Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права
Подождите немного. Документ загружается.
российской правовой системы, но это не значит, что оно входит в систему права РФ в качестве
самостоятельной отрасли. Да и в правовую систему оно включается не в полном своем объеме, а
лишь в той мере, в какой выступает источником права страны и не противоречит ее национальным
интересам. Речь идет прежде всего о таких нормах, которые направлены на поддержание
правопорядка и стабильности в мире.
Россия вступила в Совет Европы, взяв при этом на себя ряд важных обязательств. Она все
более интегрируется в мировое сообщество, развивает сотрудничество с другими государствами,
участвует в разрешении региональных конфликтов, выполняет по мандату ООН миротворческие
миссии. Все это свидетельствует о признании конструктивного влияния России как великой
державы на мировые дела и безопасность, активизации ее внешней политики.
С другой стороны, возросла роль международного права и во внутренней жизни России.
Теперь граждане РФ могут в случае нарушения их прав и законных интересов обращаться за
помощью в международные организации, если на месте они исчерпали все меры защиты.
В соответствии с требованиями Совета Европы Россия должна отменить смертную казнь,
пересмотреть пенитенциарную систему в сторону се либерализации, соблюдать права человека,
принципы демократии, гуманизма, свободы личности, строить открытое общество.
Только в этом случае и при соблюдении ряда других условий наша страна может
претендоцать на равноправное участие во всех международных сообществах, па доверие и
уважительное отношение к себе.
Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Международное и внутреннее право: динамика соотношения // Государство и право.
1995. № 3.
ТЕМА 18. ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО (И.Н. СЕНЯКИН)
1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ВИДЫ
Одно из важнейших направлений государственной деятельности – правотворчеогво. В его
понимании сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством
подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными
органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента право-творческого
замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие,
опубликование и т.д.).
Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, это всегда деятельность
управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных
актов. Правотворчест-во – одно из основных звеньев механизма правового регулирования
общественных отношений. Их известная многоплановость предопределяет структурное
содержание правотворческого процесса, который складывается из двух частей. Первая – включает
в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми
действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей
государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.); вторая – в своей
основе опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о
подготовке проекта нормативного акта.
Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют
целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию
правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные
стадии. Первая – предусматривает предварительное формирование государственной воли при
составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный
характер и не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственной воли
в нормах права – вторая стадия, которая превращает проект нормативного акта в правовой акт,
имеющий общеобязательный характер.
Внутри этих стадий осуществляются различные процедурные операции формирования
нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии.
Система органов государственной власти и управления, составляющих ее сердцевину, образует
юридическую субординацию издаваемых актов, основанную на всеобщности и
дифференцированное™ их властных полномочий. Такая специализация предопределила и
нынешний субъектный состав правотворческого механизма в Российском государстве, начиная с
231
высших представительных органов власти и управления Федерации и входящих в нее республик,
вплоть до низших его звеньев.
Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, к числу которых
можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм;
законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой.
1. Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре
разработки и принятия нормативного акта пра-вотворческим органом. Большая роль при этом
отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности,
гласности се осуществления, что выступает своеобразной гарантией от келейности и
бюрократизма в реализации такой важнейшей государственной функции. Распространена
практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации:
печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения
анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся
соответствующие изменения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является
референдум.
2. Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с
качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К
такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи,
политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании
законопроектов. Между тем нередко депутаты, не являясь специалистами в области
юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с
законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами. Правотворческий
дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается
неуважением к самому законодателю.
Работа по совершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться
постоянно и по нескольким направлениям.
Во-первых, необходимо долгосрочное и краткосрочное планирование
законоподготовительных работ; во-вторых, нужны единые правила разработки и оформления
проектов законов и подзаконных актов в виде специального закона; в-третьих, требуется
независимая научная экспертиза вносимых на рассмотрение парламента законопроектов. Ее мог
бы проводить научно-консультационный совет по законодательству при высшем органе
законодательной власти; в-четвертых, необходимо провести юридический всеобуч
парламентариев правилам законодательной работы.
