Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

161

мунального хозяйства, начинаются чистки аппаратов местных и других

Советов, принимается новый закон о финансовом обеспечении их дея-

тельности, вводящий остаточный принцип финансирования местных

хозяйств.

Городские советы также лишаются финансовой самостоятельности:

сначала городские предприятия (основные источники формирования ме-

стного бюджета) были объединены в тресты, а после создания в 1932 г.

системы отраслевых промышленных наркоматов, когда тресты перешли в

их непосредственное подчинение, горсоветы потеряли всякую организа-

ционно-экономическую связь с объектами промышленности, расположен-

ными на своей территории.

В конце 20-х – начале 30-х годов только некоторые местные орга-

ны власти (городские и сельские Советы) избирались непосредственно

населением и являлись постоянно действующими органами. Что касается

районных, окружных, областных, краевых и автономных республиканских

органов власти, то они функционировали в виде периодически созывав-

шихся съездов Советов, на которых избирались исполнительные органы –

исполнительные комитеты, ответственные перед съездами Советов. В пе-

риод между съездами Советов исполнительные комитеты пользовались

почти всеми правами съездов.

В 30-е годы вводится ограничение на прописку и передвижение,

сельские жители окончательно прикрепляются к территории соот-

ветствующих районов. Освобожденное революцией крестьянство снова

попадает в положение, близкое к крепостной зависимости. Именно с этого

времени административно-территориальное деление стало снова обособ-

ляться от экономического районирования, верховенствующими стали на-

ционально-территориальные и политические принципы, а экономический

принцип ушел в тень (в лучшем случае декларировался). Это было время

окончательной утраты демократизма, полного подчинения регио-

нальных и местных нужд общегосударственным интересам и потреб-

ностям.

Резюмируя все сказанное, можно утверждать, что к концу 20-х гг. в

СССР стала складываться одна из самобытных моделей местного (му-

ниципального) управления. Можно ли считать ее формой самоуправ-

ления? Сошлемся на авторитетное мнение крупнейшего ученого в этой

области – Л.А. Велихова. Он оценивал роль местных Советов в этот пе-

риод следующим образом: «Если мы будем придерживаться тех теорий,

которые выдвигают это самоуправление как противовес государствен-

ному началу, то придется отрицать существование местного самоуправ-

ления в СССР…, если станем исходить из государственной теории ме-

стного самоуправления с соответствующими важными классовыми по-

правками…», то можно прийти к выводу, что в СССР в конце 20-х годов

162

сформировался особый вид пролетарского самоуправления, «еще ма-

ло дифференцированного и находящегося под сильным общегосудар-

ственным воздействием».

§3. Местная власть и самоуправление в эпоху социализма

(конец 20-х – начало 90-х гг. ХХ века)

Важной вехой в социально-экономическом и политическом развитии

страны стало принятие 5 декабря 1936 г. новой Конституции СССР, со-

гласно которой была модернизирована система органов государствен-

ной власти на местах, Советы рабочих, крестьянских и красноармейских

депутатов преобразовывались в Советы депутатов трудящихся. Согласно

гл. ХIII Конституции «Местные органы государственной власти» систему

местных органов власти союзных республик составляли местные Советы

депутатов трудящихся – краевые, областные, Советы автономных облас-

тей, окружные Советы национальных округов, районные, городские, рай-

онные в крупных городах, поселковые и сельские Советы депутатов тру-

дящихся. Каждому звену административно-территориальной системы со-

ответствовал местный орган государственной власти.

Система съездов Советов была упразднена. Все органы государствен-

ной власти как высшие, так и местные, были превращены в постоян-

но действующий механизм государства. Советы депутатов трудящихся

выбирались на два года на основе всеобщего, равного и прямого избира-

тельного права при тайном голосовании. Они собирались на сессии, сро-

ки созыва которых определялись конституциями союзных республик.

Советы избирали подотчетные им исполнительные и распорядительные

органы – исполнительные комитеты в составе председателя, его замес-

тителей и членов. Формировались также отделы (и управления) испол-

нительных комитетов по различным отраслям управления в соответствии

с компетенцией каждого звена советской административно-

территориальной системы.

