Крашенинников П.В. Жилищное право

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

211

предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомствен-

ный фонд)». Включение в рассматриваемый закон такого дополнения

с точки зрения формально-юридической недостаточно корректно,

поскольку государственный жилищный фонд включает в себя и жи-

лищный фонд государственных предприятий (и учреждений), муни-

ципальный жилищный фонд – кроме прочего и жилищный фонд му-

ниципальных предприятий (и учреждений). Казалось бы, такое поня-

тие, как «ведомственный жилищный фонд», должно было уйти. Тем

не менее включение в ст. 2 закона указанного дополнения можно оп-

равдать с практической точки зрения. Дело в том, что, пользуясь от-

сутствием четких указаний в законе и не вдаваясь в анализ жилищного

законодательства и законодательства о собственности, многие пред-

приятия и даже целые ведомства запрещали приватизацию закреплен-

ного за ними жилья (Министерство путей сообщения, Минобороны,

Минсельхоз и др.)

К примеру, в свое время Министерство путей сообщения РФ раз-

работало и разослало инструктивное письмо от 24 декабря 1991 г.

№ П-16747 «О приватизации жилищного фонда железнодорожного

транспорта», в котором делался вывод о том, что вопрос о привати-

зации жилищного фонда железной дороги должно решать названное

министерство.

Строго говоря, закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда

в РСФСР» был принят в развитие ст. 13 не действующего сегодня за-

кона РСФСР «О собственности в РСФСР», где указывалось, что на-

ниматель жилого помещения в доме государственного или муници-

пального жилищного фонда и члены его семьи вправе приобрести в

собственность соответствующие квартиру, дом путем их выкупа или по

другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и

республик, входящих в РСФСР. Основной задачей данного законода-

тельного акта является создание правовой основы для преобразования

отношений собственности на жилье. Однако думается, что не совсем

верно связывать начало процесса передачи гражданам обобществлен-

ного жилищного фонда только с названными законами.

Фактически возможность возникновения права собственности у

нанимателей жилых помещений и членов их семей появилась с реа-

См.: Сомников Н. Игра в одни ворота // Южный Урал. 1992. 2 окт.; Приватизация

жилья: навечно и бесплатно // Сибирская газета. 1993. № 2.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

212

лизации принятого Советом Министров СССР от 2 декабря 1988 г.

постановления № 1440 «О продаже гражданам в собственность квар-

тир в домах государственного и общественного жилищного фонда»

и разработанных на его базе республиканских положений о прода-

же гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на

их содержание и ремонт

, а также республиканских, краевых и обла-

стных положений о порядке и условиях продажи гражданам квартир

в личную собственность, принятых Советами Министров автоном-

ных республик и исполкомами областных (краевых) Советов народ-

ных депутатов

Положение устанавливало, что в собственность граждан продава-

лись занимаемые ими квартиры в домах государственного и общест-

венного жилищных фондов, незаселенные квартиры в домах, подле-

жащих реконструкции или капитальному ремонту.

Освобожденные за выездом граждан квартиры во вновь построен-

ных домах, реконструированных или капитально отремонтированных

исполкомами местных Советов, предприятиями, учреждениями, ор-

ганизациями, могли быть проданы только после их заселения в уста-

новленном порядке.

Не могли быть проданы квартиры: а) включенные в число служеб-

ных; б) в домах, находящихся в закрытых военных городках. Однако

приведенный перечень не являлся исчерпывающим. Исполкомы об-

ластных Советов народных депутатов включали в него и другие ви-

ды жилых помещений. Так, в Свердловской области не продавались

квартиры в домах, подлежащих сносу по ветхости или под застройку,

а также квартиры в домах, находящихся в санитарно-защитных зонах,

зонах опасных геологических процессов и затоплений.

Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) СССР. 1989. № 1.

Ст. 4.

См., например: Положение, утвержденное постановлением Совета Министров

РСФСР и ВЦСПС от 21 апреля 1989 г. № 134 // Собрание постановлений Совета Ми-

нистров (Правительства) РСФСР. 1989. № 13. Ст. 72.

Например, Положение о порядке и условиях продажи гражданам в личную собст-

венность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда, утвер-

жденное решением Свердловского областного Совета народных депутатов от 30 ноября

1989 г. № 405/35. Подробнее о продаже гражданам в собственность квартир в домах го-

сударственного и общественного жилищных фондов см.: Шешко Г.Ф. Продажа квартир

в личную собственность // Хозяйство и право. 1989. № 11. С. 119–124; Марткович И.Е.