3. Законность правотворчества. В основу этого принципа положено правило, согласно
которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-
правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ. При
этом необходимо четкое соблюдение регламентационных процедур обсуждения, порядка
опубликования нормативно-правовых актов. Законность правотворчества также предполагает
строгое исполнение правил юридической техники, и в первую очередь субординацию правовых
актов. Кроме того, содержание правовых актов не должно быть «антиправовым», а призвано
отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным
нормам международного права.
4. Научный характер правотворчества и его связь с правоприме-нительной практикой.
Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам
по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране,
политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон
общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д.
Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые
эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных
факторов принятые правовые предписания будут обоснованными и эффективными.
Существенное влияние на научный характер правотворчества оказывает планирование
законодательных работ.
Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать
результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений,
корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет
232
все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворчес-кие потребности.
С учетом субъектного состава органов можно выделить три разновидности
правотворческой деятельности: правотворчество государст
венных органов (как общефедеральных, так и республиканских); санкционированное
правотворчество; народное правотворчество (референдум).
Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную
деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой
формируется система законодательства. Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или
иным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства.
Результатом правотворчества государственных органов могут быть законы и различного рода
подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, инструкции министерств и
ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах).
: Санкционированное правотворчество – это разрешенная государством правотворческая
деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств
и т.д.) и некоторых негосударственных организаций и учреждений, результатом которой являются
исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по
вопросам, составляющим их компетенцию.
Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной
жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума
окончательны, не подлежат никакому утверждению.
Таким образом, правотворчество представляет собой особую форму государственной
деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании
объективных социальных потребностей и интересов общества.
2. СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Законодательный процесс выступает составной частью правотвор-ческого процесса и
включает в себя четыре основные стадии:
1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона; 4) обнародование закона. Все эти процедурные моменты нашли свое
отражение в новой российской Конституции.
Законодательная инициатива – право компетентных органов, общественных организаций и
лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене
закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его
парламентом. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые
высший законодательный орган обя-
зан принять к своему производству. Такие предложения должны иметь
необходимые обоснования.
Согласно статье 104 Основного Закона Российской Федерации,
правом: законодательной инициативы обладают: Президент РФ; Совет Федерации; члены
Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; представительные
органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит
также Конституционному Суду РФ; Верховному Суду РФ; Высшему Арбитражному Суду РФ по
вопросам их ведения. I» Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о
введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об
изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие
расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии
заключения Правительства Российской Федерации.
Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. На этой
стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключения ненужных положений.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от
общего числа се депутатов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации
(ст. 105 Конституции
РФ).
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации,
если за него проголосовало более половины от общего числа этой палаты либо если в
течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
233
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать
согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный
закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон
считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей
от общего
числа депутатов Государственной Думы.
Некоторые законы, принятые Государственной Думой, подлежат
обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу статья 106 Конституции РФ
относит законы, связанные с вопросами федерального бюджета; федеральных налогов и сборов;
финансового, валютного, кредитного права; таможенного регулирования; денежной эмиссии;
ратификации и денонсации международных договоров Рос
сийской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;
войны и мира.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется 11резиденту Российской
Федерации для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится четырнадцать дней
(ст. 107 Конституции РФ). Вместе с тем если Президент в течение указанного срока с момента
поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в
установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой
редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи
дней и обнародованию.
Принятие конституционных законов регламентировано статьей 108 Основного Закона РФ.
Согласно этой норме, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен
большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не
менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый
федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию
Президентом и обнародованию.
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить
Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные
органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой
членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).
Однако положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены
Федеральным Собранием. Если же такое предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от
общего числа членов Совета Федерации ц депутатов Государственной Думы, то в данном случае
созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ,
либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным
Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное
голосование. Конституция РФ в таком случае считается принятой, если за нее проголосовало
более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем
участвовало более половины избирателей (ст. 135 Конституции РФ).
