное правовое регулирование);
средства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в
случае осуществления мероприятий в области охраны окружающей среды за
счет собственных средств предприятий либо при долевом участии в
финансировании таких мероприятий);
зарубежные инвестиции, направляемые на цели финансирования
природоохранных программ и мероприятий;
кредитование, включая государственное кредитование (за счет средств
целевых бюджетных фондов охраны природы) и банковский кредит;
экологическое страхование, включающее фонды экологического
страхования. Последние не определены в Законе “Об охране окружающей
среды” в качестве источников финансирования экологической сферы, но на
наш взгляд, должны быть включены в систему финансирования;
экологические платежи (как источник поступления денежных средств для
целей финансирования природоохранной деятельности, а также как метод
стимулирования привлечения собственных средств субъектов
хозяйствования).
Таким образом, финансовый механизм природопользования и охраны
окружающей среды представляет собой сложную систему, состоящую из
отдельных элементов и отношений между ними. Структура финансового
механизма, как уже было отмечено выше, является сложной и
многоплановой, где одни звенья системы должны функционировать в
условиях строгой правовой регламентации их деятельности, другие
поддаются лишь косвенному правовому регулированию, основанному на
экономических методах. С одной стороны, каждый элемент данной системы
представляет собой самостоятельный вид правоотношений, являющихся
предметом регулирования различных отраслей права. С другой стороны,
финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды
необходимо рассматривать как единое целое, чтобы его различные элементы
работали слаженно и непротиворечиво, и были направлены на обеспечение
экологических задач государства.
Заключение. Исходя из проведенного в статье теоретического анализа
понятия финансового механизма природопользования и охраны окружающей
среды можно сделать следующие выводы. Во-первых, необходимо разделить
понятия планирование природоохранных программ и мероприятий и их
финансирование, поскольку они представляют собой различные методы
управления (административный и экономический соответственно). Во-
вторых, представляется целесообразным в рамках Экологического кодекса
структурно выделить нормы, опосредующие правоотношения, входящие в
состав финансового механизма природопользования и охраны окружающей
среды. В-третьих, поскольку большинство рассмотренных выше элементов
финансового механизма охраны окружающей среды представляют собой
финансово-правовые либо бюджетно-правовые отношения, то в
экологическом законодательстве они должны быть представлены общими
нормами, указывающими на их эколого-правовую специфику, с дальнейшей
отсылкой к нормам соответствующего законодательства.
Литература:
1. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от26 ноября 1992г.В
ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля
2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2002. №85. 2/875; 2004. №174. 2/1068; 2005. №121. 2/1139; 2006. №6.
2/1177.
2. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики
Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря
2005г. №1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006.
№2, 5/16973.
3. Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право. Серия
«Учебники, Учебные пособия» / Под ред. проф. В.М.Мандрицы – Ростов-на-Дону:
«Феникс», 1999. 448с.
4. Голуб А.А. Струкова Е.Б. Экономика природопользования: Учебное пособие – М.:
«Аспект Пресс»,1995. 188с.
5. Финансовое право: Учебник / Отв.ред. Н.И.Химичева. – М.: Юристъ, 2002. 600с.
6. Ханкевич Л.А. Финансовое право Республики Беларусь. – Мн.: «Завигар», 2000.
250с.
7. Ивлева М.Ф. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в
науке финансового права // Государство и право 2004. №7. С.20-26.
8. Финансово-кредитный словарь: в 3-х томах, Т.3 – М.: «Финансы и статистика»,
1988.
9. Финансовое право: термины, понятия и определения / В.Г.Гавриленко, Н.И.Ядевич
– Мн., 1999. 228 с.
10. Мамедов А.А. Государство и страхование // Государство и право. 2004. №10. С.75-
83
11. Волков А.А. Финансовый механизм охраны окружающей среды // Финансы. 1999.
№3. С.18-20.
12. Кабушко А.М. Финансовые механизмы природопользования: обзорная
информация. – Мн.: БелНИЦ «Экология», 2002. 27с.
13. Глушкова В.Г. Макар С.В. Экономика природопользования. – М.: «Гардарики»
2003. 448 с.
14. Грачева Е.Ю. Соколова Э.Д. Финансовое право. – М.: Юриспруденция, 2000. 304с.
Статья опубликована:
Дмитрук, М.Н. Правовое регулирование финансирования
природоохранной деятельности (к вопросу о принятии Экологического
кодекса) / М.Н. Дмитрук // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н.
Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. - С. 192-201.
