Чепурин М.Н., Киселева Е.А. Курс экономической теории

Подождите немного. Документ загружается.

ями (доходами) бюджета, базируется именно на данном теоретическом подходе.

Секвестр - непопулярная мера, поскольку сокращение расходов государства означает

сокращение чьих-то доходов: заработной платы государственных служащих, льгот по

налогообложении^ дотаций регионам и местным бюджетам, дотация отдельным

предприятиям и целым отраслям и т.п.

Однако сторонники дефицитного финансирования выдвигают доводы против

концепции сбалансированного бюджета. Возможно, утверждают они, что в результате

попыток сбалансировать бюджет усилятся колебания национального дохода. Если во

время спада, когда образуется дефицит бюджета, правительство захочет непременно

его сбалансировать, то нужно будет сокращать, расходы и повышать налоги. А ведь

это сдерживающие меры.

Следовательно, спад еще больше усилится. И наоборот, если во время подъема,

когда наблюдается бюджетный профицит, для его ликвидации нужно повышать

расходы, сокращать налоги. А это только «перегреет» экономику и спровоцирует

инфляцию. Другими словами, ежегодно балансируемый бюджет блокирует действие

встроенных (автоматических) стабилизаторов.

Преодолеть это противоречие в известной степени позволяет второй подход к

балансированию бюджета.

2) Бюджет, балансируемый на циклической основе.

Основная идея этого подхода состоит в том, что не нужно балансировать бюджет

ежегодно. Главное, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла

(например, за 5-7 лет). Да, в годы рецессии, противодействуя спаду, государство будет

сталкиваться с бюджетным дефицитом. Но зато он будет компенсирован за счет

бюджетных излишков в годы подъема экономики.

3) Функциональный подход к балансированию бюджета (функцио

нальные финансы).

Сторонники этой точки зрения любят задавать вопрос: какая главная задача

макроэкономической политики: балансирование бюджета или балансирование

экономики?' Если главная задача - вторая из названных, и достижение этой цели будет

сопровождаться накапливающимися бюджетными дефицитами (т. е. государственным

долгом, о котором речь пойдет в следующем параграфе), то пусть так и будет! Тот,

кто пугает «жизнью в долг», говорят сторонники функциональных финансов, зачастую

преувеличивает опасности этой ситуации и на самом деле проблемы, порождаемые

государственной задолженностью, «...намного менее обременительны, чем полагает

большинство людей».

Добавим к этому - и как полагают многие со-

См., например:

Макконнелл К., Брю С. Экономикс. М., 1992. Т. I. С. 366.

Там же. С. 367.

492 Глава 22

временные экономисты-теоретики и государственные деятели, озабоченные

несбалансированностью государственного бюджета своей страны.

Не случайно во многих странах мира разрабатываются правила налогово-

бюджетной политики, призванные ограничить дискреционную политику

законодательными рамками (см. табл. в Приложении I к главе 22).

К основным типам правил налогово-бюджетной политики

можно отнести

следующие:

Сбалансированный бюджет, или правила дефицита

• Баланс между общими доходами и расходами (то есть запрещение го-

сударственных займов); или ограничение размеров государственного дефицита

определенной долей от ВНП.

• Баланс между структурными (или отрегулированными в зависимости от фаз

цикла) доходами и расходами; или ограничения в отношении структурного (или

отрегулированного в зависимости от фаз цикла) дефицита как определенной доли от

ВНП.

• Баланс между доходами и расходами по счету текущих операций (то есть займы

разрешены только для финансирования оттока капитала).

Правила осуществления займов

• Запрещение осуществлять государственные займы из внутренних источников.

• Запрещение осуществлять государственные займы в центральном банке; или

ограничение таких займов определенной долей от государственных доходов (или

расходов) прошлого периода.

Правила в отношении долга и резерва

• Ограничение размера общих (или чистых) государственных обязательств

определенной долей от ВНП.

• Определение размера средств внебюджетных резервных фондов (таких, как

фонды социального страхования) определенной долей от ежегодных отчислений от

прибыли.

Как показал опыт стран с развивающимися рынками, к которым относят страны

Латинской Америки, Юго-Восточной Азии, Россию и бывшие республики СССР, те

ученые, которые были обеспокоены несбалансированными бюджетами, оказались во

многом правы. Где границы заимствований, после которых начинаются инфляционные

процессы, свертывание реального производства, подрыв доверия к национальной

валюте? Конечно, можно согласиться, что, в конце концов, «жизнь в долг», «в кредит»

- нормальное явление в рыночной экономике. Но вопрос заключается в масштабах и

структуре этого долга. Не случайно в последние лет 5-10 вновь стала популярной идея

сбалансированного бюджета - и в США, и в России, и в других странах мира, тем

более, что этого требует МВФ как один из круп-Kopits G., Symansky S. Fiscal Policy Rules.