Кроме того образовывались постоянные комиссии по основным от-

раслям хозяйственного и культурного строительства, которые наблюдали

за работой отделов Советов, ставили вопросы перед сессиями Советов.

Советы не только руководили деятельностью подчиненных им органов

управления, но и обеспечивали охрану государственного порядка, соблю-

дение законов и охрану прав граждан, руководили местным хозяйствен-

ным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет. Рас-

ширение прав местных органов власти сопровождалось ростом объемов

их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования.

См.: Велихов А.Н. Указ. соч.– С. 298.

163

Так, если в 1932 г. общая сумма местных бюджетов определялась величи-

ной в 5,9 млрд руб., в 1935 г. – 13,3 млрд, то в 1940 г. – уже 30,5 млрд

(рост за указанный период более чем в 5 раз).

Особая веха в развитии советского местного самоуправления – Ве-

ликая Отечественная война 1941-1945 гг., потребовавшая незамедлитель-

ной и радикальной перестройки жизнедеятельности общества во всех его

сферах – экономической, политической, социальной, духовно-

идеологической. Всенародный характер этой войны предопределил пер-

востепенную роль массовых по характеру органов местного само-

управления – Советов депутатов трудящихся в мобилизации рабочих,

крестьян, интеллигенции на борьбу с агрессором, в перестройке работы

каждого региона (края, области, района, города, села) на военный лад.

Тем самым деятельность местных Советов приобрела целенаправленный и

ярко выраженный общественно-политический характер.

Несмотря на сокращение количественного состава местных Советов

(в 1942 г. на 45%, а в 1943 г. – на 30% от уровня 1940 г.) сфера их деятель-

ности в годы войны значительно расширилась. Советам пришлось дейст-

вовать в самых разнообразных условиях – во фронтовой полосе, прифрон-

товой зоне, в районах глубокого тыла, вследствие чего нередко изменя-

лись как структура самих Советов, так и организационно-правовые формы

их деятельности. В ответ на потребности фронта в значительной мере

расширились исполнительно-распорядительная функция и полномо-

чия местных Советов, повысилась их ответственность. В частности, Со-

веты могли принимать обязательные решения и постановления, устанав-

ливать по более широкому кругу вопросов административную ответст-

венность за различные нарушения государственной и исполнительной

дисциплины.

Великая Отечественная война с особой отчетливостью проявила вы-

сокую социальную мобильность Советов как органов местного само-

управления. С одной стороны, это было обусловлено тем фактом, что в

них широко были представлены все социальные группы и слои населения

(среди избранных в местные Советы в 1939 г. 750 тыс. составляли кресть-

яне, 394 тыс. – служащие, 135 тыс. – рабочие). Другая сторона этого про-

цесса определялась более органичным, чем в довоенное время, сочетани-

ем Советами функций государственного управления на местах с дейст-

венными элементами общественного самоуправления.

Под руководством исполкомов и постоянных депутатских комиссий

развернули активную работу такие массовые органы, как женские, домо-

вые, уличные и квартальные комитеты. Создавались различного рода об-

См.: Амница Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.– М., 2000.–

С. 98-99.

164

щественные комиссии, в частности, для устройства детей-сирот при ис-

полкомах многих Советов были образованы комиссии из представителей

органов народного образования, здравоохранения, милиции и обществен-

ных организаций. Факты свидетельствуют о том, что все основные меро-

приятия органов местного самоуправления, направленные на решение

социальных и бытовых проблем населения, в том числе создание денеж-

ных, продовольственных, вещевых общественных фондов помощи семь-

ям фронтовиков, осуществлялись при непременном участии широкого на-

родного актива.

Названные и другие факторы обусловили достаточно высокий авто-

ритет и поддержку деятельности местных Советов со стороны населения,

свидетельствовали о жизненности и адекватности этих органов власти и

самоуправления в чрезвычайных обстоятельствах военного времени.

Большая роль Советов в организации общей победы над врагом четко об-

наруживается при анализе их деятельности в годы войны, которая проте-

кала по нескольким основным направлениям.