Жилищное право: закон и практика. М., 1990. С. 88–96.

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

213

Продажа гражданам занимаемых ими квартир производилась с

согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов

семьи.

В соответствии с республиканскими положениями квартиры в до-

мах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту, прода-

вались гражданам, состоящим на учете в исполкоме местного Совета

народных депутатов или предприятия, учреждения, организации для

приобретения таких квартир.

Решения о продаже квартир гражданам принимались с учетом со-

става семьи, трудовой и общественной активности, исходя из уста-

новленной в республике нормы жилой площади на человека, с учетом

права на дополнительную жилую площадь. Сметная стоимость квар-

тир определялась путем распределения общей суммы затрат на строи-

тельство (реконструкцию, капитальный ремонт) дома между получа-

телями квартир. Продажная цена квартир устанавливалась оценоч-

ными комиссиями, которые образовывались исполкомами местных

Советов народных депутатов, предприятиями, учреждениями, орга-

низациями.

Региональными положениями предоставлялась возможность оп-

латы стоимости квартир в рассрочку.

Однако приведенный выше порядок

передачи квартир в собст-

венность граждан путем договора купли-продажи не нашел широкого

применения. Так, в Российской Федерации было продано 0,2% от все-

го жилья государственного и общественного жилищных фондов. Как

правильно отмечалось в литературе

, граждане не были заинтересова-

ны выкупать то, чем они фактически владеют, причем за сравнитель-

но невысокую плату. К тому же необходимо отметить, что в республи-

канских и областных положениях выкуп обусловливался тем, что цены

на жилые помещения определялись оценочными комиссиями, образуе-

Согласно постановлению Правительства РФ от 18 января 1992 г. «О внесении из-

менений и дополнений и признании утратившими силу некоторых решений Совета Ми-

нистров РСФСР по вопросам регулирования жилищных правоотношений» анализируе-

мые положения действуют только в отношении незаселенных квартир в домах, подлежа-

щих реконструкции и капитальному ремонту (см.: Российская газета. 1992. 11 февр.).

См.: Агафонова Н., Степанов Н. Квартира с аукциона, или Об одном из методов, с

помощью которого решают жилищную проблему в Чувашии // Хозяйство и право. 1990.

№ 10. С. 88; Щербаков О. Рынок жилья в СССР: все на продажу // Деловой мир. 1990.

Ноябрь. С. 5; Приходько И.А. Молодежные жилые комплексы. М., 1990. С. 12–13.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

214

мыми исполкомами местных Советов народных депутатов. Однако во

многих регионах такие комиссии до принятия закона РСФСР «О при-

ватизации жилищного фонда в РСФСР» созданы не были.

В отличие от постановления Совета Министров СССР № 1440 и

принятых на его основе нормативных актов закон РСФСР «О при-

ватизации жилищного фонда в РСФСР» (закон РФ «О приватизации

жилищного фонда в Российской Федерации») за счет бесплатной пе-

редачи первоначально, как правило, части жилья, а затем и всего жи-

лого помещения предполагает осуществить передачу в собственность

граждан не отдельной части жилищного фонда, а основной части го-

сударственного и муниципального жилищных фондов и тем самым

существенно реформировать отношения в жилищной сфере.

Статистические данные указывают, что к моменту выхода в свет

настоящей работы было приватизировано более 80% жилых помеще-

ний, подлежащих приватизации.

§ 2. Принципы приватизации жилищного фонда

Основные начала приватизации жилья, как и любые принципы од-

ного явления, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, поскольку

они взаимно дополняют и развивают один другой, воплощаясь в тек-

сте законодательных норм, регулируют отношения, связанные с при-

ватизацией жилищного фонда.

Из анализа норм закона РФ «О приватизации жилищного фонда

в Российской Федерации» можно выделить три важнейших принци-

па приватизации жилья: добровольность (ст. 1), бесплатность (ст. 1)

и одноразовость (ст. 11).