Occasional Papers 162. IMF. 1998. p. 2.

Налогово-бюджетная система

493

нейших международных кредиторов нашей страны. Таким образом, мы подошли к проблеме

государственного долга и тех краткосрочных и долгосрочных последствий, которые с ним

связаны.

§ 9. Государственный долг и его экономические последствия

Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определенный период

бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов, или излишков. Таким

образом, с понятием государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит

государственного бюджета.

Различают внутренний и внешний долг государства.

Внутренний долг - это то, что государство взяло взаймы для финансирования дефицита

государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний государственный долг

государства - это долг перед резидентами.

Внешний долг - это займы государства у граждан и организаций за рубежом. Внешний

государственный долг - это долг перед нерезидентами.

Причины образования государственного долга в различных странах имеют свою историю.

Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х -началу

1990-х гг. (около 5,5 трлн. долл.), связана, во-первых, с войнами, требовавшими огромных

государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета.

Финансирование же его происходило за счет выпуска государственных облигаций. Во-вторых,

периодические спады, во время которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих

равных условиях, увеличивался бюджетный дефицит. Особо неблагоприятными в этом

отношении были Великая Депрессия 1929-1933гг, кризисы 1974-1975 и 1980- 1982 гг. В-третьих,

результаты действия правительства, действовавшего в русле макроэкономической политики,

называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное

сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.). На начало 1999 г.

общая сумма внешнего долга США составила 6,8 трлн. долл.

Причины нарастания государственного долга в России (на начало сентября 1998 г. сумма

внутреннего и внешнего долга составляла около 200 млрд. долл.) имеют свою специфическую

историю. Прежде всего, нужно отметить ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую

Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд. долл. Остальная задолженность

сформировалась вследствие заимствований российского правительства в 1992-1998 гг. на

внешнем (около 25 млрд. долл.) и внутреннем рынке (более 70 млрд. долл.). Здесь имеются в виду

займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и

Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов. В § 5 отмечалось, что государство

может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета.

Поскольку российскому правительству так и не удалось ни за один год из семи лет рыночных

преобразований принять сбалансированный бюджет, дефицит покрывался, начиная с 1995 г., за

счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов покрывало

дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т. е. осуществляло монетизацию

государственного долга (см. табл. 22.4). Эта практика была прекращена в 1995 г. Выпуская

государственные краткосрочные облигации (ГКО) и облига-

494 Глава 22

ции федерального займа (ОФЗ), правительство стремилось финансировать свои расходы

неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т. е.

направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отрасле/ί (угольная

промышленность); на субсидии депрессивным регионам, на чеченскую войну, на содержание

непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же перестройке

экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, продуманной промышленной

политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы

не происходило и, соответственно, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много

лучшего. Тяжелое фискальное бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало

«уходу в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых поступлений. С

другой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные

фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по

меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды

до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30%)

также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты

процентов и погашения по ГКО, но денег в бюджете на это не было, и государственный долг

рефинансировался.

Рефинансирование долга - это выпуск новых серий государственных ценных бумаг,

выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сериям. Таким образом,

правительство России выстраивало «финансовую пирамиду»,

которая рухнула 17 августа 1998 г.,

когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории

на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам.

Каковы же социально-экономические последствия задолженности? Среди экономистов-

теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что проблемы государственного долга во

многом мнимые: государство не может обанкротиться. Опасения возможного банкротства

государства несостоятельны, как отмечается во многих стандартных курсах по макроэкономике, в

силу целого ряда причин.

Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно может рефинансировать

свой государственный долг (мы рассмотрели это выше на примере России). Такая схема

финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи.

Выражение «финансовая пирамида» используется здесь лишь как широко известная мета

фора. Строго говоря, рефинансирование как таковое - явление нормальное для налогово-бюджет

ной политики государства, особенно если удается достичь оптимального сочетания между долго

срочными и краткосрочными государственными облигациями.

