Крашенинников П.В. Жилищное право

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

241

нодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе

вытекающих из принципа равенства (ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых

различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснован-

ны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для

достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Соблюде-

ние конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту

от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, оз-

начает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц,

принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объ-

ективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с

лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Су-

дом РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. № 316-О по жалобе граждан

В.И. Беломытцевой, К.Н. Бережного и других на нарушение их консти-

туционных прав положением статьи 4 закона Российской Федерации

«О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», провоз-

глашенный ст. 19 Конституции РФ принцип равенства распространяет-

ся не только на непосредственно признаваемые Конституцией РФ права

и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на

основании федерального закона. Право граждан на бесплатную прива-

тизацию занимаемых ими жилых помещений, связанное с реализаци-

ей закрепленных Конституцией РФ права граждан на жилище, свободу

передвижения и права собственности, относится к категории приобре-

таемых в силу закона социально-экономических прав, а потому феде-

ральный законодатель, внося изменения в регулирование этого права,

ограничивая или отменяя его, не может действовать произвольно и до-

пускать отступления от конституционного принципа равенства.

Установив в ст. 4 закона РФ «О приватизации жилищного фонда в

Российской Федерации» (в редакции ст. 12 Федерального закона «О вве-

дении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») запрет

на бесплатную передачу в собственность граждан жилых помещений,

предоставленных им после 1 марта 2005 г. по договорам социального

найма из государственного и муниципального жилищных фондов, и

обосновав это тем, что с введением в действие ЖК РФ договоры соци-

ального найма жилых помещений заключаются на новых условиях, фе-

деральный законодатель фактически поставил таких граждан в нерав-

ное положение с гражданами, получившими жилье до указанной даты

П.В. Крашенинников. Жилищное право

242

и, следовательно, сохранившими право на приватизацию в пределах об-

щего срока действия норм о приватизации жилищного фонда.

Между тем единственным различием в условиях заключения догово-

ров социального найма до и после 1 марта 2005 г. является форма адми-

нистративного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину

жилого помещения: до 1 марта 2005 г. оно предоставлялось на основа-

нии ордера, а после этой даты – на основании решения органа местного

самоуправления. Данное различие носит формально-юридический ха-

рактер и не является существенным, оно не влияет на правовой режим

жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, и по-

тому не предопределяет каких-либо его особенностей. Следовательно,

и после 1 марта 2005 г. правомочия по владению, пользованию и огра-

ниченному распоряжению жилым помещением, занимаемым по дого-

вору социального найма, осуществляются на единых условиях для всех

нанимателей жилых помещений государственного и муниципального

жилищных фондов независимо от времени их предоставления.

Конституционный Суд РФ, анализируя положения законодательства

о приватизации жилищного фонда, пришел к выводу, что ограничение

прав и свобод человека и гражданина путем определения круга объек-

тов, не подлежащих приватизации, допустимо только в том случае, ес-

ли обстоятельства, предопределяющие особенности правового режима

жилого помещения, прежде всего его целевое назначение, исключают

возможность передачи этого помещения в частную собственность

Из приведенной правовой позиции следует, что запрет на прива-

тизацию тех или иных объектов государственного или муниципаль-

ного жилищного фонда может быть обусловлен только особенностя-

ми правового режима данных объектов. Жилые помещения, получен-

ные гражданами по договорам социального найма как до, так и после

1 марта 2005 г., были предоставлены из государственного или муни-

ципального жилищного фонда, т.е. в период общего срока действия

норм о бесплатной приватизации жилых помещений государственно-

го и муниципального жилищных фондов правовой режим этих поме-

щений является одинаковым, что не предполагает различий в правах,

приобретаемых указанными гражданами.

Постановление от 3 ноября 1998 г. № 25-П по делу о проверке конституционно-

сти отдельных положений статьи 4 закона Российской Федерации «О приватизации

жилищного фонда в Российской Федерации».

