Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Прокуратура в зарубежных государствах

113

контрольной деятельности в том плане, как мы ее рассматриваем.

Более подробно мы остановимся на этом в последней главе нашего

исследования.

§ 3. Прокуратура в государствах, образовавшихся

из республик бывшего СССР, и в странах

социалистического лагеря

После распада СССР и образования республиками, входившими в

его состав, независимых суверенных государств, а также в государст-

вах, которые входили в социалистическое содружество (страны Вар-

шавского договора), развитие и построение прокуратуры происходило

и реформировалось по-разному. В большинстве стран Европы, которые

входили в социалистическое содружество, прокуратура не была наде-

лена надзорными функциями и развивалась по образцу прокуратур

стран Западной Европы, была включена либо в систему исполнитель-

ной власти (в состав Министерства юстиции), либо в структуру судеб-

ной власти. В основном функции прокуратуры были сведены к осуще-

ствлению уголовного преследования. Поскольку эти страны

развивались и структурировали государственное устройство по образ-

ам так называемой европейской демократии, то ставили перед собой

цель войти в состав Совета Европы и включится в НАТО.

К странам, где прокуратура вошла в состав исполнительной вла-

сти, относятся Польша, Румыния, Чехословакия (разделившаяся за-

тем на Чехию и Словакию). В состав судебной системы включены

прокуратуры Болгарии, Албании и бывшей ГДР, вошедшей в состав

ФРГ. В основном в этих государствах прокуратура осуществляет

уголовное преследование, расследование уголовных дел и поддер-

жание обвинения в суде. По-разному регламентируется там структу-

ра прокуратуры, порядок назначения генеральных прокуроров и

подчиненность прокуроров в целом. Характерной чертой этих про-

куратур является практическое отсутствие у них надзорных полно-

мочий и функций, за исключением, в ряде стран, надзора за следст-

вием

и полицией.

Вместе с тем в некоторых государствах закон регламентирует и

особое

положение прокуроров, наряду с судьями. Так, например, по

114

Глава

П І

Конституции Болгарии установлено, что прокуроры, наряду с судь-

ями и следователями, после непрерывного трехлетнего стажа работы

в должности становятся несменяемыми и пользуются неприкосно-

венностью народных

представителей

В большинстве стран поло-

жение прокуратуры определяется в Конституциях, а в ряде стран —

специальными законами.

Конституция Румынии поставила прокуратуру внутри института

судебной власти. В судебной области прокуратура представляет ин-

тересы государства и общества, защищает правопорядок, права и

свободы граждан. По мнению Генерального прокурора страны,

«функции прокуроров в основном ограничены уголовными делами.

Румынские прокуроры больше не имеют административных функ-

ций. В Румынии организована административная система контроля

судов и таким образом улучшается статус прокуроров. В связи с

этим возникла очень ясная позиция: у прокуроров существуют лишь

обязанности, а не права. Прокурор должен быть поддержкой для

слабого, грозой для сильного и гарантировать общие

интересы»

Значительные изменения в положении органов прокуратуры

произошли и в Польше. Реформирование прокуратуры было направ-

лено на сокращение ее надзорных функций с тем, чтобы поставить

ее в ряд органов, которые активно защищают развитие процесса ры-

ночных преобразований. В настоящее время деятельность прокура-

туры регламентируется Конституцией страны, установившей, что

прокуратура республики подчиняется Министру юстиции, который

является Генеральным прокурором. Деятельность прокуратуры так-

же регулируется Законом о Верховном Суде, Законом о Конститу-

ционном трибунале, Законом об учреждении апелляционных судов,

а также Законом о государственной прокуратуре в редакции

1996

г.,

которым учреждена

Всепольская

национальная прокуратура, воз-

главляемая

Всепольским

прокурором — заместителем Генерального

прокурора. Прокуратура республики наблюдает за предварительным

следствием, охраняет законность, поддерживает обвинение в суде и,

по существу, лишена надзорных полномочий.

Додонов В. Н. Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 151-153.

Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы и Генераль-

ной прокуратурой Российской Федерации.

М.,

1997 .