Согласно статье 2 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, феде-
ральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г., датой принятия
конституционного федерального закона счита- ется день, когда он одобрен палатами
Федерального Собрания, а датой принятия текущих федеральных законов считается день
принятия их Государственной Думой в окончательной редакции.
Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней
после их подписания Президентом РФ.
Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после их
принятия.
Федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно
на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального
опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок
234
вступления их в силу.
Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат
Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в «Российской газете»
или в «Собрании законодательства Российской Федерации».
3. СИСТЕМА ПРАВА И СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: СООТНОШЕНИЕ И
ВЗАИМОСВЯЗЬ
Система права и система законодательства есть тесно взаимосвязанные, но
самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности – права. Они
соотносятся между собой как содержание и форма. Система права как его содержание – это
внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных
отношений. Система законодательства – внешняя форма права, выражающая строение его
источников, т.е. систему нормативно-правовых актов. Право не существует вне законодательства,
а законодательство в широком его понимании и есть право.
Структура права носит объективный характер и обусловлена экономическим базисом
общества. Она не может строиться по произволу законодателя. Ее элементами, как известно,
являются: норма права, отрасль, подотрасль, институт и субинститут, которые в своей
совокупности призваны максимально учитывать многообразие регулируемых общественных
отношений, их специфику и динамизм. Обновление системы права связано прежде всего с
развитием и совершенствованием общественных процессов, актуальность которых способствует
появлению новых правовых институтов и отраслей.
Вместе с тем структура системы права не может быть раскрыта с достаточной полнотой и
точностью, если не видеть ее органического
единства с внешней формой права – системой законодательства. Законодательство – это
форма существования прежде всего правовых норм, средство придания им определенности и
объективности, их организации и объединения в конкретные правовые акты. Но система
законодательства – не просто совокупность таких актов, а их дифференцированная система,
основанная на принципах субординации и скоорди-нированности ее структурных компонентов.
Взаимосвязь между ними обеспечивается за счет различных факторов, главным из которых
является предмет регулирования и интерес законодателя в рациональном, комплексном
построении источников права.
Отраслевая обособленность венчает систему законодательства. Подобное обособление
возможно при условии, если оно отражает особенности содержания правового регулирования.
Обособить в законодательстве можно только то, что обособляется в действительности. Строение
законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением
объективно существующей структуры права.
Структура права для законодателя выступает как объективная закономерность. Поэтому в
его решениях о системе законодательства, строении нормативно-правовых актов неизбежно
проявляется реальная, объективно обусловленная потребность существования самостоятельных
отраслей права, подотраслей, институтов, юридических норм. В процессе правотворчества
законодатель должен исходить из особенностей отдельных подразделений права, своеобразия их
соотношения друг с другом.
Однако система права и система законодательства не тождественны. Между ними имеются
существенные различия и несовпадения, которые позволяют говорить об их относительной
самостоятельности.
Во-первых, это выражается в том, что первичным элементом системы права является
норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативно-правовой акт.
Юридические нормы отраслей права – это строительный материал, из которого складывается та
или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной
отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в различном
сочетании определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства не всегда
совпадают с отраслями права и такое несовпадение двояко.
В одних случаях мы можем констатировать факт, когда отрасль права есть, а отрасли
законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное
право и т.д.). Такие
Алексеев С.С. Структура советского права. М„ 1975. С. 61.
235
отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нормативный материал
разбросан по различным правовым актам, нуждающимся в унификации.
Не исключена и обратная ситуация, при которой отрасль законодательства существует без
отрасли права (таможенное законодательство, Воздушный кодекс РСФСР и т.д.).
/
Может быть и идеальный вариант, когда отрасль права совпадает с отраслью
законодательства (гражданское право, уголовное, трудовое, административное и т.д.). Такой
вариант наиболее желателен, ибо сближение двух систем, их гармоничное развитие повышает
эффективность функционирования всего правового механизма.
Имеются так называемые комплексные отрасли законодательства, которые возникли из
сочетания норм административного, гражданского и некоторых других отраслей права.