ТЕМА 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Д.М. Демичев
ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые проблемы эколого-правовой
ответственности как комплексного правового института, включающего меры
административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и материальной
ответственности. Анализируется соотношение экологического и специального
законодательства Республики Беларусь, устанавливающего ответственность. Исследуются
основания разграничения административно и уголовно наказуемых правонарушений
против экологической безопасности и природной среды. Автором вносятся конкретные
предложения по усилению, в частности, административной ответственности за нарушения
правового режима использования и охраны территорий, подвергшихся радиоактивному
загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Понятие «юридическая ответственность» в отечественной и зарубежной
юридической литературе трактуется по разному, а общепризнанного
определения данному понятию пока не существует. Зачастую юридическая
ответственность определяется как мера государственного принуждения,
основанная на юридическом и общественном осуждении поведения
правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных
отрицательных последствий в форме ограничений личного и
имущественного порядка. Другие авторы считают, что юридическая
ответственность – это регламентированное нормами права общественное
отношение между государством в лице его специальных органов и
правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать
соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное
правонарушение.
Юридическая ответственность рассматривается также как применение к
лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер
принуждения в установленном для этого процессуальном порядке.
Большинство же исследователей сходятся во мнении, что под
юридической ответственностью следует понимать государственное
принуждение к исполнению требований права; правоотношение, каждая из
сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой
стороной, государством и обществом.
Вместе с тем общепризнанно, что в отличие от других видов
ответственности юридическая ответственность всегда связана с
государственным принуждением, с практическим применением
установленных законом санкций к правонарушителю. Она всегда наступает в
форме общественного отношения, которое устанавливается между
государством и правонарушителем.
Обычно правовая наука выделяет четыре основных вида юридической
ответственности – административную, гражданскую (или гражданско-
правовую), уголовную и дисциплинарную. Однако после того, как
экологическое право с начала 90-х годов прошлого века стало
рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли права, возник
соответственно и новый вид юридической ответственности за экологические
правонарушения – экологической (или эколого-правовой) ответственности.
Под экологической ответственностью следует понимать ответственность
за нарушение экологического законодательства, которая представляет
собой систему принудительных мер со стороны государства, применяемых
к правонарушителю в целях предупреждения экологических
правонарушений, восстановления нарушенных прав, и заключается в
возложении на правонарушителя обязанности претерпевать
неблагоприятные последствия личного и имущественного характера.
Как система мер государственного принуждения, применяемых к
виновным в случае неисполнения предписаний эколого-правовых норм,
юридическая ответственность за нарушения экологического
законодательства направлена на стимулирование соблюдения правовых
норм, восстановление нарушенных прав, предупреждение совершения
новых правонарушений в данной сфере.
Правонарушение – в широком смысле антиобщественное деяние,
причиняющее вред обществу и караемое по закону. Под экологическим
правонарушением понимается противоправное, виновное действие или
бездействие, нарушающее урегулированные нормами права общественные
отношения и причиняющее вред государству, природопользователям и
окружающей среде, а через них – и здоровью человека, либо содержащее
реальную угрозу причинения такого вреда.
Правовая ответственность за экологические правонарушения в
зависимости от применяемых санкций в соответствии с Законом Республики
Беларусь «Об охране окружающей среды» подразделяется на
административную, дисциплинарную и уголовную[1,ст.99].
Конституция Республики Беларусь устанавливает право на возмещение
вреда, причиненного нарушением права граждан на благоприятную
окружающую среду [2, ст.46]. Закон «Об охране окружающей среды»
конкретизирует установления Конституции и также предусматривает
возмещение вреда, причиненного нарушением права граждан на
благоприятную окружающую среду[1,ст.4, 7, 12].
Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях
предусматривает административную ответственность за нарушение правил
безопасности при обращении с экологически опасными веществами и
отходами, реализацию проектов, подлежащих государственной
экологической экспертизе, без положительного заключения государственной
экологической экспертизы, нарушение правил охраны недр, водных
ресурсов, правил водопользования и др. [3]. Уголовный кодекс Республики
Беларусь в Разделе IX «Преступления против экологической безопасности и
природной среды» устанавливает уголовную ответственность за умышленное
уничтожение либо повреждение особо охраняемых природных объектов,
нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов,
требований экологической безопасности, непринятие мер по ликвидации
последствий нарушений экологического законодательства и т.д. [4].
Наиболее распространенным видом юридической ответственности за
нарушение экологического законодательства является административная
ответственность, как форма юридической ответственности физических и
юридических лиц, должностных лиц за совершенное ими административное
правонарушение в сфере охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов. Под административным правонарушением
(проступком) следует понимать предусмотренное действующим
законодательством противоправное, виновное (умышленное или
неосторожное) действие либо бездействие, посягающее на установленный
в государстве правопорядок, права и свободы граждан.
