Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

гражданина. Судебная палата по информационным спорам была уп-

разднена Указом Президента РФ «Об изменении и о признании утра-

тившими силу некоторых актов Президента РФ в связи с формировани-

ем Администрации Президента Российской Федерации» от 1 сентября

2000 г. № 1606 .

Важным подразделением, осуществлявшим защиту прав и свобод,

являлась также Комиссия по правам человека

при Президенте РФ, ко-

торая образована в соответствии с Указом «О комиссии по правам че-

ловека при Президенте РФ» от 26 марта 1993 г. в целях усиления га-

рантий гражданских и политических прав граждан.

Однако 9 ноября 2004 года В. Путин подписал Указ «О Совете при

Президенте Российской Федерации по содействию развитию институ-

тов гражданского

общества и правам человека». Таким образом, глава

государства преобразовал Комиссию по правам человека при Прези-

денте Российской Федерации в Совет при Президенте Российской Фе-

дерации по содействию развитию институтов гражданского общества и

правам человека, утвердил Положение о Совете, назначил состав Со-

вета и его председателя.

Основными задачами Совета являются:

оказание

содействия Президенту Российской Федерации в реализа-

ции его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты

и защиты прав и свобод человека и гражданина;

подготовка предложений Президенту РФ по совершенствованию ме-

ханизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина

в РФ, а также граждан РФ, находящихся за ее пределами;

систематическое

информирование Президента РФ о положении дел

в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в РФ и за

рубежом;

организация проведения экспертизы проектов федеральных законов

и иных нормативных правовых актов, предусматривающих регулирова-

ние вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражда-

нина. Подготовка соответствующих предложений Президенту РФ;

подготовка предложений Президенту по вопросам взаимодействия с

правозащитными общественными объединениями и их представителя-

ми;

подготовка предложений Президенту РФ по вопросам становления

институтов гражданского общества, расширения взаимодействия между

общественными и государственными институтами, а также разработки

технологий учета общественных инициатив при формировании госу-

дарственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод

человека и гражданина;

содействие координации деятельности правозащитных обществен-

ных объединений и их взаимодействию с федеральными органами го-

сударственной власти, органами государственной власти субъектов РФ

и т.д.

Работа Совета оказалась эффективной и Распоряжением Президен-

та РФ «О поощрении членов Совета при Президенте РФ по содействию

развитию институтов гражданского общества и

правам человека» от

221

30 апреля 2008 г. № 234 - рп была объявлена благодарность за боль-

шой вклад в развитие институтов гражданского общества и обеспече-

ние защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вот некоторые примеры проделанной работы Совета: Совет напра-

вил на имя Президента Российской Федерации предложение о внесе-

нии ряда поправок в законодательство о некоммерческих

организациях,

сформулированных по итогам проведенных Советом общественных

слушаний. Поправки относятся к тем положениям законодательства,

которые создают неопределенность и бюрократические барьеры для

повседневной деятельности некоммерческих организаций. В частности,

поправки касаются ряда положений ФЗ «О некоммерческих организа-

циях» от 12 января 1996 г. № 7.

Совет обратился к Президенту Российской Федерации с предло-

жением о

разработке особого, молодежного направления демографи-

ческой и социальной политики и дополнении национального проекта

«Здоровье» программой «Здоровье молодежи». Данное предложение

обусловлено крайней обеспокоенностью об ухудшении состояния здо-

ровья граждан, подлежащих призыву на военную службу. Крайне не-

удовлетворительное состояние здоровья военнослужащих по призыву

является тревожным сигналом, свидетельствующим о практическом

отсутствии действенных мер,

которые необходимы для сохранения и

укрепления здоровья российской молодежи. В связи с этим Совет

предложил создать в рамках программы «Здоровье молодежи» регио-

нальную сеть Молодежных медицинских центров для граждан России в

возрасте 18 - 29 лет. Президент Российской Федерации дал поручение

Правительству РФ рассмотреть предложение Совета.

Совет обратился к Президенту Российской Федерации по вопросу

положении пострадавших в результате террористических актов, про-

изошедших на территории Российской Федерации. Совет считает не-

достаточными меры, которые принимают государственные органы для

минимизации ущерба, причиненного действиями террористов и предла-

гает ряд мер, направленных на социальную реабилитации пострадав-

ших:

- Внести изменения и дополнения в ст. 19 ФЗ «О противодействии

терроризму» от

06 марта 2006 г. № 35 - ФЗ и ст. 6.1 ФЗ «О государст-

венной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. № 177-ФЗ, где законо-

дательно установить за пострадавшими право на получение набора

социальных услуг.

