Крашенинников П.В. Жилищное право

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

231

ложения нанимателей в литературе и на практике получили название

«деприватизация», или «расприватизация».

Для возвращения в первоначальное положение нанимателя граж-

данин должен добиться расторжения договора передачи и тем самым

отказаться от своего права собственности на жилое помещение. В дан-

ном случае расторжение договора возможно без всяких условий, если

на это будет согласна другая сторона – орган или организация, пере-

давшие данное жилье гражданину в порядке приватизации. Если ор-

ган или организация откажут гражданину в его просьбе расторгнуть

договор, то его расторжение возможно в судебном порядке по осно-

ваниям, предусмотренным законом. Возможны, например, случаи,

когда оформление приватизации, в том числе заключение договора

передачи, происходило под влиянием насилия, угрозы, заблуждения,

что может послужить основанием для признания такого договора не-

действительным по решению суда с возвращением гражданину пер-

воначального правового положения нанимателя

Первоначально Федеральным законом «О введении в действие Жи-

лищного кодекса Российской Федерации» устанавливалось правило,

в соответствии с которым малоимущие граждане, приватизировавшие

жилые помещения, являющиеся для них единственным местом посто-

янного проживания, до 1 января 2007 г. вправе передать принадлежа-

щие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые

помещения в государственную или муниципальную собственность, а

соответствующие органы исполнительной власти, органы местного

самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их

в собственность и заключить договоры социального найма этих жи-

лых помещений с гражданами и членами их семей, проживающими в

этих жилых помещениях, в порядке, установленном законодательст-

вом Российской Федерации.

Федеральным законом «О внесении изменений в некоторые за-

конодательные акты Российской Федерации по вопросу оформле-

ния в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты не-

движимого имущества»

возможность расторжения договора расши-

рена: расприватизировать вправе не только малоимущие граждане,

См.: Корнеев С.М., Крашенинников П.В. Приватизация жилищного фонда. законо-

дательство и практика. М.: Издательская группа «Норма–Инфра-М», 1996. С. 82–83.

Российская газета. 2006. 7 июля. № 146 (4112).

П.В. Крашенинников. Жилищное право

232

кроме того, срок реализации такой возможности продлен до 1 мар-

та 2010 г.

С 23 мая 2002 г., т.е. со дня вступления в силу Федерального за-

кона «О внесении изменений и дополнений в закон Российской

Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Фе-

дерации»»

, граждане, приватизировавшие жилые помещения, яв-

ляющиеся для них единственным местом постоянного проживания,

вправе передать принадлежащие им на праве собственности и сво-

бодные от обязательств жилые помещения в государственную или

муниципальную собственность, а соответствующие органы испол-

нительной власти, органы местного самоуправления или уполно-

моченные ими лица обязаны принять их в собственность и заклю-

чить договоры социального найма этих жилых помещений с этими

гражданами в порядке, установленном законодательством Россий-

ской Федерации и законодательством субъектов Российской Феде-

рации

. Данное правило означает возможность расторжения дого-

вора о приватизации при соблюдении ряда условий: для граждан –

чтобы приватизированное жилое помещение, во-первых, было «для

них единственным местом постоянного проживания» и, во-вторых,

«свободное от обязательств». Для органов и организаций круг огра-

ничен органами местного самоуправления либо уполномоченными

ими организациями.

Как видно, обозначенные ограничения весьма существенно сужа-

ют возможности расторжения договора о приватизации жилого поме-

щения по сравнению с возможностью приватизации. закон не преду-

сматривают расторжение договора с государственными органами и с

государственными и муниципальными унитарными предприятиями,

а также с государственными и муниципальными учреждениями. Нет

здесь и коммерческих организаций, которые передали жилье, нахо-

дившееся у них на праве хозяйственного ведения или оперативного

управления, из чего следует, что реализация ст. 9

закона РФ «О при-

ватизации жилищного фонда в Российской Федерации» существенно

ограничена и не всегда приводит к расторжению договора о привати-

зации жилого помещения.

Российская газета. 2002. 23 мая. № 90 (2958).

Подобная норма содержится в ст. 20 Федерального закона «О введении в действие

Жилищного кодекса Российской Федерации». См. также § 7 настоящей главы.

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

233

Хотелось бы обратить внимание на ограничения, установленные

для граждан. Неоднократно в литературе отмечалась неточность фор-

мулировок в текстах законодательных актов. В данном случае мы на-

блюдаем еще один пример вольного обращения с юридической тер-

минологией. Речь идет о термине «единственное место постоянного

проживания». Известно, что в ст. 20 ГК РФ указывается на то, что ме-

стом жительства (именно так) признается место, где гражданин по-

стоянно или преимущественно проживает. Двух или более постоян-

ных мест жительства быть не может, поскольку одно из них уж никак

не постоянное.