Одним из обязательных условий самостоятельного существования
административного проступка в сфере использования и охраны природных
объектов и природных ресурсов является отсутствие в нем состава
преступления. Подобно уголовному правонарушению (преступлению),
административное правонарушение также включает четыре элемента,
образующие его состав, – субъект, объект, субъективную, объективную
стороны. Как правило, разграничение составов преступлений и проступков
идет по трем признакам: умысел; повторность; наличие вреда.
По умыслу проводится разграничение в статье 269 УК Республики
Беларусь (порча земель, совершенная в зоне экологического бедствия или
зоне чрезвычайной экологической ситуации либо повлекшая умышленное
или по неосторожности причинение ущерба в особо крупном размере), и в
статье 263 (умышленное уничтожение либо повреждение памятников
природы или других особо охраняемых природных объектов и комплексов)
[4]. По повторности разграничения проводятся в большинстве статей раздела
IX Уголовного кодекса, где требуется административная преюдиция, т.е.
привлечение к уголовной ответственности после применения мер
административного воздействия.По наличию вреда разграничивают
преступления и проступки в основной массе экологических составов. Как
правило, экологические преступления относятся к материальным составам,
так как наличие вреда они считают необходимым элементом состава.
В целом административная ответственность означает применение
компетентными органами и должностными лицами в установленном порядке
административных взысканий к нарушителям в сфере экологопользования.
Помимо определенных статьей 23 КоАП административных взысканий [3] к
их числу можно отнести и некоторые другие меры административно-
правового характера, однородные с лишением определенных прав – лишение
разрешений (лицензий) на занятие определенной деятельностью,
принудительное прекращение деятельности предприятия (его части),
приостановление или ограничение права природопользования и т.п.
В отличие от дисциплинарной, административная ответственность имеет
надведомственный характер, поскольку применяется не администрацией
предприятия, учреждения и проч., а специально уполномоченными на то
государственными органами или должностными лицами в точном
соответствии с их компетенцией. Круг данных органов (должностных лиц)
определен в разделе III КоАП. Так, в соответствии со статьей 218 данного
Кодекса органы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей
среды Республики Беларусь вправе рассматривать дела об административных
правонарушениях в области использования и охраны природных объектов и
природных ресурсов, а также за нарушение норм экологической
безопасности. В статье дается перечень должностных лиц, имеющих право
рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать
административные взыскания от имени этих органов. Органы лесного
хозяйства (статья 221 КоАП) рассматривают дела об административных
правонарушениях за нарушения требований пожарной безопасности в лесах.
Органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный
надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях (когда
они являются нарушениями санитарных норм, правил, гигиенических
нормативов по охране атмосферного воздуха, вод и т.д.), а также за
невыполнение предписаний органов, осуществляющих государственный
санитарный надзор. Кроме того, применять административную
ответственность в области охраны окружающей среды имеют право
административные комиссии при местных исполнительных и
распорядительных органах, районные (городские) суды, судьи, органы
внутренних дел, органы государственных инспекций, органы МЧС и др.
Для административной ответственности в сфере экологопользования
характерным является, прежде всего, то, что административные
правонарушения относительно не опасны в сравнении с уголовными
преступлениями, а поэтому административные взыскания носят более мягкий
характер. Однако, учитывая, что административная ответственность имеет
более жесткий характер по сравнению с дисциплинарной, законодательство
обязывает учитывать при применении административных взысканий
смягчающие или отягчающие обстоятельства, т.е. вводит правовой механизм
обеспечения справедливости при применении взысканий. В частности,
смягчают административную ответственность такие обстоятельства как
добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда [3,
ст.33] и отягчают – повторное в течение года совершение однородного
правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному
взысканию или продолжение противоправного поведения, несмотря на
требование уполномоченного на то лица прекратить его [3, ст.34].
Вместе с тем административная ответственность отличается от других
видов юридической ответственности не только по органам, ее применяющим,
но и по характеру санкций, особому процессуальному порядку ее
применения. Как и уголовная, административная ответственность может
применяться в совокупности с гражданско-правовой. Тем не менее,
законодательство не допускает применения одновременно мер
административной и уголовной ответственности. В данном случае, в
зависимости от признания соответствующего правонарушения
административным проступком или преступлением, применяется один из
указанных видов ответственности.
