Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

государственной собственности, в частности, начинают все больше

концентрировать свое внимание на контроле эффективности использования

государственных средств и государственной собственности. В Канаде,

например, свыше 60% контрольных мероприятий, проводимых ВОФК,

осуществляются как аудит эффективности использования государственных

средств.

Аудит эффективности, как правило, охватывает вопросы, имеющие

огромное значение для общества, защищает финансовые интересы

государства, позволяет установить причинно-следственные связи их

несоблюдения. В связи с тем, что аудит эффективности дает возможность

своевременно разработать предложения по устранению причин, создающих

условия для отступления от установленных законодательством требований,

он имеет большую социально-экономическую значимость. Востребованность

его особенно велика в тех странах, бюджеты которых ориентированы на

достижение конечного результата. Например, в США после принятия

закона «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», в котором были

установлены требования представлять в бюджете не структуру расходов по

видам затрат, а ожидаемый результат от осуществления программ или

исполнения государственных функций, востребованность этого метода

значительно возросла. Аналогично в Канаде аудит эффективности получил

широкое распространение после того, как правительство этой страны

перешло на принципы управления, ориентированные на достижение

конечных результатов, когда все федеральные министерства и ведомства

были обязаны при формировании бюджета определять основные

общественно значимые результаты от использования бюджетных средств, а

также от реализации социально-экономических программ и услуг.

Аудит эффективности проводится, как правило, на основе

утвержденных стандартов, правил, процедур, характер и содержание которых

определяется, прежде всего, полномочиями ВОФК, установленными

национальным законодательством.

1.1. Сущность и содержание аудита эффективности

За последние десять лет в Российской Федерации сложилась

определенная правовая база, ставшая основой для контрольно-ревизионной и

экспертно-аналитической деятельности органов внешнего государственного

финансового контроля. В рамках этого правового поля и работают

контрольно-счетные органы нашей страны.

Между тем в настоящее время ситуация в сфере государственного

финансового контроля значительно изменилась.

Широкое внедрение в бюджетный процесс казначейской системы

исполнения бюджетов потребовало иных подходов к контрольно-

ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных

органов. Казначейская система позволила изменить организацию исполнения

бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием

бюджетных средств, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений

и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций

государства. В ближайшем будущем она позволит «на нет» свести случаи

нецелевого использования бюджетных средств. И этот факт предопределяет

дальнейшее совершенствование деятельности контрольно-счетных органов

России, ориентируя их делать акцент в своей работе не только и даже не

столько на проверках целевого использования бюджетных и внебюджетных

средств, сколько на экономической и хозяйственной эффективности

действий властных структур, оценку которой позволяет сделать аудит

эффективности.

Как свидетельствует мировой опыт, аудит эффективности востребован

в тех странах, где бюджетная система ориентирована не столько на освоение

государственных средств, сколько на достижение конкретного результата, то

есть в странах, широко использующих в бюджетном планировании

бюджетирование, ориентированное на конечный результат (программно-

целевое бюджетирование).

Бюджетирование, ориентированное на конечный результат (БОР),

являющееся сутью бюджетных реформ, проводимых в Российской

Федерации в 2004-2006 годах, – это качественно новый подход к

бюджетному процессу, непосредственно увязывающий ресурсное

обеспечение бюджетных организаций с итогами их деятельности.

Формирование и исполнение бюджета при БОР осуществляются в

соответствии с целями и задачами государственной политики и должны

обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных

конечных социально-экономических целей, а также выполнение

возложенных на них задач и функций. Это предполагает ориентацию

государственного финансового контроля на «внешний аудит финансов и

результатов деятельности, оценку деятельности администраторов

бюджетных средств по достигнутым результатам»,

что находит

концентрированное выражение в аудите эффективности, дающим

возможность обеспечивать парламент и налогоплательщиков полной и

объективной информацией о реальном положении дел в той или иной сфере.

В нашей стране БОР, то есть «управление результатами» только

начинает внедряться в практику бюджетной работы. При БОР получателями

бюджетных средств в обязательном порядке должно обеспечиваться

достижение установленных конечных социально-экономических результатов

и в обязательном порядке должны выполняться в полном объеме

возложенные на них задачи и функции. В этих условиях аудит

эффективности просто не заменим, так как предполагает целенаправленное и

объективное изучение и анализ деятельности органов исполнительной

власти, а также бюджетополучателей с точки зрения экономичности

(снижение затрат на приобретаемые и используемые ресурсы с учетом

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006

годах. Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004г.

№ 249, с.4.

требуемого качества), эффективности (взаимосвязь между полученными при

производстве товаров, работ, услуг и использованными для этого ресурсами)

и результативности (достижение установленных целей, взаимосвязь между

прогнозируемым и реальным воздействием на определенную деятельность).

В отечественной научной литературе по теории и практике

государственного финансового контроля дается самое различное

определение аудиту эффективности. В связи с тем, что до настоящего

времени понятие «аудит эффективности» не получило законодательного

оформления, каждое определение, если оно научно обосновано, имеет право

на свое существование.