Глава 9. Приватизация жилищного фонда

Таким образом, установление в ч. 1 ст. 4 закона РФ «О приватиза-

ции жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции ст. 12 Фе-

дерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Рос-

сийской Федерации») запрета на бесплатную приватизацию жилых

помещений, предоставляемых гражданам по договору социального

найма после 1 марта 2005 г. в пределах общего срока действия норм о

приватизации жилищного фонда, не имеет конституционного обосно-

вания и противоречит ст. 19 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой

государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражда-

нина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхожде-

ния, имущественного и должностного положения, места жительства,

отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным

объединениям, а также других обстоятельств.

Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ постановил

признать не противоречащим Конституции РФ положение подп. 1

п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в

действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в соответст-

вии с которым с истечением установленного законом срока утрачи-

вают силу ст. 1, 2, 4, 6–8, 9.1 и разд. II закона РФ от 4 июля 1991 г.

«О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», пре-

дусматривающие возможность бесплатной приватизации жилых по-

мещений государственного и муниципального жилищных фондов

для нанимателей этих помещений.

При этом Конституционным Судом РФ признано не соответст-

вующим Конституции РФ (ч. 2 ст. 19) положение ч. 1 ст. 4 закона РФ

от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской

Федерации» (в редакции ст. 12 Федерального закона «О введении в

действие Жилищного кодекса Российской Федерации»), в силу ко-

торого не подлежат бесплатной приватизации (в пределах установ-

ленного законом общего срока действия норм о приватизации жи-

лищного фонда) жилые помещения, предоставленные гражданам по

договорам социального найма после 1 марта 2005 г.

Таким образом, приватизация государственного и муниципального

социальных жилищных фондов вне зависимости от даты предоставле-

ния либо даты оформления (или передачи) бывших общежитий в му-

ниципальный жилищный фонд завершается 1 марта 2010 г.

244

ГлаВа 10. ПраВо соБстВенности и иные

Вещные ПраВа на Жилые Помещения

§ 1. общие положения о праве собственности

на жилые помещения

Предыдущие акты кодификации гражданского законодательст-

ва не предусматривали специальных глав, посвященных праву собст-

венности на жилые помещения. Объяснить это можно различными

причинами, однако главная из них заключается в том, что вплоть до

недавнего времени основная часть жилищного фонда России нахо-

дилась в государственной собственности. Помещения данного фонда

сдавались внаем, а отношения, складывавшиеся в связи с этим, регла-

ментировались первоначально подзаконными актами, затем главой в

Гражданском кодексе РСФСР 1964 г., а впоследствии Основами жи-

лищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г.

и Жилищным кодексом РСФСР 1983 г.

По мере осуществления в нашей стране экономических преобразо-

ваний и в особенности благодаря бесплатной приватизации жилищно-

го фонда, а также наделению правом собственности членов жилищных

и жилищно-строительных кооперативов, выплативших паевые взно-

сы, значительное количество российских граждан стали собственни-

ками жилья. Жилые помещения все чаще стали выступать объектами

экономического оборота. Новые отношения потребовали адекватно-

го правового регулирования.

До 1 января 1995 г. отношения собственности в жилищной сфе-

ре регулировались фрагментарно, что приводило, с одной стороны,

к дублированию, с другой – к противоречивости и, кроме того, остав-

ляло значительные пробелы в данной сфере.

Глава 10. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения

245

На сегодняшний день правовое регулирование отношений собст-

венности на жилое помещение содержится в ряде законодательных

актов, принятых в последние годы, в первую очередь в новом ГК РФ.

В этом Кодексе впервые в истории отечественной кодификации поя-

вилась целая глава, посвященная праву собственности и другим вещ-

ным правам на жилые помещения. Действовавшие до введения в дейст-

вие части первой ГК РФ законы «О собственности в СССР» и «О собст-

венности в РСФСР», содержавшие наряду с другими нормы о праве

собственности на жилые помещения, применялись в течение неболь-

шого отрезка времени и по существу по многим аспектам выполнили

роль переходных актов. Аналогичная судьба постигла и закон РФ «Об

основах федеральной жилищной политики», который до настоящего

времени оставался в числе важных актов. закон РФ «О приватизации

жилищного фонда в Российской Федерации» также прекратит свое

действие (28 февраля 1010 г.).