Прокуратура в зарубежных государствах

115

101

КОнст

итуции

государств Центральной и Восточной Европы.

М.,

1997, С. 123.

Там же. С. 563-567.

Несколько иначе определяет положение прокуратуры Консти-

туция и законодательство Венгрии. Возложив на органы прокурату-

ры расследование, надзор за следствием, поддержание обвинения в

суде, Конституция Венгрии также определяет, что органы прокура-

туры обеспечивают защиту прав граждан, содействуют обеспечению

соблюдения законности всеми организациями общества, всеми го-

сударственными органами и гражданами. При нарушении закона в

случае и способами, определенными законом (в том числе Законом о

прокуратуре), прокуратура выступает в защиту законности

(§

51,

Конституции

Венгрии)

100

Таким образом, венгерское законодатель-

ство оставило за органами прокуратуры также и надзор за соблюде-

нием законов, законностью правовых актов и действий.

По-разному развивались прокуратуры бывших республик СССР

после образования независимых государств. В республиках Прибал-

тики — Латвии, Литве и Эстонии — прокуратура лишена функции

надзора за соблюдением законов и законностью правовых актов (так

называемый общий надзор), отнесена к судебной власти (в Латвии и

Литве) и к исполнительной власти — в Эстонии (подчинена Мини-

стерству

юстиции) .

По существу в этих государствах на прокуратуру возложено

осуществление уголовного преследования и поддержание обвине-

ния. Например, в Эстонии функции прокуратуры по надзору за за-

конностью правовых актов возложены на канцлера юстиции

(ст.

139-145

Конституции

Эстонии)

101

Также по-разному определены задачи, статус и полномочия

прокуратуры в бывших республиках СССР, которые вошли в состав

СНГ.

В основном эти вопросы отражены в Конституциях этих госу-

дарств и в законах о прокуратуре, принятых на основании Консти-

туций.

По-разному решены вопросы об отнесении прокуратуры к тем

или иным ветвям власти. Так, к судебной власти отнесена прокура-

тура Конституциями Грузии, Азербайджана, Армении, Молдовы.

Однако, как в Конституциях, так и в законах о прокуратуре подчер-

кивается, что прокуратура — это единая централизованная система,

подчиненная

Генеральному прокурору, независимая от судов. Такое

116

Глава

II I

положение следует отнести к несовершенству законодательной

тех-

ники. Это относится, и к законодательству Российской Федерации.

И только в Грузии, как Конституцией, так и законом прокуратура

отнесена четко к судебной власти. К исполнительной власти отнесе-

на прокуратура законодательством Кыргызстана. Законодательства

Беларуси, Таджикистана, Туркмении, Украины и Узбекистана выде-

ляют прокуратуру из других ветвей власти и отводят ей особое ме-

сто и отдельные главы в Конституциях.

Следует подчеркнуть, что в ряде государств — бывших респуб-

лик СССР, исходя из принятого ими положения, что общий над-

зор — это надзор неэффективный и несовместимый с идеями граж-

данского общества, законодательство исключило его из функций

прокуратуры. Такое решение принято в Азербайджане, Армении,

Грузии, Украине и Законом от 5 июля 2000 г. в Молдове, которым

положение об осуществлении прокуратурой надзора за точным и

единообразным исполнением законов исключено из Конституции

республики, а в новой редакции ст. 124 Конституции Молдовы ука-

зано, что «Прокуратура представляет общие интересы общества и

защищает правопорядок, а также права и свободы граждан, руково-

дит уголовным преследованием и осуществляет его, представляет в

соответствии с законом обвинение в судебных инстанциях». В зако-

нодательстве Украины заметна тенденция к упразднению общего

надзора, хотя согласно п. 9 переходных положений Конституции

Украины

1996

г. прокуратура продолжает выполнять в соответствии

с действующим законодательством функцию надзора за соблюдени-

ем законов и их применением до введения в действие законов, регу-

лирующих деятельность государственных органов по контролю за

соблюдением законов. Прошло уже шесть лет, но пока так и не уда-

лось разработать такие законы и определить, какие контрольные ор-

ганы могут взять на себя функции прокурорского надзора. Об этом

говорит и то, что когда в конце июля 2002 г. на шахте имени Засядь-

ко произошла трагедия — взрыв, унесший десятки жизней шахте-

ров, то проверку соблюдения законодательства об охране труда и

технике безопасности на шахтах президент Украины возложил на

Генеральную прокуратуру Украины. То есть поручил проверить ис-

полнение законов теми органами, которые должны были бы осуще-

ствлять соответствующий

контроль.