Первое из них – военно-организаторская деятельность: организа-

ция призыва военных; всеобщее военное обучение; строительство оборо-

нительных рубежей; помощь в развертывании госпиталей; мобилизация и

транспортировка на пункты формирования РККА тракторов, автомашин и

т.д.; формирование истребительных батальонов и отрядов народного

ополчения; развертывание местной противовоздушной обороны; охрана

общественного порядка и т.д.

Второе направление – хозяйственно-организаторская деятель-

ность: перевод на выпуск военной продукции подведомственных Советам

предприятий местной и кооперативной промышленности; обеспечение

производства данными предприятиями продукции для нужд населения;

эвакуация населения и материальных ценностей из прифронтовой полосы

(впоследствии – их реэвакуация), участие в размещении государственных

военных займов; проведение различных мобилизационных мероприятий

(в учебные заведения трудовых резервов, на восстановительные работы в

освобожденные районы, на лесозаготовки и др.); проведение сельхозком-

паний в помощь колхозам и совхозам и т.п.

Третье направление – обеспечение в период войны необходимых (в

пределах реальных возможностей) условий жизнедеятельности для

городского и сельского населения: организация снабжения продоволь-

ствием и промтоварами; развитие индивидуального огородничества и

подсобных хозяйств; поддержание порядка в жилом фонде; здравоохране-

ние и противоэпидемическая работа; вопросы социального обеспечения

граждан и т.д.

Четвертое направление – организация культурно-просветительной

работы в городе и деревне: местные Советы делали максимум возмож-

165

ного для поддержания деятельности школ и других учебных заведений,

функционирования клубов, изб-читален, театров, стационарных кинотеат-

ров в городах и кино-передвижек в сельской местности, других культур-

но-просветительных учреждений; выполняли важную работу по инфор-

мированию населения о событиях на фронте и в тылу; организовывали на-

учно-популярные лекции и беседы; выступления артистов и артистиче-

ских коллективов и т.п.

Пятое направление – агитационно-пропагандистская деятель-

ность. Хотя приоритет в этой сфере принадлежал партийным органам,

значительную работу проводили и местные Советы, широко и по возмож-

ности используя печать, радио, средства изобразительного искусства (пла-

каты, листовки стенгазеты и т.д.).

Такая многогранная деятельность органов местного самоуправления в

1941-1945 гг. с достаточной очевидностью свидетельствовала о высоком

демократическом потенциале Советов, их эффективности и способно-

сти решать задачи самого широкого управленческого диапазона, даже

в таких тяжелых и нестандартных условиях, какие были в период Великой

Отечественной войны.

В связи с анализом деятельности органов местного самоуправления в

годы Великой Отечественной войны, необходимо отметить еще одно об-

стоятельство: на территориях, временно оккупированных врагом, в

рамках насаждавшегося немцами так называемого «нового администра-

тивного порядка», не последняя роль отводилась и местным органам са-

моуправления, поскольку по мере оккупации советской территории, на-

цисты ликвидировали не только все органы советской власти, но и суще-

ствовавшее до этого административное деление. В основу же насаждав-

шегося административного устройства были полжены принципы, ведшие

к максимальному использованию экономического потенциала, закаба-

лению и порабощению граждан нашей страны.

В захваченных городах и сельских районах гитлеровцы, пытаясь при-

влечь местное население к осуществлению своих политических, экономи-

ческих и военных целей, довольно оперативно организовали так называе-

мые «органы самоуправления». Для этих целей на всей оккупированной

территории, особенно в прифронтовых районах был произведен точный

учет населения (составлены списки в двух экземплярах, один из которых

хранился у старосты деревни, а другой – у волостного старшины). Каждо-

му гражданину присваивался свой номер. Списки составлялись отдельно

на постоянных жителей, проживавших на территории до 21 июня 1941 го-

да, и на временных, прибывших после 21 июня.

Ежов М.В. Перестройка управления народным хозяйством и Советы депутатов

трудящихся в годы Великой Отечественной войны // Гуманитарные науки.– 1997.–

№1.– С. 82-83.