Американский бизнесмен Чарльз Понзи летом 1920 года собрал 9,5 млн. долл. с 10 000

инвесторов, продавая им долговые обячательства с обещанием выплаты 50% прибыли через

45 дней. Эти обязательства подкреплялись им ча счет собственного предприятия почтовых

купонов в Бостоне. Понзи оплатил долговые обязательства первым инвесторам, после чего

весть о сверхвысоких доходах распространилась в обществе, захватив воображение легковер

ных вкладчиков, а также их сбережения. Но надежды на быстрое обогащение не оправдались,

так как долговые обячательства первых вкладчиков были оплачены за счет доходов от прода

жи новых обязательств инвесторам, позднее включившимся в эту «финансовую пирамиду».

Чем заканчиваются подобные игры, хорошо известно многим российским гражданам: доста

точно вспомнить историю с «МММ», банком «Чара» и т.п.

Налогово-бюджетная система 495

Во-вторых, только государство по Конституции может облагать население и

бизнес налогами для того, чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может

позволить себе частная фирма.

В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмиссию,

поэтому трудно представить себе банкротство того экономического субъекта, который

в случае необходимости всегда может включить печатный станок.

Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действительно, для

обслуживания внутреннего и внешнего долга можно прибегнуть к рефинансированию.

Но обращаться к этому способу государство может {без боязни остаться банкротом)

лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных

облигаций идут не на решение структурных проблем экономики, стимулирования

научно-технического прогресса, создания новых рабочих мест, т. е. всего того, что

расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то

рано или поздно «финансовая пирамида» рушится. Откуда, из каких источников

выплачивать проценты? Если налоги собираются плохо, если экономика «уходит в

тень», то приходится все большую часть расходов госбюджета тратить на выплаты

процентов, а не на социальные программы, поддержку реального сектора и т. п. Это

касается не только внутреннего, но и внешнего долга.

Справедливости ради надо заметить, что размеры задолженности России на

середину 1998 г. были не так уж и велики по сравнению с некоторыми западными

странами: в США внешний долг - свыше 6,8 трлн. долл., а в России внутренний долг

по ГКО-ОФЗ - около 0,5 трлн, рублей (83 млрд. долл., по обменному курсу до

девальвации 17 августа 1998 г.), общий же долг составлял, как отмечалось выше, около

200 млрд.долл. Но важно знать не просто абсолютную величину долга, а его

соотношение с ВВП. По этому показателю Россия вроде бы находится не в самом

худшем положении (около 50%). Критерий Маастрихта, или Маастрихтский стандарт

устанавливает величину совокупного государственного долга {внутреннего и внеш-

него) на уровне 60% ВВП. Проблемы правительства России были в неблагоприятной

структуре нашего долга: он был короткий и «горячий», т. е. по нему должны

выплачиваться очень высокие проценты. Интересно, что обслуживание внешнего

долга обходилось нам дешевле: так, например, по

См. подробнее эти доводы: Макконнелл К., Брю С. Экономикс. Говоря об опасениях

банкротства нации, авторы известного учебника прямо пишут: «Все эти вопросы неверные и

надуманные ». (Указ. соч., Т. 1. С. 369.)

Перечень макроэкономических показателей, соответствие которым позволяет европейс

кой стране в 1999 г. участвовать в реализации Маастрихтского соглашения о единой еврова

люте.

496

Глава 22

договоренности с Мировым банком нам предоставлялся кредит 1 , 5 млрд. долл. с

условием выплаты всего 5,9% годовых, в то время как ставка процента по ГКО

доходила в середине 1998 г. до 200%.

Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объявить об

отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед

внутренними или внешними инвесторами, т. е. объявить суверенный дефолт. Л это

и есть банкротство государства.

Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, скорее,

теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный

бюджет. В современных промышленно развитых странах она составляет около 50%

ВВП. Что же касается России, то сокращение налогооблагаемой базы привело к тому,

что собранные налоги не достигли в июле 1998 г. даже 15% от ВВП.

И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка

- это прямой путь в гиперинфляцию (см. подробно гл. 23), сам факт которой говорит о

банкротстве правительства, допустившего ее.

Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление,

каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш

внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что

бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и

государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна

(например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по

законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело обстоит по-иному.

Ведь как посмотреть на государственную облигацию; с одной стороны, это пассив го-

сударства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках

инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход и, в

конце концов, она будет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит

оплакивать, - ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям,

которые приобрели их родители. Подробнее о связи между нынешним и будущими

поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в

следующем параграфе. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение,

что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени

для будущих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте

вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате

государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению

производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные

инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо

прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100% - 200% годовых, чем

в реальный сектор, где норма прибыли не пре-