На основании п. 1 ст. 288 ГК РФ собственник осуществляет права

владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым

помещением в соответствии с его назначением.

Возникновение права собственности на жилые помещения, как пра-

вило, не отличается большой спецификой правового регулирования.

Вместе с тем ст. 19 закона РФ «Об основах федеральной жилищной по-

литики» содержала специальную, очень важную на момент принятия и

актуальную на настоящий момент норму, которая указывает на то, что

граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность

без ограничения его количества, размеров и стоимости путем:

– приватизации в установленном порядке занимаемых жилых по-

мещений в домах государственного и муниципального жилищных

фондов, в том числе находящихся в хозяйственном ведении предпри-

ятий или оперативном управлении учреждений (ведомственном жи-

лищном фонде);

– жилищного строительства, в том числе жилищного строительст-

ва товариществами индивидуальных застройщиков;

– участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах,

кондоминиумах;

– купли-продажи жилья, в том числе через биржи, аукционы;

– приобретения в порядке наследования и по другим законным

основаниям.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

246

Основания возникновения права собственности подробно рассмот-

рены в § 6 гл. 8, гл. 9, 14 и 15 настоящей работы. Вопросы, связанные

с объектами, а также с пределами и ограничениями права, в том чис-

ле и права собственности, рассмотрены в гл. 2 и § 2 гл. 3.

§ 2. субъекты права собственности

и иных вещных прав на жилые помещения

Обращаясь к определению субъектов права собственности и иных

вещных прав на жилые помещения, нельзя не учитывать постепенное

вовлечение в гражданский оборот все большего количества жилых по-

мещений и, следовательно, появление все большего числа собствен-

ников. Данное обстоятельство требует более конкретного научного ос-

мысления правового положения как самих участников оборота жилых

помещений, так и лиц, чьи интересы при этом непосредственно за-

трагиваются. При этом особенности правового положения лиц в дан-

ном случае детерминированы как спецификой использования жилых

помещений, так и ответом на вопрос: носителем какого права по от-

ношению к жилищу лицо является?

Исходя из целевого назначения жилья, можно сделать вывод о том,

что граждане – собственники жилых помещений вправе использовать

их как для личного проживания, так и для сдачи по договору найма

жилого помещения гражданам или по договору аренды организаци-

ям, тогда как государственные и муниципальные образования, а также

юридические лица – только для сдачи по договору найма либо аренды.

Это объясняется тем, что как у юридического лица, так и у публичного

образования нет жилищной потребности, они не могут сами исполь-

зовать жилище по назначению. Так, организации для достижения ус-

тавных задач требуются производственные, складские, торговые, ад-

министративно-бытовые помещения и т.д., но не жилье. Конечно, и

публичному образованию, и юридическому лицу жилые помещения

могут быть необходимы для предоставления нуждающимся в улучше-

нии жилищных условий гражданам либо для извлечения прибыли. Но

в таких случаях субъект права собственности действует исходя не из

жилищной потребности, а из соображений жилищной, кадровой по-

литики или других интересов.

Глава 10. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения

247

Некоторые организационно-правовые формы юридических лиц в

соответствии с законом, выступая в гражданском обороте, не являют-

ся носителями права собственности. Таким организациям имущество,

в том числе и жилье, принадлежит на иных вещных правах. Государ-

ственным и муниципальным предприятиям жилые помещения могут

принадлежать на праве хозяйственного ведения, казенным предпри-

ятиям и учреждениям – на праве оперативного управления.

Учитывая то обстоятельство, что у названных юридических лиц

специальная правоспособность, их жилищный фонд, как правило,

предоставляется их сотрудникам по договору социального найма жи-

лого помещения.

Сложнее обстоит дело с жилищным фондом коммерческих орга-

низаций, созданных в процессе приватизации государственных и му-

ниципальных предприятий.