В соответствии с КоАП Республики Беларусь административная
ответственность применяется только за те административные
правонарушения, предусмотренные особенной частью Кодекса, которые по
своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим
законодательством уголовной ответственности. В этой связи проблема
соотношения преступления и проступка весьма актуальна, так как именно
это обусловливает наиболее точное применение закона и законности. К
примеру, статья 53 КоАП признает нарушения, связанные с порчей земель,
загрязнением их химическими и радиоактивными веществами,
производственными и иными отходами и сточными водами,
административным проступком. Те же действия в соответствии со статьей
269 УК Республики Беларусь признаются преступлением, если они
совершены в течение года после наложения административного взыскания за
такие же правонарушения. Таким образом, в каждом конкретном
правонарушении в области охраны природы есть признаки, позволяющие
отграничить преступление от проступка.
Конкретные виды административной ответственности за правонарушения
в области охраны окружающей среды устанавливаются в Кодексе
Республики Беларусь об административных правонарушениях. Так, статья 52
данного Кодекса предусматривает ответственность за неиспользование
земель в течение одного года без уважительных причин, невыполнение
обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой,
водной эрозии и иных процессов, ухудшающих состояние почв. Этот вид
административного правонарушения проявляется в том, что отдельные
участки земли остаются без использования, часть ценных угодий
переводится в бросовые земли, пахотные земли в сенокосы, пастбища и т.д.
В соответствии со статьей 53 КоАП Республики Беларусь, порча земель,
загрязнение их химическими и искусственными радиоактивными
веществами, производственными и иными отходами и сточными водами
влечет административную ответственность. Порча земель выражается в
разрушении плодородного слоя почвы, ухудшении физического,
химического или биологического состояния почвенного покрова либо
нарушении рельефа поверхности, в результате которых использование
земельного участка для сельскохозяйственных нужд стало невозможным или
экономически невыгодным без проведения работ по рекультивации земель.
Данная статья предусматривает также административную ответственность за
засорение сельскохозяйственных и других земель строительными, бытовыми
и другими отходами и отбросами. Одной из причин засорения
сельскохозяйственных и других земель является организация в
неустановленных местах свалок для строительных, бытовых отходов и
отбросов.
Статья 54 КоАП устанавливает ответственность за несвоевременный
возврат временно занимаемых земель либо невыполнение обязанностей по
приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению. В
соответствии с земельным законодательством по истечению срока, на
который был предоставлен земельный участок, прекращается право
землепользования, и землепользователь должен возвратить этот земельный
участок местному исполнительному комитету. При несвоевременном
возврате земельного участка наступает административная ответственность.
На землепользователя возлагается также обязанность привести его в
состояние, пригодное для использования по назначению.
Уголовная ответственность в сфере экологопользования является особой
формой защиты общества от экологических преступлений, имеющих
наивысшую степень общественной опасности. По существу понятие
«экологическое преступление» появилось в уголовном праве сравнительно
недавно, в 90-х годах прошлого века, хотя ответственность за такого рода
правонарушения предусматривалась и в нескольких статьях Уголовного
кодекса БССР 1960 г. (ст. ст. 158-159, 161-165, 195, 218).
Уголовная ответственность в данной сфере применяется только судом и после
предварительного следствия или дознания специально уполномоченными на то
лицами в особом процессуальном порядке, определенном в Уголовно-
процессуальном кодексе Республики Беларусь. Лицо подлежит уголовной
ответственности только за те экологические преступления, в отношении которых
установлена его вина, то есть умысел или неосторожность. Единственным
основанием назначения уголовного наказания за экологическое правонарушение
является приговор суда. Уголовная ответственность предусматривает более
суровые меры ответственности для нарушителей в сфере экологопользования по
сравнению с иными видами ответственности (арест, ограничение свободы,
лишение свободы, штраф, значительно превышающий размер, установленный при
административных взысканиях и т.д.). Таким образом, уголовная ответственность
в сфере экологопользования наступает за совершение экологических
преступлений, обладающих наивысшей общественной опасностью,
предусмотренных уголовным законодательством, применяется только по
приговору суда и предусматривает более суровые виды наказания по сравнению с
иными видами ответственности.
Для применения уголовной ответственности в области экологопользования
важное значение имеют особенности причиненного экологического вреда. Во-
первых, в отличие от гражданских правоотношений, где взыскание
экологического вреда возможно лишь в той степени, в какой он поддается
денежной оценке, в уголовных правоотношениях степень причиненного
экологического вреда может оцениваться не только в денежном выражении, но и с
точки зрения значительности происшедших или возможных экологических
последствий. Во-вторых, в уголовных правоотношениях принимается во внимание
не любой вред, наносимый окружающей среде в результате антропогенной