При этом если первый принцип (добровольность) вытекает из ос-

новных начал гражданского законодательства: «граждане (физические

лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои граж-

данские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в уста-

новлении своих прав и обязанностей на основе договора и в опреде-

лении любых не противоречащих законодательству условий договора»

(п. 2 ст. 1 ГК РФ), то два других (бесплатность и одноразовость) харак-

теризуют некоторые черты современной жилищной политики России,

выраженной кроме прочих нормативных актов в законе РФ «О при-

ватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

215

Главным принципом приватизации жилья является принцип доб-

ровольности. В ст. 1 названного выше закона прямо указывается «пе-

редача в собственность граждан на добровольной основе», т.е. гражда-

не сами принимают решение, приватизировать занимаемое жилье или

нет, и в случае положительного решения вопроса о том, кто из чле-

нов семьи будет участвовать в осуществлении приватизации, а кто нет

(конечно же, в порядке и на условиях закона). Никто не вправе при-

нудить нанимателей и членов их семей приватизировать занимаемое

жилье. Более того, если хотя бы один член семьи откажется участво-

вать в процессе приватизации, остальные члены семьи не имеют пра-

ва приватизировать занимаемое жилое помещение.

Среди принципов приватизации жилищного фонда особое значение

имеет принцип одноразовости бесплатного приобретения занимаемо-

го жилого помещения. Вместе с тем в отличие от принципа доброволь-

ности этот принцип, думается, не является безусловным. Например, в

ситуации, когда гражданин, стоящий в очереди на улучшение жилищ-

ных условий, приватизировал занимаемую квартиру, государственная,

муниципальная организация или орган местного самоуправления, оче-

редником которых является гражданин, вправе обусловить предостав-

ление квартиры выкупом или безвозмездной передачей ранее занимае-

мой квартиры. В результате такого отчуждения у гражданина, надо по-

лагать, должно вновь возникать право на бесплатную приватизацию

жилья. Как правило, этот вопрос на практике так и решается. Однако

законодательного решения подобных ситуаций до сих пор нет.

Теоретические исследования и развитие гражданского законода-

тельства в направлении комплексной защиты прав и законных интере-

сов несовершеннолетних граждан привели к необходимости установ-

ления в этих целях изъятия из принципа одноразовости. Федеральным

законом от 11 августа 1994 г. «О внесении изменений и дополнений

в закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда

в Российской Федерации»»

введена норма, согласно которой несо-

вершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого по-

мещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократ-

ную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государ-

ственного и муниципального жилищных фондов после достижения

ими совершеннолетия.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1864.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

216

заслуживает внимания и осмысления вопрос о передаче жилых по-

мещений в собственность не всех, а только некоторых проживающих в

них лиц. Рассматривая такую ситуацию, Пленум Верховного Суда РФ

в постановлении от 24 августа 1993 г. № 8 указал на то, что за гражда-

нами, выразившими согласие на приобретение другими проживающи-

ми с ними лицами занимаемого помещения, сохраняется право на бес-

платное приобретение в собственность в порядке приватизации друго-

го впоследствии полученного жилого помещения. Это обосновывается

тем, что в данном случае право на одноразовую приватизацию не было

реализовано при даче согласия на приватизацию жилья другими ли-

цами – членами семьи

. Следует добавить, что в случае приобретения

жилья одним из супругов жилище не попадает в общее имущество суп-

ругов, поскольку имущество, приобретаемое одним из супругов без-

возмездно, является его «единоличной» собственностью.

Многие субъекты Российской Федерации в целях предотвраще-

ния злоупотреблений при осуществлении приватизации установили

правило, по которому граждане, изменившие свое постоянное место

жительства после принятия закона РФ «О приватизации жилищного

фонда в Российской Федерации» и желающие приватизировать жилое

помещение, к заявлению прилагают документ, подтверждающий, что

ранее занимаемое жилье не было ими приватизировано.

Представляется также, что принцип одноразовости не должен быть

препятствием к повторному участию в осуществлении приватизации

для тех граждан, которые приватизировали свое жилое помещение во

время действия первоначальной редакции закона РСФСР о прива-

тизации от 4 июля 1991 г., при этом полностью не использовав уста-

новленный норматив бесплатной приватизации (несмотря на то, что

ст. 11, говорящая об одноразовости бесплатного приобретения жилья,

не изменилась). Такой вывод можно сделать при сравнительном ана-

лизе двух редакций закона о приватизации.