Важнейшим из них является хозяйственное законодательство.
Во-вторых, система законодательства по объему представленного в нем материала шире
системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не
могут быть отнесены к праву (различные программные положения, указания на цели и мотивы
издания актов и т.п.).
В-третьих, в основе деления права на отрасли и институты лежит предмет и метод
правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью
однородности. Отрасли же законодательства,, регулируя определенные сферы государственной
жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того,
предмет отрасли законодательства включает в себя весьма различные отношения, в связи с чем и
отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.
В-четвертых, внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой
системы законодательства. Вертикальная структура системы законодательства строится в
соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов, компетенцией издающего их
органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система законодательства
непосредственно отражает национально-государственное устройство Российской Федерации, в
соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство.
Единство принципов распределения правотворческой компетенции между
государственными органами на каждом из указанных уровней позволяет выделить два
субординационных среза законодательства:
1) акты высших органов государственной власти; 2) акты высших органов
государственного управления. Вертикальная же структура права – это его деление на нормы,
институты, отрасли и т.д.
В основе горизонтальной структуры законодательства лежат горизонтальные связи между
элементами системы законодательства, обычно производные от характера взаимосвязей между
составными частями предмета регулирования. При таком структурном раскладе отрасли
законодательства не совпадают с отраслями права и их число превышает число отраслей права.
В-пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в
большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя
Объективность системы права объясняется тем, что она обусловлена различными видами и
сторонами общественных отношений. Субъективность законодательства относительна, ибо она
тоже в известных пределах детерминирована определенными объективными социально-
экономическими процессами.
Необходимость проведения различия между системой права и системой законодательства
вызывается, помимо прочего, потребностями систематизации законодательства, т.е.
деятельностью государственных органов, направленной на упорядочение законодательства,
приведение его в стройную, логичную систему.
Установление правильного соотношения между системой права и системой
законодательства – важная теоретическая и практическая задача. Надлежащее ее решение
призвано обеспечить доступность, сокращение ненужной множественности актов, их
согласованность и правильное применение на практике.
4. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В обществе действует множество различных правовых норм и нормативных актов. Чтобы
проще было ориентироваться в них, необходимо постоянно приводить их в определенную
систему. Такая деятельность выражается в понятии систематизация законодательствам, т.е.
236
упорядочения нормативных актов в целях удобства пользования ими на практике. В юридической
науке обозначились в основном три вида систематизации: инкорпорация, кодификация и
консолидация.
Инкорпорация – такой процесс объединения правового материала, при котором он
полностью или частично размещается в разного рода сборниках в определенном порядке.
Нормативное содержание актов при этом не меняется, хотя форма изложения их сути иногда
претерпевает изменения. Все операции осуществляются в плоскости внешней обработки
правового акта: в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и
пункты, потерявшие силу, имев-
шие временное значение, а также содержащие явные противоречия и т.п. Юридическая
сила актов, подвергшихся инкорпоративной переработке, сохраняется с момента их принятия.
Вопросами инкорпорации могут заниматься государственные органы, общественные
организации и отдельные граждане. Отсюда различают инкорпорацию официальную, официозную
(полуофициальную), неофициальную
Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и
сборников инкорпорированных актов органами, издавшими эти акты. По своей природе акт
официальной инкорпорации – это способ опубликования и переиздания действующих
нормативных положений и, следовательно, официальный источник законодательства.
Полномочия инкорпоратора при такой форме систематизации разнообразны. Они
обусловлены, во-первых, пределами правотворческих возможностей указанного органа и
границами подведомственной ему территории, во-вторых, юридической силой актов, включаемых
в сборник, и пространством их действия. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что решение
всех вопросов, затронутых в инкорпоратиппых документах, должно входить в компетенцию
соответствующего органа, а его акты обладать равной или большей юридической силой по
сравнению с теми, которые помещены в сборнике. Только при соблюдении этих условий
инкорпоратор вправе вносить в ранее принятые акты изменения, вызванные новыми условиями
жизни.