166

Были выданы паспорта, в ряде районов с отметкой трех категорий:

1) благонадежные; 2) неблагонадежные (коммунисты, комсомольцы, быв-

шие активисты); 3) все остальные граждане. Неблагонадежные находи-

лись под постоянным и непрерывным надзором полиции, подвергались

дискриминации и репрессиям.

Строя свой «новый порядок», фашисты фактически возродили, осо-

бенно по форме, существовавшую до революции структуру органов мест-

ного самоуправления. Так, во главе сельской общины (населенного пунк-

та) стоял сельский староста, имевший в своем подчинении заместителя,

писаря, нескольких полицейских. Наличие такого количества администра-

тивных работников в общине обеспечивало оккупационным властям пол-

ный контроль над всем ее населением. Сельский староста избирался по

рекомендации немецких властей на сельском сходе, участвовать в ко-

тором имели право только мужчины. Во многих случаях сельские старос-

ты прямо назначались представителями немецкого командования без

всякого подобия выборов.

Однако не всегда гитлеровцы получали то, к чему стремились. Пред-

ставители советского сопротивления докладывали командованию об ад-

министративной политике захватчиков: «Обычно старостами немцы ста-

вят своих людей: кулаков, дезертиров ид РККА, лиц из уголовно-

бандитской среды или предателей из числа бывших советских работни-

ков – председателей колхозов, Советов, бывших членов ВКП(б). Но ино-

гда сельские старосты избираются населением или назначаются немецки-

ми властями из честных советских людей, пользующихся авторитетом у

населения, что используют партизанские отряды и частенько проводят

старостами своих людей или же заставляют старост работать в интересах

партизан».

В сельской общине официально староста являлся полным хозяином.

Без его разрешения ни один житель села не имел права никуда выезжать

или пускать кого-нибудь на постой. Старосты и полицейские, из убежде-

ния и активно работавшие на немцев, в издевательствах и зверствах над

населением часто превосходили своих хозяев. За свою работу они получа-

ли зарплату в деньгах, размер которой зависел от количества жителей, а

также продовольственный паек – около 1 пуда хлеба в месяц.

Волостью руководило управление во главе с волостным старши-

ной. В подчинении последнего находились волостной писарь, начальник

волостной полиции и мировой судья. На должность волостного старши-

ны оккупанты обычно назначали лиц, недовольных или враждебно отно-

сящихся к Советской власти, в первую очередь бывших репрессирован-

Кулик С.В. Особенности оккупационного режима и отношение гитлеровцев к совет-

ским гражданам // Военно-исторический журнал.– 2007.– №1.– С. 29.

167

ных, а также специалистов, имевших опыт работы с людьми: агрономов,

инженеров, председателей сельсоветов, учителей и т.д., хорошо знавших

свой район.

Пять-шесть волостей объединялись в уезды, которые в большинстве

случаев находились в границах прежних советских районов с их райцен-

трами. Во главе уездной управы стоял бургомистр, у которого в подчи-

нении находилась русская полиция.

В ряде центральных областей оккупанты создавали округа, которые

включали в себя несколько районов или уездов. В округе функционирова-

ла окружная управа, которая руководила городскими районными или

уездными управами. Во главе окружной управы стоял обер-бургомистр

из русских коллаборационистов или из немцев, хорошо владевших рус-

ским языком. Стремясь создать управление, которое могло бы обеспечить

лояльность населения, тотальный контроль над ним и, одновременно,

проведение грабительской политики в своих интересах, оккупанты сугубо

формально предоставили создаваемым органам самоуправления широ-

кую самостоятельность, но на деле превратили их в послушное орудие

своей политики. В прифронтовых же районах «новая русская администра-

ция» не создавалась вообще: такая ширма здесь была совершенно не

нужна.

Послевоенный период (вторая половина 40-х – первая половина

50-х) – самое неблагоприятное время в развитии советского местного са-

моуправления, когда о нем фактически ничего не говорили и не писали, а

сам термин «самоуправление» был забыт и изъят из употребления. Харак-

тер деятельности местных Советов в этот период мало чем отличался от

характера их деятельности в довоенное время. Идеологически роль Сове-

тов как единой системы органов государственной и местной власти всяче-

ски абсолютизировалась, но на практике жестко проводился принцип

непосредственного партийного руководства деятельностью Советов

всех уровней.

