Симонян С.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подождите немного. Документ загружается.

141

7.2. Предмет оспаривания

Предметом оспаривания являются нормативные правовые

акты, ненормативные акты (решения, действия), бездействие

субъектов публичного права.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в

установленном порядке акт управомоченного на то органа го-

сударственной власти, органа местного самоуправления или

должностного лица, устанавливающий правовые нормы (пра-

вила поведения), обязательные для неопределенного круга

лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действую-

щие независимо от того, возникли или прекратились конкрет-

ные правоотношения, предусмотренные актом.

Существенными признаками, характеризующими норма-

тивный правовой акт, являются: издание его в установленном

порядке управомоченным органом государственной власти,

органом местного самоуправления или должностным лицом;

наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязатель-

ных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неод-

нократное применение, направленных на урегулирование об-

щественных отношений либо на изменение или прекращение

существующих правоотношений (п. 9 постановления Пленума

Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ и гл. 25 ГПК РФ

граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой

своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений,

действий (бездействия) органов государственной власти, ор-

ганов местного самоуправления, должностных лиц, государ-

ственных или муниципальных служащих, в результате кото-

рых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и

свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав

и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязан-

ность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной влас-

ти, органов местного самоуправления, их должностных лиц,

государственных, муниципальных служащих и приравненных

к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержа-

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

142

щие властное волеизъявление, порождающее правовые по-

следствия для конкретных граждан и организаций. При этом

необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как

в письменной, так и в устной форме (например, объявление

военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою оче-

редь, письменное решение принимается как в установленной

законодательством определенной форме (в частности, распо-

ряжение высшего исполнительного органа государственной

власти субъекта Российской Федерации), так и в произволь-

ной (например, письменное сообщение об отказе должностно-

го лица в удовлетворении обращения гражданина).

К действиям органов государственной власти, органов мест-

ного самоуправления, их должностных лиц, государственных

или муниципальных служащих по смыслу гл. 25 ГПК РФ отно-

сится властное волеизъявление названных органов и лиц, ко-

торое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение

прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия

к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся вы-

раженные в устной форме требования должностных лиц орга-

нов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государ-

ственной власти, органом местного самоуправления, должност-

ным лицом, государственным или муниципальным служащим

обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и

иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должност-

ными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обра-

щения заявителя уполномоченным лицом (п. 1 постановления

Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

7.3. Сроки обращения в суд

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следую-

щие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало извест-

но о нарушении его права; один месяц со дня получения граж-

данином письменного уведомления об отказе вышестоящего

органа, объединения, должностного лица в удовлетворении

143

7.3. Сроки обращения в суд

жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи

жалобы, если гражданином не был получен на нее письмен-

ный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жало-

бы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной

считаются любые обстоятельства, затруднившие получение

информации об обжалованных действиях (решениях) (ст. 5

Закона от 27.04.1993 г.).

Согласно ст. 256 ГПК РФ, гражданин вправе обратиться в

суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему

стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трех-

месячного срока обращения в суд с заявлением не является

для суда основанием для отказа в принятии заявления. При-

чины пропуска срока выясняются в предварительном судеб-

ном заседании или судебном заседании и могут являться ос-

нованием для отказа в удовлетворении заявления.

Установление в законе сроков для обращения в суд с заяв-

лениями на действия (бездействие) должностных лиц обуслов-

лено необходимостью обеспечить стабильность и определен-

ность публичных правоотношений и не может рассматриваться

как нарушение права на судебную защиту, поскольку несоблю-

дение установленного срока согласно ст. 134 и ч. 2 ст. 256 ГПК

РФ не является основанием для отказа в принятии заявления.

Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после воз-

буждения дела, т. е. в предварительном судебном заседании

или судебном заседании. Заинтересованные лица вправе хо-

датайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если

пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, та-

кого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом

Действующим законодательством предусмотрены специ-

альные сроки оспаривания отдельных решений, действий или

бездействия (например, ч. 2 ст. 441 ГПК РФ, ст. 26 Федераль-

ного закона «Об органах судейского сообщества в Российской

Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. № 191-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Миронова Вале-

рия Валентиновича на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 256 ГПК

РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 6.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

144

Федерации», ст. 357 ТК РФ, п. 3 ст. 10 Федерального закона

«О беженцах», п. 4 ст. 7 и п. 7 ст. 13 Федерального закона

«О правовом положении иностранных граждан в Российской

Федерации», пунктом 3 статьи 8 Федерального закона «О вы-

нужденных переселенцах») (п. 24 постановления Пленума

Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Если исходить из материально-правовой природы сроков для