Если же инкорпоратор не в состоянии осуществить подобные задачи, то он вправе
обратиться с предложениями на сей счет в соответствующие правотворческие органы. Значит,
потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог
правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать
интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и
способы достижения такой цели могут быть различны, но два их основных вида необходимо
отметить – хронологический и предметный.
Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в
определенный порядок в процессе их официального опубликования. Примером ранее могли
служить «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации», «Бюллетень
нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации» и т.д. Нормативные акты в
этих изданиях размещались в хронологическом (временном) порядке с годовой нумерацией
выпусков и статей.
Подробнсссм Закоиодатсльпаятсхпика/Подрсд ДЛ Ксримова Л , 1965 С 125
Предметная инкорпорация – более сложный вид систематизации, в результате которой
создаются тома Собрания действующих нормативных актов высших органов государственной
власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической
направленностью. Например, объединение нормативных актов, регулирующих государственное
устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли народного
хозяйства. Предметная инкорпорация является результатом более глубокого изучения и анализа
объединяемого по отраслевому признаку материала. На этой стадии наиболее полно используются
возможности инкорпорационной формы относительно освобождения законодательства от
устаревших актов и иной внешней обработки.
Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих
систематических собраний и сборников специально уполномоченными на то государственными
органами. Такие собрания являются источниками официального опубликования. Например, Своды
законов.
Неофициальные систематические собрания формируются отдельными ведомствами,
237
научными и учебными заведениями, частными лицами без специального поручения и контроля
правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники нельзя
расценивать в качестве источника законодательства, формы опубликования нормативных актов.
На них нельзя ссылаться в процессе право-творчества и применения права. Материал для
обработки здесь отбирается исключи! елыю по усмотрению инкорпоратора. Таковы сборники
новых законодательных актов Российской Федерации, выпущенные отдельными министерствами,
комитетами или ведомствами.
Кодификация – наиболее сложная и совершенная форма систематизации, представляющая
собой деятельность, направленную на коренную, как внешнюю так и внутреннюю, переработку
действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта.
Его появление приводит правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается новому
акту органом, его утвердившим. Формами кодификации законодательства являются основы,
кодексы, уставы, положения и т.д. Они представляют собой органические законы, в которых
объединены различные правовые нормы, институты, регламентирующие разнородные
общественные отношения определенной правовой отрасли. Целостность, устойчивость придают
этим актам особый правовой колорит и юридическую силу. Все текущее законодательство
сориентировано на них и им соподчинено.
Кодификация отличается от инкорпорации по следующим основаниям:
во-первых, инкорпорация – функция государственных органов, направленная на
поддержание «рабочего состояния» действующего законодательства, не меняющая его
содержания. Кодификация же, напротив, осуществляется периодически, в зависимости от
накопления нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки
и объединения в целом или по отдельным отраслям;
во-вторых, у них различен предмет воздействия. При кодификации мы имеем дело с
правовыми предписаниями и юридическими институтами, а при инкорпорации – с нормативно-
правовыми актами, их технической обработкой;
в-третьих, разнятся они и своими результатами. Процесс инкорпорации венчает собрание
или сборник изданных в разное время нормативно-правовых актов, содержание которых дается
так, как оно было дано законодателем, а кодификация завершает новый как по форме, так и по
содержанию правовой акт. Его текст подлинный, официальный, па него должны ссылаться
правоприменительные органы;
в-четвертых, кодификация всегда носит официальный характер и осуществляется
исключительно государственными органами, ;1 инкорпорация но придерживается таких жестких
рамок и может проявлять себя в разных вариантах.
Несмотря па укапанные различия, кодификация связана с процедурой по обработке
(внутренней и внешней) и упорядочению законодательства, его расчистке и ревизии, устранению
противоречий и других несогласованностсй, т.е. с операциями технико-систематического
характера.
В литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.
Всеобщая кодификация предполагает образование сводных кодифицированных актов по
основным отраслям законодательства.
Отраслевая кодификация представляет собой объединение нормативного материала какой-
то определенной отрасли или подотрасли законодательства (Гражданский кодекс РФ, Уголовный
кодекс РФ и др.).
• Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института либо
нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.).
Специфическим видом систематизации законодательства является консолидация. Ее цель –
устранение множественности нормативных актов, их унификация и создание в структуре
законодательства круп-
См.: Баранов В М., Рахманипа Т.Н., СырыжН М Систематизация нормативно-правовых актов: Лекция по курсу «Общая теория Ирана».
И 1 овгород, 1993. С. 25*-26.
ных однородных блоков в качестве важнейшего промежуточного звена между текущим
правотворчеством и кодификацией. В структуру вновь образованного консолидированного акта,
как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы, параграфы, расположенные в
определенной последовательности. Такие акты в нашей стране сегодня могли бы быть приняты по
вопросам налоговой, пенсионной, приватизационной политики государства.
238
На базе консолидированного законодательства должны проводиться все инкорпорационные
операции по формированию тех или иных сводных актов, где в доступной для всех форме дано
полное и четкое представление о действующем законодательстве. Избавляя его от чрезмерной
раздробленности, консолидация тем самым способствует объединению на этой основе общих
положений текущего правотворчества в родственные группы. Особую актуальность эта форма
систематизации приобрела в сфере ведомственного правотворчества.
5. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Процесс преобразования российского общества находит свое отражение в
функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Одновременно с
формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок
построения российского правового государства обновляется и содержание нормативного
материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития.
Это необходимость строгого обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни
общества; специализация, унификация, интенсификация законодательства; противоречивость и
конкурентоспособность его структур; увеличение массива технико-юридических предписаний,
Указанные тенденции условно можно разделить на три большие группы. К первой группе
относятся: всестороннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к
стабильности. Ко второй– специализация законодательства с ее различными формами проявления:
дифференциацией, конкретизацией, детализацией. В третью группу входят правовая унификация и
сопутствующие
1
Вопросы совсршспстионапия и развития российскогозакоподательствапостоянно находятся в поле зрения ученых-юристов, например:
С.В. Полечиш: Теоретические проблемы системы сонстского законодательства. М., 1979; Научные основы типологии нор-ма1 ишю-нрановых
актои. М., 19Н7; О концепции правовой реформы // Вопросы теории государства и прача. Вып. 9. Саратов, 1991; Качество закона и эффективность
законодательства. М., 1993; Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996 и др.
ей процессы: интеграция, генерализация, универсализация, издание комплексных
нормативных актов.
Центральное место в иерархии этих тенденций принадлежит законодательному приоритету
как одному из магистральных путей эффективного обеспечения новой государственной политики
в области становления рыночных отношений, всемерной охраны прав и свобод личности.
Проводимое сегодня всестороннее обновление законодательства – своеобразное очищение
его от рутины, засоренности и ведомственной урегулированности. Такая реконструкция
обусловлена также необходимостью внедрения новых методов в управление народным
хозяйством, реформированием государственно-властных структур. Углубление специализации
социально-экономических процессов увеличивает фон правовых изменений и способствует
принятию важнейших законодательных актов в областях, которые ранее не охватывались
правовым воздействием. Ценность закона начинает повышаться прямо пропорционально его
истинной роли в жизни общества и выводит тенденцию его верховенства на передний план среди
других направлений. Однако уровень социальной отдачи данной тенденции всецело зависит от
успешного функционирования всей совокупности «соподчиненных» закономерностей. Именно
они наиболее полно раскрывают ее содержание, юридическую природу, формы проявления и т.д.
Кроме того, всеобщее и точное исполнение закона – фундамент прочных государственных
взаимосвязей между республиками и центром, приоритета закона в отношении других
подзаконных правовых актов. При неукоснительном соблюдении эти акты не смогут
формализовать действующее законодательство, обратить его в «бумажное право». Цель их
принятия состоит исключительно в конкретизации, дополнении и развитии содержания закона, и
поэтому они не должны ни на йоту выходить за рамки его общего смысла.