- Возложить персональную ответственность на одного из членов На-

ционального антитеррористического комитета, созданного в соответст-

вии с Указом Президента РФ «О мерах

по противодействию террориз-

му» от 15 февраля 2006 г. № 166, по защите интересов заложников и

пострадавших, а также по реализации их права на социальную реаби-

литацию.

- Рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений в

ст. 23 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта

1998 года № 53, в целях отмены призыва сыновей и родных

братьев,

члены семьи которых погибли при террористическом акте.

222

Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан яв-

ляется структурным подразделением Администрации Президента и ве-

дет учет устных и письменных обращений граждан, информационно -

справочную и аналитическую работу, осуществляет контроль за свое-

временным выполнением органами выполнением органами государст-

венной власти поручений по обращениями.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что в

распоря-

жении президента РФ есть эффективные правозащитные механизмы,

активное использование которых позволяет выполнять конституционно

закрепленную функцию гаранта прав и свобод каждого человека и гра-

жданина.

Закончить работу хочется выдержкой из Доктрины международной

политики Президента: «Безусловным приоритетом является для нас

защита жизни и достоинства наших граждан, где бы они ни находи-

лись». Как бы не относились к этим словам различные силы мирового

сообщества, но они красноречиво расставляют приоритеты в междуна-

родной и внутренней политике Президента.

223

Д.О. ТЕПЛЯКОВ,

советник председателя

Тюменской городской Думы

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА ОРГАНАМИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется

на основе принципа разделения властей на законодательную, исполни-

тельную и судебную. Принцип разделения властей установлен Консти-

туцией РФ и распространяется на все сферы государственной

деятель-

ности, в том числе на бюджетный процесс.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены следую-

щие стадии бюджетного процесса: 1) составление проектов бюджетов,

2) рассмотрение и утверждение бюджетов, 3) исполнение бюджетов,

4) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюд-

жетной отчетности. Рассмотрим содержание полномочий, осуществ-

ляемых в рамках представительной ветви власти и в рамках

исполни-

тельной ветви власти на каждой стадии бюджетного процесса.

Первая стадия бюджетного процесса – это стадия составления про-

екта решения о бюджете.

На стадии составления проекта решения о бюджете представитель-

ный орган местного самоуправления осуществляет следующие регуля-

тивные полномочия:

устанавливает срок, на который будет приниматься бюджет: на один

год или три года

;

устанавливает срок внесения местной администрацией проекта ре-

шения о местном бюджете;

устанавливает дополнительные показатели местного бюджета, по-

мимо обязательных, указанных в п. 3 ст. 184.1 Бюджетного кодекса

Российской Федерации;

устанавливает состав документов, представляемых одновременно с

проектом бюджета

Таким образом, на стадии составления проекта бюджета представи-

тельные органы регулируют содержание решения о бюджете и срок его

внесения в представительный орган.

Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления

устанавливает

порядок и сроки составления проекта местного бюджета с соблюде-

нием требований Бюджетного кодекса и правовых актов представи-

тельных органов муниципальных образований;

См.: абз. 1 п. 4 ст. 169; п. 1 ст. 185 Бюджетного кодекса Российской Федерации от

31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

См.: ст.ст. 154, 169, 173, 174, 179, 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации от

31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

224

порядок разработки прогноза социально - экономического развития

муниципального образования;

орган (должностное лицо) местной администрации, уполномочен-

ный составлять прогноз социально - экономического развития муници-

пального образования;

форму и порядок разработки среднесрочного финансового плана

муниципального образования;

дополнительные показатели среднесрочного финансового плана му-

ниципального образования;

разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) по-

рядки предоставления

межбюджетных трансфертов;

порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых про-

грамм, порядок формирования долгосрочных целевых программ, поря-

док реализации долгосрочных целевых программ;

сроки реализации долгосрочных целевых программ;

порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации

долгосрочной целевой программы;

по результатам оценки эффективности реализации долгосрочной

целевой программы может принять решение о сокращении бюджетных

ассигнований на реализацию долгосрочной целевой программы или о

досрочном прекращении ее реализации;

порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных це-

левых программ.