обращения в суд, то они не являются пресекательными. К ним

неприменимы положения ч. 1 ст. 109 ГПК РФ и ч. 2 ст. 115 АПК

РФ, устанавливающие последствия пропуска процессуальных

сроков. Пропуск сроков обращения в суд не погашает право на

подачу заявления, а следовательно, суд не вправе отказать в

принятии заявления по этим основаниям и исследует обстоятель-

ства пропуска уже в ходе судебного разбирательства. Однако

есть мнение о том, что «определенный ч. 1 ст. 256 срок носит не

материально-правовой, а процессуальный характер. Он не явля-

ется сроком исковой давности. Срок, о котором идет речь, явля-

ется частным случаем процессуальных сроков, порядок исчисле-

ния и восстановления которых регулируется нормами гл. 9»

В ст. 256 ГПК РФ ничего не сказано по поводу того, кем при-

меняются сроки обращения в суд в случае обнаружения факта

их пропуска: по инициативе суда или по заявлению заинтере-

сованной стороны. Исковая давность применяется только по

заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом

решения (ст. 199 ГК РФ). Согласно одной из точек зрения, в де-

лах, возникающих из публичных правоотношений, суд обязан

самостоятельно выяснить причины пропуска срока на обра-

щение с заявлением в суд

. Согласно другой точке зрения, ч. 6

ст. 152 ГПК РФ, в соответствии с которой в предварительном

судебном заседании может рассматриваться возражение ответ-

чика относительно пропуска истцом без уважительных причин

срока исковой давности для защиты права и установленного

Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской

Федерации / отв. ред. М. С. Шакарян. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003.

С. 429. (автор комментария к гл. 25 ГПК – А. Т. Боннер).

См., напр.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Рос-

сийской Федерации (постатейный) / под ред. Г. А. Жилина. М.: ТК Велби, 2004.

145

7.3. Сроки обращения в суд

федеральным законом срока обращения в суд. Это позволяет

сделать вывод о том, что здесь можно применить аналогию за-

кона и распространить это правило на сроки обращения в суд.

Следовательно, и в делах, возникающих из публичных (адми-

нистративных) правоотношений, применение судом срока об-

ращения в суд будет правомерным при условии заявления ли-

цом (к которому предъявлено требование по делу, возникшему

из публичных правоотношений) об истечении данного срока

Однако, поскольку речь в данной норме идет об истце и от-

ветчике – лицах, которые не участвуют в делах, возникающих

из публичных правоотношений, – некоторые авторы полагают,

что только прямое закрепление соответствующих правил в

гл. 25 ГПК РФ или указание в ч. 6 ст. 152 на заинтересованное

лицо, действия которого оспариваются в порядке производс-

тва по делам, возникающим из публичных правоотношений,

может снять все вопросы. В АПК РФ норма, аналогичная ч. 6

ст. 152 ГПК РФ, отсутствует

Верховный Суд РФ на вопрос о том, обязан ли суд по своей

инициативе применять последствия пропуска заявителем сро-

ка, предусмотренного ст. 256 ГПК РФ, пояснил, что согласно

ч. 2 ст. 256 ГПК РФ причины пропуска срока на обращение с

заявлением в суд выясняются в предварительном судебном

заседании или судебном заседании и могут являться основа-

нием для отказа в удовлетворении заявления. Следовательно,

судом выясняются причины пропуска срока на обращение с

заявлением в суд независимо от того, имеются ли заявления о

пропуске срока от лиц, участвующих в деле, либо нет, посколь-

ку дело возникло из публичных правоотношений

См.: Грось Л. А. К вопросу о сроках в материальном и процессуальном

праве // Юрист. 2005. № 10; Ильин Б. В. Применение судом срока исковой

давности, срока обращения в суд и (или) иных аналогичных сроков // Право

и экономика. 2006. № 4; Научно-практический комментарий к ГПК РФ / под

ред. В. М. Жуйкова, В. К. Пучинского, М. К. Треушникова. М., 2003. С. 348.

См.: Грибков Д. А. Сроки судебного оспаривания ненормативных актов //

Законодательство. 2007. № 6. С. 48.

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2003 года //

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3. С. 23–24.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

146

Пленум Верховного Суда РФ по данному вопросу разъяснил

следующее: «Принимая во внимание положения статьи 256

ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены

ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их на-

рушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения

данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссыла-

лись ли на это обстоятельство заинтересованные лица...