Расторжение договора о приватизации жилого помещения возмож-

но в случае признания договора недействительным.

§ 8. окончание периода приватизации

жилищного фонда

Период приватизации жилищного фонда в Российской Федерации

продолжается уже более 17 лет и завершается 28 февраля 2010 г. Безус-

ловно, именно приватизация позволила сформировать рынок жилых

помещений. Выше отмечалось, что основная часть жилищного фонда

находится в частной собственности. И, конечно же, важно, что пре-

кращение приватизации жилищного фонда происходит не «в одно-

часье», не с момента публикации в официальном источнике: гражда-

нам предлагается период времени (более четырех лет)

для того, чтобы

принять решение, приватизировать жилое помещение, занимаемое по

договору социального найма, или остаться проживать в качестве на-

нимателя (ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Жи-

лищного кодекса Российской Федерации»). В тех случаях, если нани-

матель подаст заявление о приватизации занимаемого жилья в конце

февраля 2010 г. (например, 25 или 28 февраля 2010 г.), наймодатель

(орган местного самоуправления или государственная организация)

обязан будет заключить договор, даже если это организационно-тех-

нически возможно, например, только в марте 2010 г.

Имеется ввиду срок от момента публикации ЖК РФ и Федерального закона «О

введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», а в общей сложно-

сти более 18 лет.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

234

Более того, законодатель предусмотрел возможность и соответст-

венно право для граждан, которые приватизировали жилые помеще-

ния, передать жилье в государственную или муниципальную собст-

венность и заключить договор социального найма. В соответствии со

ст. 20 Федерального закона «О введении в действие Жилищного ко-

декса Российской Федерации» граждане, приватизировавшие жилые

помещения, являющиеся для них единственным местом постоянно-

го проживания, до 1 марта 2010 г., вправе передать принадлежащие

им на праве собственности и свободные от обязательств жилые поме-

щения в государственную или муниципальную собственность, а со-

ответствующие органы исполнительной власти, органы местного са-

моуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в

собственность и заключить договоры социального найма этих жилых

помещений с гражданами и членами их семей, проживающими в этих

жилых помещениях.

Нельзя не отметить, что государство периодически меняет позицию

по поводу завершения периода приватизации жилищного фонда.

Первоначально в законодательстве о приватизации указывалось на

«переходный период» (ст. 10 закона РФ «О приватизации жилищно-

го фонда в Российской Федерации», п. 4 постановления Верховного

Совета РСФСР «О введении в действие закона РСФСР «О привати-

зации жилищного фонда в РСФСР»»).

С принятием Федерального закона «О введении в действие Жи-

лищного кодекса Российской Федерации» срок окончания периода

приватизации устанавливался 1 января 2007 г., а для лиц, заключив-

ших договоры социального найма после 1 марта 2005 г., т.е. после вве-

дения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации прива-

тизация жилья была невозможна, поскольку договор заключался на

условиях нового закона (ЖК РФ).

16 июня 2006 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон

«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской

Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав гра-

ждан на отдельные объекты недвижимого имущества»

, где в ст. 8 срок

окончания приватизации перенесен с 1 января 2007 на 1 марта 2010 г.

Казалось бы, вопрос о сроках приватизации закрыт, однако данный во-

прос стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Российская газета. 2007. 7 июня. № 146 (4112).

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

235

Результатом рассмотрения стало постановление Конституционно-

го Суда РФ от 15 июня 2006 г.

Поводом к рассмотрению дела явились

запрос Верховного Суда РФ, жалоба граждан М.Ш. Орлова, Х.Ф. Ор-

лова и з.Х. Орловой. Основанием к рассмотрению дела стала обнару-

жившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Кон-

ституции РФ оспариваемые заявителями положения Федерального

закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Фе-

дерации» и закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Россий-

ской Федерации» об отмене приватизации жилых помещений госу-

дарственного и муниципального жилищных фондов.

В результате рассмотрения Конституционным Судом РФ установ-

лено, что согласно подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря

2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Фе-

дерации» с 1 января 2007 г. утрачивают силу содержащие общие по-

ложения ст. 1, 2, 4, 6–8 и 9.1 закона РФ от 4 июля 1991 г. «О прива-

тизации жилищного фонда в Российской Федерации» и его разд. II,

закрепляющий основные принципы и условия приватизации жилых

помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

Статьей 12 того же Федерального закона ч. 1 ст. 4 закона РФ «О прива-

тизации жилищного фонда в Российской Федерации», определяющая

жилые помещения, не подлежащие приватизации, дополнена поло-

жением, согласно которому не подлежат приватизации жилые поме-

щения, предоставленные гражданам по договорам социального най-

ма после 1 марта 2005 г.