Финансовый орган устанавливает:

методики планирования бюджетных ассигнований

Таким образом, в рамках исполнительной ветви власти регулируется

внутренний порядок составления проекта бюджета, а также содержание

документов и материалов, представляемых одновременно с бюджетом

и порядок их подготовки.

Помимо детального регулирования бюджетного процесса на стадии

составления проекта бюджета исполнительно - распорядительные ор-

ганы местного самоуправления полностью осуществляют полномочия

по составлению проекта бюджета.

Данные полномочия разграничены

внутри системы исполнительных органов. Роль исполнительно - распо-

рядительного органа муниципального образования в механизме бюд-

жетного процесса на данной стадии заключается обеспечении состав-

ления проекта бюджета, одобрении и утверждении всех подготовлен-

ных документов и внесении проекта бюджета с необходимыми докумен-

тами и материалами на утверждение представительного органа местно-

го

самоуправления

Финансовый орган муниципального образования осуществляет со-

ставление проекта бюджета и представляет проект бюджета с необхо-

димыми материалами и документами в исполнительно-

распорядительный орган для внесения в представительный орган

П. 1 ст. 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

Ст. 154, 173, 174,179 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г.

№ 145-ФЗ.

П. 2 ст. 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

225

Таким образом, основная часть регулятивных полномочий на первой

стадии бюджетного процесса принадлежит исполнительно -

распорядительным органам муниципальных образований, поскольку

именно они должны обеспечить составление проекта решения о бюд-

жете и его внесение в представительный орган муниципального обра-

зования, а финансовым органам принадлежит основная часть полномо-

чий по составлению проекта бюджета и подготовке

всех документов,

которые вносятся в представительный орган вместе с проектом реше-

ния о бюджете.

Однако это не нарушает принципа разделения властей. Правотвор-

ческая деятельность органов исполнительной власти не вторгается в

компетенцию представительных органов власти.

Результатом деятельности органов местного самоуправления на

этой стадии является внесение проекта решения о бюджете с докумен-

тами и материалами согласно ст. 184.2 Бюджетного кодекса Российской

Федерации.

Вторая стадия бюджетного процесса – это стадия рассмотрения

проекта решения о бюджете и утверждения решения о бюджете. Ре-

зультатом деятельности органов местного самоуправления на этой

стадии является решение о бюджете, содержащее основные характе-

ристики и показатели бюджета согласно пп. 1, 3 ст. 184.1 Бюджетного

кодекса Российской

Федерации.

Рассмотрение и утверждение решения о бюджете происходит в рам-

ках так называемой управляющей системы, т.е. осуществляется пред-

ставительным органом местного самоуправления с участием органа

финансового контроля, созданного представительным органом местно-

го самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления городского окру-

га осуществляет следующие полномочия по рассмотрению и утвержде-

нию решения

о бюджете

рассматривает и утверждает бюджет муниципального образования

на очередной финансовый год;

рассматривает и утверждает бюджет муниципального образования

на плановый период путем изменения (уточнения) параметров планово-

го периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров

второго года планового периода проекта местного бюджета;

устанавливает объем бюджетных ассигнований на реализацию дол-

госрочных целевых программ;

в случае осуществления временного управления бюджетом утвер-

ждает проект решения о внесении изменений в решение о бюджете с

учетом исполнения бюджета за период временного управления бюдже-

том.

Орган финансового контроля, созданный представительным органом

местного самоуправления осуществляет следующие полномочия на

стадии рассмотрения решения о бюджете

П. 1 ст. 153, абз. 3 п. 4 ст. 184.1, абз. 1 п. 2 ст. 179 п., 2 ст. 191 Бюджетного кодекса Рос-

сийской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

П. 1 ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

226

проводит экспертизы проектов бюджетов;

проводит экспертизы долгосрочных целевых программ;

проводит экспертизы правовых актов бюджетного законодательства.

Представительный орган местного самоуправления также осуществ-

ляет полномочия по регулированию стадии рассмотрения и утвержде-

ния решения о бюджете, а именно он устанавливает порядок рассмот-

рения проекта решения о местном бюджете

. Бюджетный кодекс не де-

тализирует содержание данного решения, а предоставляет право пред-

ставительным органам местного самоуправления самостоятельно оп-

ределить, какие моменты следует урегулировать в положении о бюд-

жетном процессе муниципального образования. Следует заметить, что

регулятивные полномочия исполнительно - распорядительных органов

местного самоуправления, возникающие на стадии составления проек-

та решения о бюджете,

Бюджетным кодексом прописаны более деталь-

но.