Исходя из положений ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 256 ГПК РФ, срок

обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следую-

щей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его

прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его

прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к

ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятель-

ства лежит на заявителе.

Поскольку вопросы соблюдения срока обращения в суд ка-

саются существа дела, выводы о его восстановлении или об

отказе в восстановлении в силу ч. 4 ст. 198 ГПК РФ должны

содержаться в решении суда.

При установлении факта пропуска без уважительных при-

чин указанного срока, суд, исходя из положений ч. 6 ст. 152,

ч. 4 ст. 198 и ч. 2 ст. 256 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении

заявления в предварительном судебном заседании или в су-

дебном заседании, указав в мотивировочной части решения

только на установление судом данного обстоятельства» (п. 24

постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля

2009 г. № 2).

По мнению Д. А. Грибкова, разъяснения Верховного Суда

РФ основаны на упрощенном понимании сущности публичного

судопроизводства, при котором суд всегда императивно иници-

ативен, вне зависимости от субъекта приложения его полномо-

чий. Суд, в обязательном порядке выявляя причины пропуска

сроков обращения в суд, действует против (!) заявителя, т. е.

заведомо слабой стороны. Даже в исковом производстве, где

в материальных правоотношениях предполагается изначаль-

ный паритет сторон, исковая давность может быть применена

судом только по заявлению стороны в споре (ст. 199 ГК РФ).

Таким образом, истец по сравнению с заявителем в публичном

147

7.3. Сроки обращения в суд

производстве, является более защищенным. Причины пропуска

сроков обращения в суд могут быть исследованы судом только

при наличии заявления со стороны органов государственной

власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,

чьи ненормативные акты, решения или действия (бездействие)

оспариваются заявителем. После того как заинтересованной

стороной был поднят вопрос о пропуске сроков обращения, суд

вправе по собственной инициативе восстановить пропущенный

срок даже при отсутствии ходатайства заявителя, если из ма-

териалов дела следует наличие уважительных причин для вос-

становления. Указанное правило могло бы стать в один ряд с

изъятиями, предусмотренными законом в производстве по де-

лам, возникающим из публичных правоотношений

Именно так решен данный вопрос в ст. 100 КАС Украины, со-

гласно которой «пропуск срока обращения в административный

суд является основанием для отказа в удовлетворении адми-

нистративного иска при условии, если на этом настаивает одна

из сторон (ч. 1). Если суд признает причину пропуска срока об-

ращения к суду уважительной, административное дело рассмат-

ривается и разрешается в порядке, установленном настоящим

Кодексом (ч. 2). Исковые заявления принимаются к рассмотре-

нию административным судом независимо от истечения срока

обращения к административному суду (ч. 3)». Представляется,

что в проекте КАС РФ следует предусмотреть правило о том,

что если субъект, к которому предъявлено требование по делу,

возникшему из публичных правоотношений, не заявит в суде о

пропуске предусмотренного законом срока, то суд не вправе по

своей инициативе выяснять причины его пропуска и тем более

отклонять жалобу по мотиву пропуска этого срока.

Обращение в суд с заявлением об оспаривании норматив-

ного правового акта полностью или в части не ограничено сро-

ком, в течение которого этот акт может быть оспорен.

Решением Верховного суда субъекта Российской Федера-

ции отказано в удовлетворении заявления о признании не-

действительным правового акта по основанию пропуска сро-

См.: Грибков Д. А. Указ. соч. С. 49.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

148

ка для обращения с жалобой в суд, установленного ст. 239.5

ГПК РСФСР, ст. 5 Закона Российской Федерации от 27 апреля

1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, наруша-

ющих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнени-

ями). Судебной коллегией по гражданским делам Верховного

Суда РФ это решение отменено и дело направлено на новое

рассмотрение в тот же суд по следующим основаниям.

Гр. К. обжалует нормативные правовые акты, которые

сроком действия во времени не ограничены и рассчитаны на

неоднократное их применение, что в каждом случае затра-

гивает права и свободы неопределенного круга субъектов

общественных отношений, регулируемых этими актами.