Оспаривающий конституционность названных законоположений

Верховный Суд РФ утверждает, что отмена законодателем права гра-

ждан на бесплатную приватизацию жилых помещений государствен-

ного и муниципального жилищных фондов (с 1 марта 2005 г. – час-

тичная, а с 1 января 2007 г. – полная) противоречит вытекающим из

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июня 2006 го-

да № 8-П по делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 2 ста-

тьи 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской

Федерации» и части первой статьи 4 закона Российской Федерации «О приватизации

жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции статьи 12 Федерального за-

кона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» ) в связи с

запросом Верховного Суда Российской Федерации и жалобой граждан М.Ш. Орло-

ва, Х.Ф. Орлова и з.Х. Орловой // Собрание законодательства Российской Федерации.

2006. № 26. Ст. 2876.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

236

Конституции РФ принципам справедливости, стабильности и гаран-

тированности прав граждан, поддержания доверия граждан к закону

и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяю-

щих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, и не со-

ответствует ее ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3).

Граждане М.Ш. Орлов, Х.Ф. Орлов и з.Х. Орлова, которым на ос-

новании ч. 1 ст. 4 закона РФ «О приватизации жилищного фонда в

Российской Федерации» (в редакции ст. 12 Федерального закона

«О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федера-

ции») Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Мо-

сквы отказал в приватизации квартиры, предоставленной по договору

социального найма 18 апреля 2005 г., просят признать примененную

в их деле норму не соответствующей Конституции РФ.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Су-

да РФ по настоящему делу являются взаимосвязанные положе-

ния подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие

Жилищного кодекса Российской Федерации» и ч. 1 ст. 4 закона РФ

«О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в ре-

дакции ст. 12 названного Федерального закона, которыми опреде-

ляется завершение периода приватизации жилых помещений (бес-

платной передачи в собственность граждан Российской Федерации

занимаемых ими жилых помещений в государственном или муници-

пальном жилищном фонде) с 1 января 2007 г. и одновременно исклю-

чается (в пределах определяемого этой датой периода) приватизация

жилых помещений государственного и муниципального жилищных

фондов, предоставленных гражданам на условиях социального най-

ма после 1 марта 2005 г.

Осуществляя регулирование и защиту прав и свобод человека и гра-

жданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и исходя из того, что эконо-

мической основой любого демократического правового государства

являются частная собственность и рынок, федеральный законодатель

в период перехода к рыночной экономике должен был определить пра-

вовые начала преобразования отношений собственности.

В жилищной сфере такое преобразование реализовывалось за счет

всемерного роста частного жилищного фонда, который, согласно за-

кону РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной

политики», пополнялся путем: 1) приватизации в установленном по-

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

237

рядке занимаемых жилых помещений в домах государственного и му-

ниципального жилищных фондов; 2) жилищного строительства, в том

числе жилищного строительства товариществами индивидуальных за-

стройщиков; 3) участия в жилищных и жилищно-строительных коо-

перативах, кондоминиумах; 4) купли-продажи жилья, в том числе че-

рез биржи, аукционы; 5) приобретения в порядке наследования и по

другим законным основаниям (ст. 19).

Поскольку уровень доходов не позволял большей части населения

России обеспечивать себя собственностью в жилищной сфере само-

стоятельно, граждане реально могли воспользоваться (и многие из них

воспользовались), как правило, только одним способом приобретения

жилья в частную собственность – путем бесплатной приватизации за-

нимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муни-

ципального жилищных фондов.

Создание частного жилищного фонда в Российской Федерации в не-

малой степени именно за счет бесплатной приватизации жилых поме-

щений и соответственно существенное сокращение государственного

и муниципального жилищных фондов являются, с одной стороны, сви-

детельством преобразования отношений собственности, формирования

рынка недвижимости, а с другой стороны – предпосылкой прекраще-

ния использования бесплатной приватизации в качестве основного спо-

соба развития института частной собственности в жилищной сфере.

Правовой основой преобразования отношений собственности в жи-

лищной сфере стал закон РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жи-

лищного фонда в Российской Федерации». Федеральный законодатель,

таким образом, изначально не включил нормы о приватизации жилых

помещений в Жилищный кодекс РСФСР. Свое намерение осуществ-

лять регламентацию приватизационного механизма рыночных преоб-

разований в Российской Федерации в специальных законодательных

актах он подтвердил, закрепив в Гражданском кодексе РФ, что иму-

щество, находящееся в государственной или муниципальной собствен-

ности, может быть передано его собственником в собственность граж-

дан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о прива-

тизации государственного и муниципального имущества (ст. 217).