После смерти в 1953 г. И.В. Сталина в стране начала реализовы-

ваться политика постепенного, медленного и осторожного отхода от

наиболее одиозных сторон сталинизма, в том числе и в сфере местного

самоуправления. Особенно заметным это стало после ХХ съезда КПСС

(1956 г.), когда были предприняты попытки реформирования во мно-

гих областях общественной жизни – экономике, сельском хозяйстве,

жилищном строительстве и т.д., в том числе начала осуществляться оп-

ределенная работа по обновлению законодательства, регулирующего

деятельность местных органов власти. В частности, были высказаны

предложения о необходимости возрождения в стране общественного

Кулик С.В. Указ. соч.– С. 29.

168

самоуправления и передачи некоторых функций государства террито-

риальным органам, а также общественным организациям, т.е. непосред-

ственно самому народу.

В 1957 г. была осуществлена первая послевоенная коренная пере-

стройка управления промышленностью, строительством и сельским

хозяйством на основе территориального принципа. Были образованы

экономические административные районы (в основном совпадающие с

областным административным делением) и в них – для руководства про-

мышленными предприятиями и стройками – советы народного хозяйст-

ва (совнархозы), представляющие органы государственного управления

на местах и находящиеся в непосредственном подчинении советов мини-

стров союзных республик.

Реформа предполагала ликвидацию ведомственных барьеров в руко-

водстве предприятиями, расширение специализации и кооперирования

промышленности в пределах экономического района, улучшение органи-

зации материально-технического снабжения, сочетания централизованно-

го руководства хозяйства с инициативой местных органов. В это же время

значительно расширяются права профсоюзных органов, особенно в

системе социального страхования. При реформировании возникают такие

общественные структуры, как товарищеские суды, народные дружи-

ны и т.п., что свидетельствовало об определенной демократизации обще-

ственно-политической жизни в стране и продвижении ее в сторону созда-

ния институтов гражданского общества.

В связи с перестройкой административно-территориального деления,

образованием промышленных и сельских районов, а также последую-

щим их расформированием, выделением городов республиканского, крае-

вого (областного) и районного подчинения, произошли заметные измене-

ния в организационной и территориальной структуре органов советской

власти. Однако эти реформы и реорганизации, проводившиеся в условиях

сохранения жесткой централизации, командного, волюнтаристского стиля

отношений, изобиловали противоречиями. О возрождении территори-

ального (регионального) самоуправления не могло быть и речи, ибо

самостоятельность мест и самостоятельность населения шли вразрез с те-

ми целями и принципами, которые ставили перед собой партийные лиде-

ры. Поэтому реформы конца 50-х – середины 60-х годов так и не смогли

достичь поставленных целей.

На сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС была разработана но-

вая система управления, которая вновь восстановила отраслевой, цен-

трализованный принцип управления экономикой, усилила государствен-

ное вмешательство в местные дела.

В конце 60-х – начале 70-х годов ЦК партии, Президиум Верховного

Совета СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик за-

169

конодательно закрепили функции местных Советов по координации

деятельности предприятий и организаций различной ведомственной при-

надлежности, однако преобладание ведомственных интересов, концентра-

ция финансовых и материальных ресурсов в министерствах и ведомствах

существенно ограничивали возможности местных Советов народных де-

путатов в реализации своих обязательств перед народом.

Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР отражала двойствен-

ный характер брежневской политики в отношении органов местной

власти. Она сохранила практически в неприкосновенном виде антидемо-

кратическую систему государственного управления, созданную еще

И.В. Сталиным, и в то же время попыталась расширить гражданские права

и свободы. Особо оговорив руководящую роль КПСС в общественной и

государственной жизни, Конституция впервые прямо возложила на ме-

стные Советы задачи обеспечения комплексного экономического и

социального развития подведомственных территорий. Это дало до-

полнительный толчок к разработке методологических и организационно-

экономических основ управления местным хозяйством городов и районов.