Прокуратура в зарубежных государствах

117

Следует подчеркнуть, что некоторые независимые государства

(имеются в виду государства — бывшие республики СССР, в том

числе члены СНГ) во многом сохранили прокуратуру, ее структуру,

полномочия и положение в том виде, как это было и ранее.

В большинстве законодательных актов, посвященных прокура-

туре, подчеркивается принцип единства и независимости органов

прокуратуры от других органов государственной власти и иных ор-

ганизаций при исполнении обязанностей в соответствии с законом.

Об этом четко говорится в законодательствах Таджикистана, Узбе-

кистана, Казахстана, Туркменистана, Беларуси, Российской Федера-

ции, Азербайджана, Молдовы, Украины и даже в Латвии и Эстонии,

где прокуратура находится под административным подчинением

Министерства юстиции, законодательство подчеркивает, что проку-

рор в своей деятельности является независимым от влияния других

лиц или органов, реализующих государственную власть и управле-

ние, и подчиняется только закону.

По-разному решается также вопрос назначения Генерального

прокурора, его подотчетность. В Республике Азербайджан Гене-

ральный прокурор назначается президентом с согласия Милли

Меджлиса (парламент республики), в Грузии Генеральный прокурор

назначается по представлению президента парламентом республики,

такой же порядок в республиках Кыргызстан и Таджикистан, при-

чем им и подотчетен. В Туркменистане Генеральный прокурор на-

значается президентом государства и отчитывается перед ним.

Следует подчеркнуть, что почти все государства, образовавшие-

ся на территории СССР и входящие в СНГ, в своих основных зако-

нах устанавливают, что органы прокуратуры осуществляют надзор

на территории государств за соблюдением законов, в том числе ор-

ганами исполнительной власти, всеми учреждениями и организа-

циями (Беларусь, Узбекистан, Казахстан, Туркменистан, Украина),

Республиках Беларусь и Казахстан прокурорский надзор охарак-

теризован как высший надзор за соблюдением законности. Указания

°б

этом имеются в законах о прокуратуре и в ряде других госу-

дарств. Как мы уже отмечали, практически во всех государствах

подчеркнут

принцип независимости прокуратуры и установлены

гарантии

независимости, в том числе специальной нормой закона.

Например, в Законе о прокуратуре Узбекистана ст. 6 так и называет-

ся

-—

«Гарантии независимости прокуратуры в осуществлении пол-

118

Глава III

номочий». В законах рассмотрены и определенные меры реагирова-

ния на нарушения законов. Это и привлечение к уголовной и адми-

нистративной ответственности, а также право на опротестование

незаконных актов, внесение представлений, в том числе и право оп-

ротестования судебных постановлений.

Таким образом, в большинстве государств прокуратура в основ-

ном сохранена как орган надзора за соблюдением законов, надзора

за следствием и дознаванием, как орган, осуществляющий уголов-

ное преследование и поддержание государственного обвинения в

суде.

Вместе с тем даже в тех государствах, где прокуратура включе-

на в ветвь исполнительной власти (например, в Кыргызстане), она

не обладает контрольными полномочиями, не правомочна осущест-

влять надзор в оперативно-хозяйственной деятельности и вправе

вмешиваться только при установлении нарушений законов.

Во всех государствах, образовавшихся на территории бывшего

СССР, прокуратура сохранена как единая, независимая система при

осуществлении своих обязанностей и задач, установленных законом.