Интенсификация законодательства как одна из характерных черт его современного
развития способствует тому, что юридически правильное, всестороннее урегулирование
общественных отношений осуществляется и. за счет издания новых нормативных актов, и путем
повышения качества, эффективности действующего законодательства, усиления его научной
обоснованности. Процесс интенсификации направлен на максимальное использование внутренних
«ресурсов» имеющегося законодательного массива.
Уровень интенсификации в немалой степени зависит и от субъективного фактора. Такая
зависимость проявляется, по крайней мере, в двух направлениях. Во-первых, в сфере
правотворчества – это издание компетентным органом нормативного акта, соответствующего духу
239
времени (так называемая правотворческая оперативность). Во-вторых, в сфере
правоприменения – это грамотное полновесное использование юридического акта
(правоприменительная активность).
С процессом интенсификации законодательства взаимодействует тенденция укрепления его
стабильности, без которой оно не может существовать как постоянная система регулирования
общественных отношений. Сегодня очень высоко ценится именно это свойство как своеобразная
правовая гарантия прочности выбранного государством курса, перспективности
регламентируемых отношений. Стабилизация призвана снять напряжение в межреспубликанских
взаимосвязях, ослабить внутренние противоречия.
Стабильность законодательства обеспечивается наличием ряда факторов, которые можно
условно разделить на материальные и специальные юридические. К материальным факторам
относятся: устойчивость социально-экономических, государственно-политических и
национальных взаимосвязей; своевременное законодательное реагирование на важЗнейшие
социальные процессы с учетом перспективности характера их развития; объективность и
обоснованность целей экономических преобразований; прогнозирование необходимости
юридического опосредования той или иной общественной сферы в
будущем.
Специальные юридические факторы включают в себя следующие условия: соответствие
текущего законодательства Конституции РФ;
издание и функционирование подзаконных нормативных актов на основе и во исполнение
закона; высокий уровень правовой интенсификации; совершенство законодательной техники;
юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта.
Быстрые темпы социально-экономических преобразований обусловливают динамизм
нормативного регулирования общественных отношений, учет своеобразия и специфики их
различных сторон и граней. Эти задачи успешно выполняет интенсивно развивающаяся в
российском законодательстве тенденция его специализации. Цель ее заключается в том, чтобы
юридически полнее охватить всевозможные изменения и новизну общественных процессов,
сообразоваться с особенностями их проявления в тех или иных социальных сферах, определить
качественней уровень таких преобразований.
Процесс правовой специализации объективно отражает многоплановый ход развития
общества и пронизывает различные стороны нашей социальной действительности. Истоками
специализации законодательства являются общественное разделение труда, реально
легитимированная дифференциация властных структур, национально-государственная
суверенизация. Предпосылки же специализации зако-
нодательства можно подразделить на социально-экономические, властно-управленческие и
юридические.
Назначение процесса специализации законодательства заключается в том, что как в системе
права, так и в системе законодательства происходит и усиливается «разделение труда» между
предписаниями, в результате чего отдельные нормы и их комплексы начинают
специализироваться на выполнении тех или иных операций. Они отражают своеобразие
общественных отношений, специфику конкретных обстоятельств и в своей совокупности
составляют правовую основу процесса специализации, именуясь специальными*.
Сегодня специализация охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так
и на содержание законодательства, где обозначились следующие се виды: предметная
(отраслевая), функциональная, региональная и смешанная. Каждая разновидность очерчивает
определенный срез в системе законодательства, по-своему воздействуя на его содержание и
структуру.-И чем точнее получают в юридических предписаниях и нормативных актах отражение
процесс
и результат специализации, тем выше их истинность и эффективнее реализация.
Помимо саморазвития и самовыражения специализация законодательства оказывает
положительное воздействие и на другие его тенден-ции. Так, процессу стабильности она придаст
свойство гибкости, делает его динамичнее. Посредством своей вертикальной направленности
специализация обеспечивает интенсификации полновесную «рабочую нагрузку», способствует
оптимальной, качественной отдаче содержания определенного нормативно-правового акта.
Процесс специализации охватывает своим влиянием весь пласт правовой системы: правотвор-
240