До внесения изменений и дополнений в закон РСФСР «О прива-

тизации жилищного фонда в РСФСР» приватизация жилья осуще-

ствлялась комбинированным способом, т.е. на возмездных и безвоз-

мездных началах. Часть жилого помещения передавалась гражданину

бесплатно, а другая часть – за плату. закон устанавливал, что размер

бесплатно передаваемого жилья должен составлять не менее 18 квад-

Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1993. № 11. С. 3.

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

217

ратных метров общей площади на одного человека и дополнительно

9 квадратных метров на семью с учетом потребительских качеств жи-

лья. Увеличивать этот норматив могли только органы государствен-

ной власти субъектов Российской Федерации.

Нельзя не отметить тот факт, что действовавший норматив слу-

жил определенным ограничителем, который, с одной стороны, отчас-

ти обеспечивал соблюдение социальной справедливости в процессе

приватизации жилищного фонда, а с другой – экономически заинте-

ресовывал часть граждан отказаться от чрезмерно больших квартир,

что в то время позволяло надеяться на некоторый «выброс» на рынок

жилья дополнительной жилой площади.

В тот период граждане приобретали квартиры в собственность бес-

платно, если рассчитанная оценочной комиссией цена занимаемой

ими квартиры была меньше или равна стоимостному эквиваленту бес-

платно передаваемого жилья в сумме на каждого проживающего в квар-

тире гражданина и на семью, использующую право на одноразовую

приватизацию. Все остальные граждане, которые приобрели в собст-

венность жилье, размер которого превышал бесплатно передаваемый

размер и уровень потребительских качеств, выплачивали за нее де-

нежную сумму, определенную как разницу между ценой квартиры,

рассчитанной оценочной комиссией, и стоимостным эквивалентом

бесплатно передаваемого жилья в сумме на каждого проживающего в

квартире гражданина и на семью, использующую право на одноразо-

вую бесплатную приватизацию жилья.

Из изложенного можно сделать следующий теоретический вывод: гра-

ждан, приватизировавших свое жилье до внесения в рассматриваемый за-

кон изменений и дополнений, условно можно разделить на три группы.

Во-первых, граждане, частично использовавшие установленный в

тот период норматив бесплатно передаваемого жилья. Имеются в виду

граждане, которые либо являлись нуждающимися в улучшении сво-

их жилищных условий, либо имели жилье очень низкого уровня по-

требительских качеств.

Во-вторых, граждане, использовавшие бесплатно установленный

норматив полностью, без выплаты какой-либо выкупной цены. Это –

группа граждан, как правило, не обладавшая излишней площадью и

тем не менее не относившаяся к категории нуждающихся в улучше-

нии жилищных условий.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

218

В-третьих, граждане, использовавшие бесплатно установленный

норматив полностью с выплатой при этом выкупной стоимости за пло-

щадь, превышавшую установленный норматив. Данная группа либо в

силу сложившейся ситуации в семье, либо за счет ранее занимаемого

социального положения имела жилое помещение, значительно превы-

шавшее среднюю обеспеченность по Российской Федерации и по ре-

гиону, в котором эти граждане проживали.

Две последние из названных условных групп в соответствии с за-

коном РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Феде-

рации» практически не имели никакого отношения к дальнейшему

процессу приватизации жилищного фонда (конечно, за исключени-

ем несовершеннолетних и лиц, сдавших жилые помещения для полу-

чения жилья в порядке очередности). Между тем первая группа в пе-

риод действия старой редакции закона РСФСР о приватизации впол-

не обоснованно могла рассчитывать на возможность использования в

будущем, при улучшении своих жилищных условий, неиспользован-

ного остатка бесплатно установленного норматива (например, семьей

из двух человек была приватизирована однокомнатная квартира об-

щей площадью 30 квадратных метров, в то время как норматив – не ме-

нее 45, т.е. возникал остаток в 15 квадратных метров общей площади,

который в принципе мог быть использован при участии этих граждан

в приватизации какого-либо жилья).

Думается, что граждане, приватизировавшие свое жилье и не пол-

ностью использовавшие бесплатно передаваемый норматив, установ-

ленный в тот период, условно обозначенные в тексте как «первая груп-

па», вправе и при пока еще действующей редакции закона РФ «О при-

ватизации жилищного фонда в Российской Федерации» участвовать

в осуществлении приватизации занимаемых жилых помещений. На-

пример, при улучшении своих жилищных условий путем получения

жилого помещения в домах государственного или муниципального

жилищного фонда.