На начало 80-х годов пришелся пик разработки многочисленных ком-

плексных планов социально-экономического развития городов и рай-

онов, которые, несмотря на недостатки при их реализации, внесли замет-

ный вклад в развитие городской и сельской инфраструктуры.

Период 1977-1990 гг. можно считать временем зрелости советской

модели самоуправления. Система органов местной власти функциониро-

вала устойчиво, внешне бесконфликтно и эффективно. В это время сло-

жились организационно-правовые предпосылки автономизации местно-

го, районного и городского управления.

Однако многие проблемы, связанные с искажением основных

принципов демократии и местного самоуправления в системе государ-

ственного устройства страны также усилились именно в этот период. В

частности, еще более углубилось противоречие между возрастающими

задачами местных органов власти в социально-экономической сфе-

ре и финансовыми возможностями их реализации. Местные бюдже-

ты, средства которых являлись основной финансовой базой деятельно-

сти территориальных органов управления, не могли обеспечить эффек-

тивное воздействие на социально-экономические процессы в регионе.

Так, если местные бюджеты в США, Канаде, ФРГ и других странах со-

ставляли от 40 до 50% (и более) общегосударственных бюджетных

средств, то в СССР удельный вес местных бюджетов составил в 1980 г.

всего лишь 16,1%, а в 1990 г. – 16,7%.

Доходы местных органов власти складывались из двух основных

источников: 1) платежей из прибыли предприятий и организаций местной

промышленности, местных налогов и сборов, других поступлений, закре-

170

пленных за местным бюджетом; 2) прямых, а также скрытых форм дота-

ций из вышестоящего бюджета для покрытия сложившегося уровня рас-

ходов. В результате около 70% всех доходов местных Советов не были

связаны с деятельностью предприятий и организаций, находящихся на

подведомственной им территории.

Таким образом, к середине 80-х гг. местное управление и самоуправ-

ление в СССР, как и общество в целом, подошли с грузом серьезных и

трудноразрешимых проблем. На фоне общего интереса к процессам демо-

кратизации экономической и социально-политической жизни в стране и

поиска выхода из сложившегося тупика, возродился и интерес к идеям со-

циалистического местного самоуправления.

Первые годы перестройки (1985-1987 гг.) стали периодом взлета и

духовного подъема советского народа, мучительно искавшего пути демо-

кратического обновления. Был опубликован целый ряд работ, авторы ко-

торых (Л. Абалкин, Г. Попов, Н. Шмелев и др.) пытались обнаружить пря-

мые аналогии между НЭПом, социалистическим рынком, социализмом

с человеческим лицом, социалистическим самоуправлением народа и

теми реформами, которые пытался провести в стране М.С. Горбачев.

На ХIХ Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.) был сформулиро-

ван основной принцип деятельности Советов на новом этапе развития

страны: «…ни один государственный, хозяйственный или социальный во-

прос не может решаться помимо Советов. Политика партии – экономиче-

ская, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего че-

рез Советы народных депутатов как органы народовластия».

Со второй половины 80-х гг. по инициативе местных органов началось

широкое внедрение так называемого территориального (регионального)

хозрасчета. На обеспечение деятельности местных Советов на основе прин-

ципов самоуправления, самофинансирования, самообеспечения и согласова-

ния региональных интересов с общесоюзными была направлена вся после-

дующая работа центральных и местных органов власти.

Однако на практике монтирование хозрасчетных отношений в жест-

кую властно-государственную систему во многих случаях стало выли-

ваться в сугубо автаркические, местнические действия, привело к кри-

минализации всей экономической системы СССР. Появились возмож-

ности для формирования нового многочисленного слоя бюрократических

аппаратно-партийных работников, но уже регионального и местного

уровня. Структура местных органов власти, как и прежде, представляла

собой продолжение центральной государственной власти на местах и на-

ходилась под руководящим и направляющим воздействием местных ко-

митетов КПСС.

Амница Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.– М., 2000.– С.105.