Гарантируемое ст. 11 закона РФ «О приватизации жилищного фон-

да в Российской Федерации» право граждан на приобретение в собст-

венность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не

П.В. Крашенинников. Жилищное право

238

имеет конституционного закрепления и не подпадает под характе-

ристики основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17

Конституции РФ). Данное право – исходя из того, что приватизация

жилья определяется в ст. 1 закона РФ «О приватизации жилищного

фонда в Российской Федерации» как бесплатная передача в собствен-

ность граждан Российской Федерации на добровольной основе зани-

маемых ими жилых помещений в государственном или муниципаль-

ном жилищном фонде, – появляется, существует и реализуется как

субъективное право конкретного физического лица, фактически за-

нимающего на правах нанимателя жилое помещение в государствен-

ном или муниципальном жилищном фонде. Таким образом, право на

бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приобре-

тается гражданином в силу закона и является производным от его ста-

туса нанимателя жилого помещения.

Осуществляя преобразования отношений собственности в жилищ-

ной сфере при установлении правовых основ единого рынка и регули-

ровании соответствующих гражданских прав, федеральный законода-

тель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать

акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать пра-

вовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собствен-

ность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых поме-

щений государственного и муниципального жилищных фондов, так

и отменять их.

К основным началам жилищного законодательства ЖК РФ, его ст. 1,

относит реализацию гражданами закрепленного в ст. 40 (ч. 2) Консти-

туции РФ права на жилище и обусловливаемых им жилищных прав по

своему усмотрению и в своих интересах. В силу названного законо-

дательного установления граждане в условиях рыночной экономики

обеспечивают осуществление своих жилищных прав самостоятельно,

используя для этого различные допускаемые законом способы.

Вместе с тем ст. 40 (ч. 2 и 3) Конституции РФ обязывает органы го-

сударственной власти и органы местного самоуправления создавать

малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные

условия для реализации права на жилище посредством предоставле-

ния жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, му-

ниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установ-

ленными законом нормами. Конкретизируя указанную конституци-

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

239

онную обязанность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ,

что органы государственной власти и органы местного самоуправле-

ния в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для

осуществления гражданами права на жилище путем предоставления

им жилых помещений по договорам социального найма или догово-

рам найма жилых помещений государственного или муниципально-

го жилищного фонда (п. 3 ст. 2).

Это означает необходимость выработки органами публичной вла-

сти в рамках мер социальной защиты определенных категорий насе-

ления адекватной условиям рыночной экономики жилищной поли-

тики (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой

политики составляет жилищный фонд социального использования –

совокупность предоставляемых гражданам по договорам социально-

го найма жилых помещений государственного и муниципального жи-

лищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социально-

го использования формируется из находящихся в государственной и

муниципальной собственности объектов жилищного фонда и попол-

няется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключитель-

но для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми

помещениями социального использования малоимущих и иных кате-

горий граждан, указанных в законе.

Прекращение на определенном этапе бесплатной приватизации

жилых помещений государственного и муниципального жилищных

фондов и тем самым оставление в государственной и муниципальной

собственности доли жилищного фонда также служит цели сохранения

и пополнения жилищного фонда социального использования, позво-

ляющего Российской Федерации как социальному государству выпол-

нять свою социальную функцию в области жилищных отношений.

Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по пра-

вам человека, отметивший, что в современном обществе обеспечение

населения жильем является важнейшей социальной потребностью;

решение жилищного вопроса не может быть целиком отдано на от-

куп рынку, неограниченное действие которого, особенно в ситуации

трансформации экономики, способно создать опасность нежелатель-

ных социальных последствий, а потому отражает не только частный,

но и публичный интерес (решение от 21 февраля 1986 г. по делу James

and Others). Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 мая

П.В. Крашенинников. Жилищное право

240

2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных по-

ложений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (бан-

кротстве)» также отметил, что отношения, связанные с обеспечени-

ем функционирования и сохранения целевого назначения жилищных

объектов, в том числе относящихся к жилищному фонду социального

использования, эксплуатируемому в интересах населения, носят пуб-

лично-правовой характер и это должен учитывать законодатель при

осуществлении их правового регулирования.

Следовательно, в период перехода от государственно-планового

правового регулирования к правовому регулированию, направлен-

ному на преобразование отношений собственности, создание основ

единого рынка и гарантирование социальной защиты населения, фе-

деральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной

сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помеще-

ний государственного и муниципального жилищных фондов, так и

прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в

государственной и муниципальной собственности определенной доли

жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять соци-

альную функцию в области жилищных отношений.

Вместе с тем, определяя момент прекращения бесплатной переда-

чи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, фе-

деральному законодателю надлежит учитывать, что граждане должны

иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в тече-

ние некоторого переходного периода.

Таким образом, подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декаб-

ря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской

Федерации» не противоречит Конституции РФ, поскольку, устано-

вив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной прива-

тизации жилых помещений государственного и муниципального жи-

лищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил

гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в

соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих пол-

номочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых

норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса.

Любая дифференциация правового регулирования, приводящая к

различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неоднократ-

но указывал Конституционный Суд РФ, должна осуществляться зако-