В основном прошедшая приватизация предприятий высветила ряд

проблем, связанных с правовым режимом жилищного фонда, находя-

щегося на балансе таких организаций. законы РФ «О приватизации

жилищного фонда в Российской Федерации» 1991 г. (ст. 18) и «Об ос-

новах федеральной жилищной политики» 1992 г. (ч. 1 ст. 9) содержали

норму, согласно которой «при переходе государственных или муни-

ципальных предприятий в иную форму собственности... жилищный

фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий

или в оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд),

должен быть передан в полное хозяйственное ведение или оператив-

ное управление правопреемников этих предприятий, учреждений...

либо в ведение органов местного самоуправления...». С учетом этого за-

конодатель предложил два варианта решения судьбы жилищного фонда

приватизированных организаций. Принимая во внимание отсутствие

экономической заинтересованности органов местного самоуправле-

ния в принятии ведомственного фонда на свой баланс (его содержа-

ние требует больших затрат), приватизационные органы, осуществляя

приватизацию, часто выбирали первый вариант.

После осуществления приватизации у значительного количества

юридических лиц сложились новые правоотношения по поводу при-

надлежащего им имущества: коммерческая организация (например,

акционерное общество), являющаяся собственником принадлежаще-

го ей имущества, одновременно выступает носителем права хозяйст-

П.В. Крашенинников. Жилищное право

248

венного ведения либо оперативного управления по отношению к жи-

лищному фонду. Такое противоречащее здравому смыслу совмеще-

ние у одного субъекта разнохарактерных вещных прав приводит либо

к противоправному включению жилищного фонда в имущественный

комплекс приватизированных предприятий, либо к правомерному за-

креплению жилищного фонда коммерческой организации (при этом

зачастую ухудшается и удорожается его эксплуатация). Казалось, что

ситуация должна измениться с введением в действие 1 января 1995 г.

части первой ГК РФ. Однако при очевидном изменении правового

регулирования на практике ситуация осталась прежней. значитель-

ная часть жилищного фонда остается на праве хозяйственного веде-

ния либо оперативного управления у коммерческих организаций –

бывших государственных или муниципальных предприятий либо уч-

реждений.

Представляется, что нормы указанных выше законов теперь при-

меняться не должны, поскольку вступили в противоречие с гл. 19 ГК

РФ, где однозначно указывается на то, что носителями права хозяйст-

венного ведения могут быть только государственные и муниципальные

предприятия, а права оперативного управления – казенные предпри-

ятия и учреждения

. Этот вывод подтверждается и содержанием ст. 4

Федерального закона «О введении в действие части первой Граждан-

ского кодекса Российской Федерации», согласно которой законода-

тельные и иные правовые акты после введения в действие части пер-

вой ГК РФ применяются постольку, поскольку они не противоречат

нормам Кодекса. Наряду с этим п. 2 ст. 3 ГК РФ устанавливает пра-

вило, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в

других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Те хо-

зяйственные общества, которые до сих пор имеют государственный

или муниципальный жилищный фонд на своем балансе, по существу

содержат его на праве временного пользования до осуществления пе-

редачи органам местного самоуправления в соответствии с законода-

тельством о приватизации жилищного фонда.

Данный вывод подтверждается исследователями гражданского законодательства.

Так, Е.А. Суханов указывает: «…следует признать, что субъектом права хозяйственного

ведения по действующему законодательству может быть только государственное или му-

ниципальное унитарное предприятие» (Суханов Е.А. Право собственности и иные вещ-

ные права: Способы их защиты (комментарии к новому ГК РФ). М.: АО «Центр дело-

вой информации еженедельника «Экономика и жизнь»». 1996. С. 72).

Глава 10. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения

249

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении имущества, не

относящегося к жилищному фонду, но также находящегося на праве

хозяйственного ведения или оперативного управления у коммерче-

ских организаций. Речь идет об объектах гражданского оборота, ока-

завшихся после приватизации государственного или муниципально-

го предприятия у созданных на их базе организаций на праве хозяй-

ственного ведения или оперативного управления. В частности, это

относится и к так называемым объектам социально-культурного и

коммунального назначения (в их числе детские сады, дома отдыха,

санатории и т.п.).