Прокуратуры в государствах социалистической ориентации

В моделях прокурорских систем, сформировавшихся в мире и

действующих в современных государствах, выделяются своим свое-

образием прокурорские системы государств социалистической ори-

ентации. Это Китайская Народная Республика, Социалистическая

Республика Вьетнам, Корейская Народно-Демократическая Респуб-

лика, Республика Куба, Лаосская Народно-Демократическая Рес-

публика. Несмотря на определенные различия в структурах, задачах

и полномочиях прокуратур этих стран, формах законодательной

регламентации их деятельности, все они имеют много общего в силу

схожести политического государственного устройства, провозгла-

шенных целей и задач. На принципы построения, задачи, положение

и полномочия прокуратуры во многом оказал влияние Советский

Союз с его законодательством и государственным устройством. Ра-

зумеется, что произошедшие за последние десять-пятнадцать лет

изменения не могли не сказаться на развитии и прокурорской систе-

мы. Однако, несмотря на те или иные изменения, например, разви-

тие рыночной экономики в Китае, Вьетнаме, появление элементов

Прокуратура

в зарубежных государствах

119

прокурорской системы на Кубе и в Корее, прокуратура в этих стра-

нах остается органом надзора за соблюдением законности, исполне-

ния законов всеми органами исполнительной власти, местного са-

моуправления, организациями, учреждениями и гражданами, с

сохранением всех направлений и отраслей прокурорской деятельно-

сти, задач и полномочий, мер реагирования.

Прокуратура Китайской Народной Республики является

весьма авторитетным органом. Достаточно сказать, что о ней в Кон-

ституции КНР упоминается в 18 статьях из 138. Согласно ст. 129

Конституции, «Народная прокуратура Китайской Народной Респуб-

лики является государственным органом надзора за соблюдением

законности»

102

причем

ст.

132

указывает, что «Народная прокурату-

ра является высшим органом надзора». В компетенцию прокуратуры

входит осуществление прокурорского надзора за расследованием

наиболее тяжких дел, а также расследование дел, отнесенных к ком-

петенции прокуратуры, вынесение постановлений об аресте, приня-

тие решений о принесении протестов, поддержание государственно-

го обвинения, осуществление надзора за судопроизводством в

народных судах, за исполнением наказаний, надзор за соблюдением

законности в местах исполнения наказаний. Статья 6 Закона о на-

родной прокуратуре указывает, что прокуратура гарантирует осуще-

ствление прав граждан на подачу жалоб в связи с нарушением зако-

нов государственными должностными лицами, осуществляет надзор

за нарушением законов, указов, административных актов государст-

ва. Следовательно, хотя об этом прямо не говорится, она осуществ-

ляет надзор за законностью правовых актов и действий должност-

ных лиц, т. е. общенадзорную деятельность. Четко определена

структура прокурорской системы. Генеральный прокурор и главные

прокуроры всех уровней избираются соответствующими органами

власти и им подотчетны. Подчеркивается независимость прокурату-

ры и ее невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность.

Прокуратура Социалистической Республики Вьетнам, со-

гласно Конституции Республики (ст.

137-140)

103

«осуществляет

надзор за соблюдением законов министерствами и другими органа-

ми,

подчиненными Правительству, местными органами власти, об-

Додонов В.

И.,

Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С.

162-164.

Там же. С. 157-159 .

120

Глава

II I

щественными и экономическими организациями, подразделениями

вооруженных сил и поддерживает государственное обвинение, забо-

тится о точном и единообразном соблюдении законов».

Конститу-

ция СРВ, Закон от 7 октября 1992 г. «Об органах прокуратуры», а

также специальный Указ Постоянного комитета Национального

со-

брания

1993

г. «О военной прокуратуре» четко определяют

структу-

ру, порядок назначения прокуроров, их полномочия и задачи

проку-

рорских органов. Главный прокурор СРВ избирается Национальным

собранием, деятельность прокуратуры подотчетна Постоянному

ко-

митету Национального собрания. Все остальные прокуроры назна-

чаются и освобождаются от работы Главным прокурором СРВ.