Третья стадия бюджетного процесса – это стадия исполнения бюд-

жета муниципального образования. Исполнение бюджета организуется

на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

На стадии исполнения бюджета основной объем полномочий вновь

перемещается из управляющей системы в управляемую, то есть к ис-

полнительно-распорядительным органам местного самоуправления

Местная администрация осуществляет следующие полномочия

обеспечивает исполнение местного бюджета;

уполномочивает финансовый орган или иной орган исполнительной

власти на составление и ведение кассового плана;

Финансовый орган осуществляет значительную часть, как полномо-

чий по осуществлению бюджетного процесса, так и регулятивных пол-

номочий.

К первым относятся следующие

: организация исполнения местного

бюджета утверждение сводной бюджетной росписи, внесение измене-

ний в сводную бюджетную роспись - руководитель финансового органа;

принятие решение об изменении показателей сводной бюджетной рос-

писи без внесения изменений в решение о бюджете - руководитель фи-

нансового органа; составление и ведение кассового плана; направле-

ние доходов фактически полученных при исполнении

бюджета сверх

утвержденных решением о бюджете на погашение муниципального

долга, на исполнение бюджетных обязательств; осуществление управ-

ления средствами на единых счетах бюджетов; учет и хранение испол-

нительных документов и иных документов, связанных с исполнением

судебных актов по искам к муниципальным образованиям; исполнение

судебных актов по искам к муниципальным образованиям.

Абз. 4 п. 1 ст. 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г.

№ 145-ФЗ в ред. от 26 апреля 2007 г.

Абз. 1 ст. 215.1, абз. 2 п.2 ст. 217.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от

31 июля 1998 г. № 145-ФЗ

Ст. 215.1, 217, 217.1, 232, 242.2, 341.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от

31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

227

К регулятивным полномочиям финансового органа относятся сле-

дующие

: устанавливает порядок составления и ведения сводной бюд-

жетной росписи; устанавливает порядок составления и ведения кассо-

вого; устанавливает состав и сроки представления ГРБС, ГАДБ, ГАИФ

сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана;

устанавливает порядок исполнения бюджета по расходам с соблюде-

нием требований Бюджетного кодекса; устанавливает порядок состав-

ления и ведения

бюджетных росписей главных распорядителей и рас-

порядителей бюджетных средств; устанавливает порядок исполнения

бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета с соответ-

ствии с положениями Бюджетного кодекса; устанавливает порядок

санкционирования оплаты денежных обязательств, подлежащих испол-

нению за счет бюджетных ассигнований по источникам финансирова-

ния дефицита бюджета; установления порядка открытия и ведения ли-

цевых

счетов, открываемых в финансовом органе муниципального об-

разования (если счета не ведутся в ФК); установление случаев и поряд-

ка утверждения предельных объемов финансирования в соответст-

вующем периоде текущего финансового года; установление порядка

завершения операций по исполнению бюджета в текущем финансовом

году.

На стадии исполнения бюджета важную роль играют органы финан-

сового контроля, созданные представительными органами местного

самоуправления, которые осуществляют контроль за исполнением со-

ответствующих бюджетов: предварительный, текущий и последующий.

Четвертая завершающая стадия бюджетного процесс – это стадия

составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджет-

ной отчетности. В данной стадии участвует как управляемая система

(органы исполнительной власти) при составлении бюджетной отчетно-

сти,

так и управляющая система (представительные и контрольные

органы) при внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджет-

ной отчетности. Указанные полномочия распределены следующим об-

разом:

Финансовый орган муниципального образования осуществляет сле-

дующие полномочия: ежемесячно составляет отчет о кассовом испол-

нении бюджета; ежемесячно представляют отчет о кассовом исполне-

нии бюджета в порядке, установленном Министерством

финансов РФ

Местная администрация осуществляет следующие полномочия:

обеспечивают составление бюджетной отчетности; представляют отчет

об исполнении бюджета на утверждение представительных органов

местного самоуправления

Орган финансового контроля муниципального образования, создан-

ный представительным органом местного самоуправления, осуществ-

ляет следующие полномочия: готовит заключение на годовой отчет об

исполнении соответствующих бюджетов, который включает также

Ст. 217, 217.1, 219, 219.1, 219.2, 220.1, 226.1, 242 Бюджетного кодекса Российской Феде-