Весьма специфическими субъектами права собственности на жилые

помещения и иную недвижимость в жилищной сфере являются такие

некоммерческие организации, как жилищные и жилищно-строитель-

ные кооперативы, а также товарищества собственников жилья

В отношениях, складывающихся при осуществлении гражданами

правомочий владения, пользования и распоряжения жилыми помеще-

ниями, наряду с собственниками жилья в целом ряде случаев выступа-

ют лица, имеющие самостоятельное право на данное жилище.

В соответствии со ст. 292 ГК РФ члены семьи собственника, про-

живающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право

пользования этим помещением на условиях, предусмотренных жи-

лищным законодательством. ГК РФ, закрепив уже сложившиеся от-

ношения, которые имели некоторое законодательное отражение в ч. 2

ст. 127 ЖК РСФСР 1983 г., пошел вперед, предусмотрев норму, кото-

рая оставалась и, по всей видимости, будет длительное время оставать-

ся предметом острой дискуссии. Речь идет о норме, согласно которой

первоначально переход права собственности на жилой дом или квар-

тиру к другому лицу не являлся основанием для прекращения права

пользования жилым помещением членов семьи прежнего собствен-

ника. Кроме того, члены семьи собственника жилого помещения про-

должали самостоятельно осуществлять право пользования занимае-

мым помещением, что свидетельствовало об установлении для членов

семьи собственника абсолютного вещного права, которому соответ-

ствовала обязанность других лиц, включая собственника жилища, не

препятствовать им в осуществлении своих прав. Развивая данное по-

О жилищных и жилищно-строительных кооперативах см. гл. 8, о товариществах

собственников жилья – гл. 12 настоящей работы.

П.В. Крашенинников. Жилищное право

250

ложение, ГК РФ в п. 3 ст. 292 указывал на то, что в случае возникнове-

ния препятствий при осуществлении данного права со стороны треть-

их лиц либо собственника жилого помещения пользователи могут тре-

бовать устранения нарушений их прав.

Не известное в таком виде как зарубежной, так и (до недавнего вре-

мени) отечественной правовой системе рассматриваемое право, по вы-

ражению Е.А. Суханова, «как бы «обременяло» такую недвижимость,

в принципе следуя ее судьбе, что сближало его с вещными правами»

Нельзя не обратить внимание на то, что ст. 216 ГК РФ, перечисляю-

щая вещные права, не упоминает такого вида вещных прав, как пра-

ва членов семьи собственника жилья. Вместе с тем названная норма

не предлагает исчерпывающего перечня вещных прав. При этом пра-

во членов семьи собственника жилья подпадало под признаки вещ-

ного права, изложенные в п. 3 и 4 ст. 216 (право следования и абсо-

лютная защита).

Причина введения такого вещного права именно в данном виде,

полагаем, состояла из трех взаимосвязанных аспектов: социального,

экономического и правового.

С раскрепощением отношений собственности в жилищной сфе-

ре появились не урегулированные правом отношения между гражда-

нином – собственником жилого помещения и проживающими с ним

гражданами не на основе договора, а на основе личных отношений.

Такое проживание в подавляющем большинстве случаев не вызывало

и не вызывает никаких особых правовых проблем, однако при разры-

ве либо «порче» личных отношений отсутствие правового регулирова-

ния может привести к весьма отрицательным последствиям, причем

в последнем случае последствия могут привести к потере единствен-

ного жилища.

Как следует из части первой ГК РФ, законодатель первоначально

воспринял концепцию, согласно которой член семьи собственника

жилого помещения всегда имел самостоятельное право на жилище со

всеми вытекающими последствиями. С принятием нового ЖК РФ бы-

ли внесены поправки и в ГК РФ, о чем будет сказано ниже.

Для анализа отношений, закрепленных в ст. 292 ГК РФ, следует

определить круг субъектов данного права, обозначенных в указанной

Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для

предпринимателей. М.: Фонд «Правовая культура», 1995. С. 262.