Поскольку незаконным нормативным актом гражданские

права и охраняемые законом интересы гражданина или юри-

дического лица нарушаются в течение всего периода дей-

ствия данного акта, то срок для обращения с жалобой в суд

не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой

акт может быть оспорен в любое время его действия как

в целях предотвращения негативных последствий в буду-

щем, так и для пресечения длящегося нарушения граждан-

ских прав

Таким образом, во время действия оспариваемого норма-

тивного правового акта (отдельных оспариваемых положений

нормативного правового акта) право на подачу заявления не

ограничено каким-либо сроком. После прекращения действия

оспариваемого нормативного правового акта (отдельных ос-

париваемых положений нормативного правового акта) заявле-

ние о его оспаривании рассмотрению не подлежит.

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за

I квартал 1998 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 9. С. 9; Не-

которые вопросы судебной практики по гражданским делам: Обжалование

в суд нормативных актов, принимаемых органами государственной власти и

управления // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 8. С. 11–24.

149

7.4. Порядок уплаты судебных расходов

По ГПК РСФСР граждане, административные органы и

должностные лица освобождались от уплаты судебных рас-

ходов в доход государства по делам, возникающим из адми-

нистративно-правовых отношений (п. 10 ст. 80 ГПК РСФСР.

То есть речь шла о безоговорочном освобождении от уплаты

государственной пошлины по делам, возникающим из адми-

нистративно-правовых отношений как до, так и после подачи

жалобы, независимо от того, в пользу кого состоялось реше-

ние. В дальнейшем от уплаты судебных расходов в доход госу-

дарства освобождались граждане, административные органы

и должностные лица – по делам, возникающим из администра-

тивно-правовых отношений, за исключением случаев, преду-

смотренных ст. 90 ГПК РСФСР (п. 10 ст. 80 ГПК РСФСР в ред.

Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.08.80, от

16.11.81, от 29.01.88, Закона РФ от 04.03.92)

Согласно ч. 1 ст. 90 ГПК РСФСР стороне, в пользу которой

состоялось решение, суд присуждал с другой стороны, все по-

несенные по делу судебные расходы, даже если эта сторона

была освобождена от уплаты судебных расходов в доход госу-

дарства. Если иск был удовлетворен частично, то указанные в

настоящей статье суммы присуждались истцу пропорциональ-

но размеру удовлетворенных судом исковых требований, а от-

ветчику – пропорционально той части исковых требований, в

которой истцу было отказано.

Затем гл. 7 ГПК РСФСР была дополнена ст. 90.1. «Распре-

деление судебных издержек, связанных с рассмотрением жа-

лобы» (в ред. Закона РФ от 28.04.93)

, согласно которой су-

дебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут

быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет ре-

шение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государ-

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 32. Ст. 987; 1981. № 46.

Ст. 1555; 1988. № 5. Ст. 137; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и

Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 768.

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ,

1993. № 22. Ст. 787.

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

150

ственный орган, общественную организацию или должностное

лицо, если суд установит, что их действия были незаконными.

Данная норма касалась судебных издержек, которые явля-

ются одной из составных частей судебных расходов, и имела

непосредственное отношение к производству по делам, возни-

кающим из административно-правовых отношений, т. е. явля-

лась специальной нормой гл. 7 ГПК РСФСР.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона РФ от 27.04.1993 г. су-

дебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут

быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет ре-

шение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государ-

ственный орган, орган местного самоуправления, учреждение,

предприятие или объединение, общественное объединение

или должностное лицо, государственного служащего, если ус-

тановит, что их действия (решения) были незаконными.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган,

орган местного самоуправления, учреждение, предприятие

или объединение, общественное объединение или должност-

ное лицо, государственного служащего также в случае призна-

ния судом их действий (решений) законными, если поданная

гражданином жалоба вышестоящему в порядке подчиненнос-

ти органу, объединению, должностному лицу была оставлена

без ответа либо ответ дан с нарушением срока, установленно-

го ст. 4 Закона от 27.04.1993 г. (ч. 2 ст. 9).

Таким образом, с учетом изменений и дополнений в ГПК

РСФСР, граждане, административные органы и должностные

лица освобождались от уплаты судебных расходов по делам,

возникающим из административно-правовых отношений, за

исключением случаев, предусмотренных ст. 90 и 90.1 ГПК

РСФСР. При подаче жалобы государственная пошлина не уп-

лачивалась. Государственная пошлина и судебные издержки

взыскивались на основании решения суда с гражданина в слу-

чае отказа в удовлетворении жалобы, либо с государственно-

го органа, общественной организации или должностного лица,

если их действия были признаны судом незаконными.

Однако сохранялась неопределенность в правовом регу-

лировании вопросов возмещения расходов на оплату услуг