Вьетнамские ученые, анализируя законодательство о прокуратуре,

обращают внимание на имеющееся несоответствие некоторых по-

ложений Закона «О прокуратуре» положениям Конституции страны

(о надзоре за исполнением законов судами при рассмотрении дел, о

праве прокуратуры производить предварительное расследование

наряду с надзором за следствием), что требует, по их мнению, пере-

смотра этих вопросов. Кроме того, ученые полагают, что необходи-

мо пересмотреть положение ст. 140 Конституции, которая устанав-

ливает подотчетность местной прокуратуры соответствующему

органу власти, ибо это подрывает независимость прокуратуры при

осуществлении надзорной деятельности. Однако, несмотря на это,

вьетнамские ученые юристы отмечают, что прокуратура — орган

надзора, не вмешивающийся при отсутствии нарушений закона в

функции органов власти и

управления.

10 4

Прокуратура Республики Куба действует на основании Кон-

ституции и Закона «О прокуратуре» и представляет собой единый

орган, подчиненный непосредственно Национальной ассамблее

народной власти и Государственному совету. Генеральный прокурор

и его заместители избираются Национальной ассамблеей народной

власти.

Генеральная прокуратура, в соответствии с Конституцией рес-

публики (ст.

130)

105

осуществляет контроль за соблюдением социа-

листической законности путем наблюдения за точным исполнением

104

Ли Ван

Кан.

Прокурорский надзор во Вьетнаме и пути его реформирования // За-

конность.

1997.

№ 2.

105

Додонов В.

Я.,

Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 164, 165.

Прокуратура

в зарубежных государствах

121

законов и других нормативных актов государственными органами,

хозяйственными и социальными учреждениями и гражданами.

Структура и полномочия прокуратуры определяются специальным

законом, руководит и регламентирует деятельность прокуратуры

Генеральный прокурор. Органы прокуратуры независимы от мест-

ных органов власти, они осуществляют надзор за расследованием

дел, поддерживают обвинение в суде, осуществляя также и

обще-

надзорную деятельность в случаях нарушения законов.

Прокуратура Корейской Народно-Демократической Респуб-

лики действует на основании Конституции КНДР

1972

г. и Закона

«О прокуратуре», обладает необходимыми полномочиями и соот-

ветствующими средствами реагирования на нарушения законности.

Центральная прокуратура сама назначает своих прокуров. Консти-

туцией КНДР установлено (ст.

144)

106

что прокуратура осуществля-

ет надзор за точным исполнением государственных законов госу-

дарственными органами, предприятиями, общественно-коопера-

тивными организациями и гражданами; осуществляет надзор за тем,

чтобы постановления и распоряжения государственных органов не

противоречили Конституции, законам Верховного народного собра-

ния, приказам президента, указам, постановлениям и распоряжениям

Центрального народного комитета, постановлениям Постоянного

совета Верховного народного собрания, постановлениям и распоря-

жениям Административного совета. Прокуратура, осуществляя над-

зор за соблюдением законов, защищает власть рабочих и крестьян и

социалистический строй от любых посягательств, охраняет государ-

ственную и общественно-кооперативную собственность, конститу-

ционные права, жизнь и имущество граждан, разоблачает преступ-

ников и нарушителей закона и привлекает их к ответственности.

Органы прокуратуры КНДР действуют на основании положений

Конституции и закона, осуществляют возложенные на них обязан-

ности и используют предоставленные полномочия для осуществле-

ния прокурорских проверок, расследования и надзора за расследова-

нием дел, а также для выступления в судах, где прокуратура

Поддерживает государственные обвинения.

Проверяя исполнение законов государственными, обществен-

ными и кооперативными организациями, прокуратура вместе с тем

Там

же. С.

161,

162.

122

Глава III

не осуществляет контроль за их работой и вмешивается только в

случаях нарушения закона и интересов государства, общества и

граждан, нарушения их конституционных прав.

Анализируя деятельность прокуратур стран социалистической

ориентации, можно сделать вывод, что при определенной разнице в

организации, подчиненности и подотчетности прокурорских орга-

нов, в их полномочиях и структуре, они являются независимыми

от

местных органов власти едиными системами, имеющими задачей

осуществление надзора за исполнением, точным и единым примене-

нием законодательства, направленными на защиту конституционных

прав граждан, интересов общества и государства.