рации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ

Ст. 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

228

внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов

бюджетных средств

Представительный орган муниципального образования осуществля-

ет следующие полномочия: осуществляют последующий контроль за

исполнением бюджетов; рассматривают отчеты об исполнении бюдже-

тов; утверждают отчеты об исполнении бюджетов

Результатом четверной стадии бюджетного процесса является ут-

вержденная бюджетная отчетность в соответствии с п. 3 ст. 264.1 Бюд-

жетного кодекса РФ.

Мы рассмотрели реализацию принципа разделения властей в рам-

ках бюджетного процесса. На каждой стадии бюджетного процесса раз-

граничены полномочия между законодательной ветвью власти и испол-

нительной ветвью власти, однако в бюджетном

процессе имеется ряд

особенностей данного разграничения.

Во-первых, законодательный (представительный) орган выступает

совместно с созданным им органом финансового контроля. Представи-

тельный орган и орган финансового контроля представляют собой

управляющую систему, которая воздействует на исполнительные орга-

ны.

Во-вторых, исполнительные органы выступают совместно со всеми

нижестоящими участниками бюджетного процесса и бюджетополучате-

лями

и представляют собой управляемую систему.

В-третьих, управляющая система в лице законодательной власти и

управляемая система в лице исполнительной власти при осуществле-

нии бюджетного процесса действуют с единой целью – принятие и ис-

полнение бюджета, аккумулирование и распределение денежных

средств, с целью обеспечения функций государства.

В-четвертых, на стадиях бюджетного процесса

полномочия законо-

дательных (представительных) органов и исполнительных органов

можно подразделить на следующие две группы: 1) полномочия по ре-

гулированию бюджетного процесса; 2) полномочия по осуществлению

бюджетного процесса. Полномочия по регулированию бюджетного про-

цесса предшествуют полномочиям по осуществлению бюджетного про-

цесса и направлены на их регулирование на каждой стадии бюджетного

процесса.

Ст. 264. 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

Ст. 264.5, 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

229

О.А. ПОТАПСКИХ,

аспирантка кафедры конституционного и

муниципального права Института

государства и права Тюменского

государственного университета

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО - ТРУДОВОЙ И

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ СФЕРАХ

В России длительное время нормотворчество воспринималось как

форма реализации исключительно государственной власти, которая в

свою очередь рассматривалась

в качестве единственной, всеобъем-

лющей формы осуществления народом публичной власти. Конституция

Российской Федерации 1993 года закрепила систему народовластия на

принципиально новых концептуальных основах, включающих не только

горизонтальное разделение государственной власти на законодатель-

ную, исполнительную и судебную, но и вертикальное разделение сис-

темы организации публичной власти на государственную власть Рос-

сийской Федерации, ее

субъектов, а также самостоятельную в пределах

своих полномочий и организационно обособленную муниципальную

власть, реализуемую в муниципальных образованиях. Эти изменения в

значительной мере нашли отражение и в системе нормотворческого

процесса в Российской Федерации, в частности в сформировавшейся

широкой сфере общественных отношений, касающихся в своей основе

вопросов местного значения, в которых находит

воплощение муници-

пальное нормотворчество как особая форма реализации публичной

власти местного сообщества.

Сущность муниципального нормотворчества определяется как

«проявляющаяся в режиме самоорганизации функция местного со-

общества и уполномоченных на то органов местного самоуправления

по выявлению воли населения муниципального образования и форми-

рованию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закреп-

ляемых

в нормативных правовых актах муниципального уровня, поль-

зующихся признанием и защитой со стороны государства»

Подавляющее большинство принимаемых в муниципальном образо-

вании муниципальных нормативно - правовых актов – это нормативно -

правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления

Именно по качеству, эффективности, своевременности принятия этих

актов в процессе реализации своих полномочий мы судим о деятельно-

сти ОМС. Отличительная особенность муниципального нормотворчест-

ва ОМС - особая сфера реализации, а именно вопросы местного значе-

Гавришев А.Е. Муниципальное нормотворчество в Российской Федерации / Автореф.

дисс. к. ю. н. – Ростов н/Д. 2004. С.7.

Далее – ОМС.

230