§ 3. Договор о приватизации жилого помещения

В качестве субъектов, имеющих право приобрести жилое помеще-

ние в порядке приватизации, закон называет граждан Российской Фе-

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

219

дерации, проживающих в жилом помещении по договору социально-

го найма, т.е. нанимателей и членов их семей.

До введения в действие Федерального закона «О внесении изме-

нений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации

и закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда

в Российской Федерации»»

бесплатно приватизировать жилье имели

право также иностранные граждане и лица без гражданства, прожи-

вающие в жилом помещении по договору социального найма.

Кроме того, субъектами договора о приватизации могли быть гра-

ждане, проживающие в жилом помещении по договору аренды (ком-

мерческого найма), т.е. наниматели (арендаторы) и постоянно про-

живающие с ними граждане.

Что касается договоров аренды, то представляется весьма обосно-

ванным выведение их из сферы действия закона РФ «О приватизации

жилищного фонда в Российской Федерации».

Предоставление названным лицам права бесплатной приватиза-

ции не укладывалось в идеологию приватизации как «возвращения

долгов».

Арендные отношения в жилищной сфере стали возможны только

с начала 90-х гг., заключению договоров аренды (коммерческого най-

ма) не предшествовало (предшествует) соблюдение таких условий, как

нуждаемость в жилье, очередность и т.п., т.е. то, что необходимо для

заключения договора социального найма. Кроме того, возможность

приватизации арендованного жилья сдерживала органы местного са-

моуправления в их стремлении передать часть принадлежавшего им

жилья в коммерческий наем в расчете на дополнительные источни-

ки получения средств для обслуживания и эксплуатации жилищно-

го фонда.

Ограничение круга субъектов бесплатной приватизации только рос-

сийскими гражданами означает, что законодатель обратил внимание

на случаи бесплатной приватизации жилых помещений иностранны-

ми гражданами и лицами без гражданства, что тоже противоречило

идеологии возвращения долгов, тем более что устранение данного не-

Российская газета. 2001. 31 мая. О необходимости внесения поправок автор дан-

ной работы высказывался неоднократно. См., например, первое издание настоящей

книги (2000. С. 110) и его же кн.: Право собственности и иные вещные права на жилые

помещения. М.: Статут, 2000. С. 62–63.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

220

достатка не потребовало значительных изменений действующего за-

конодательства. К слову «граждане» законодатель добавил слова «Рос-

сийской Федерации».

В качестве участников договора о приватизации жилых помеще-

ний с одной стороны, как было указано, выступают граждане, а с дру-

гой – два вида субъектов:

во-первых, органы местного самоуправления, а также муниципаль-

ные предприятия и учреждения, осуществляющие приватизацию му-

ниципального жилищного фонда;

во-вторых, государственные организации, осуществляющие прива-

тизацию закрепленного за ними государственного жилищного фонда.

Указанные субъекты, имеющие на праве собственности, в хозяйст-

венном ведении или оперативном управлении жилищный фонд, про-

водят необходимые организационные мероприятия, позволяющие

беспрепятственно осуществлять передачу жилья в собственность гра-

ждан, могут принять решение о приватизации служебных жилых по-

мещений и коммунальных квартир

, заключать с гражданами догово-

ры о передаче им жилья в собственность и т.д.

Согласно ст. 7 закона РФ «О приватизации жилищного фонда

в Российской Федерации» передача жилья в собственность граждан

оформляется договором передачи, заключаемым органом местного

самоуправления, предприятием, учреждением с гражданином, полу-

чающим жилое помещение в собственность, в порядке, установлен-

ном соответствующим муниципалитетом. Право собственности на

приобретенное жилье возникает с момента государственной регист-

рации этого права в территориальном органе Федеральной регистра-

ционной службы.

В первой редакции закона о приватизации (ч. 1 ст. 7) указывалось,

что порядок и условия заключения договора о передаче жилья в собст-

венность граждан определяются ГК РФ. В настоящее время упомина-

ние об этом Кодексе снято и вместо названного указания предусмот-

рено, что договор передачи заключается в порядке, установленном со-

ответствующим органом местного самоуправления.

Такое непродуманное изменение нормы могло повлечь негативные

последствия, поскольку результатом этого изменения является иллю-

О приватизации служебных жилых помещений и коммунальных квартир см. § 4

настоящей главы.