Разработанная в Счетной палате Российской Федерации Методика

проведения аудита эффективности использования государственных средств,

которая утверждена Коллегией Счетной палаты Российской

Федерации

23 апреля 2004 года, определяет аудит эффективности как проверку

деятельности органов государственной власти и получателей

государственных средств в целях определения эффективности использования

средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и

поставленных задач.

В ревизионных стандартах ИНТОСАИ записано, что орган

государственного финансового контроля может проводить аудит

эффективности использования государственных средств при наличии

законодательно установленного права на проведение подобного рода

контрольных мероприятий. Поэтому в российском законодательстве также

должна присутствовать прямая норма о проведении аудита эффективности и

санкциях к нарушителям требования эффективного использования

государственных средств. Эта норма могла бы найти отражение в

федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской

Федерации». К сожалению, федеральный закон «О государственном

финансовом контроле в Российской Федерации» до настоящего времени не

принят, что в определенной степени осложняет деятельность контрольно-

счетных органов в России при проведении ими аудита эффективности.

Правда, действующим в стране законодательством контрольно-счетным

органам предоставлено право оценивать эффективность и целесообразность

расходов государственных средств и использования государственной

собственности. Так, Федеральным законом «О Счетной палате Российской

Федерации» предусмотрено, что одной из задач Счетной палаты является

«определение эффективности и целесообразности расходов государственных

средств и использования федеральной собственности».

Подобные нормы

также содержатся в нормативных правовых актах, регламентирующих

контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность

контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и

муниципальных образований.

Более того, одним из принципов бюджетной системы Российской

Федерации является эффективность и экономность использования

бюджетных средств.

Бюджетным кодексом Российской Федерации дается

расшифровка этого принципа: достижение заданных результатов с

использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего

результата с использованием определенного объема средств.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации устанавливается, что

«главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы

исполнительной власти, а также должностные лица этих органов отвечают за

эффективное использование бюджетных средств», а «получатели бюджетных

средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства…».

Однако определение, данное Бюджетным кодексом Российской

Федерации, весьма общее и абстрактное, оно не раскрывает механизм

См.: Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.

№ 4-ФЗ, статья 2.

См.: Бюджетный кодекс Российской, статья 34.

См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации, статьи 160, 163.

проведения оценки эффективного или неэффективного использования

государственных ресурсов. Не раскрыт механизм оценки эффективности

использования государственных средств и в Федеральном законе «О Счетной

палате Российской Федерации» и в нормативных правовых актах субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующих

деятельность соответствующих контрольно-счетных органов. Этот факт в

значительной степени затрудняет проведение аудита эффективности.

Между тем Концепцией реформирования бюджетного процесса

предусмотрена «переориентация деятельности администраторов бюджетных

средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных

общественно значимых и измеримых результатов», на оценку

«результативности бюджетных расходов».

В экономической науке «эффективность» как относительное понятие

выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат

на его осуществление. Однако к соотношению «результаты-затраты»

необходимо относиться очень осторожно и не впадать в крайности, так как

это может привести либо к неверным результатам, либо к не точному

определению эффективности. Более того, эффективность как относительное

понятие должна иметь возможность определяться и качественно, и

количественно.

Качественную составляющую эффективности использования

государственных средств можно оценить с точки зрения достижения или

недостижения определенных качественных характеристик, заданных при

формировании соответствующих бюджетов целей. Это особенно важно для

нашей страны на современном этапе ее развития, когда происходит

реформирование бюджетного процесса, целью которого является создание

условий и предпосылок для максимально эффективного управления

См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-

2006 годах (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая

2004 г. № 249), стр. 2-3, 5.

государственными финансами в соответствии с приоритетами

государственной политики.

Эффективность с количественной стороны позволяет определить

степень достижения или недостижения количественного результата и может

служить основанием для последующего его сравнения с соответствующей

целевой функцией, то есть количественное значение эффективности

государственных расходов может быть определено как отношение

полученного результата к показателям, заложенным в бюджете (либо к

расчетному показателю).

При проведении аудита эффективности осуществляется качественная и

количественная оценка тех или иных сфер деятельности объекта контроля в

длительном временном диапазоне (от 2 до 5 лет). Это позволяет оценить:

- насколько эффективно, результативно и полно использованы

государственные средства для достижения тех или иных социально-

экономических целей;

- прозрачность использования государственных финансовых и

материальных ресурсов;

- насколько исполнительные органы власти способны эффективно

использовать государственные ресурсы для достижения поставленной

социально-экономической цели.

Аудит эффективности проводится, как правило, по вопросам,

имеющим значение для всего общества, затрагивающим государственные

интересы. В ревизионных стандартах ИНТОСАИ подчеркивается, что при

проведении аудита эффективности у контрольно-счетных органов имеется

возможность для оценки интересующих парламент и общество фактов в силу

того, что предметом аудита эффективности являются конкретные

финансовые программы, виды деятельности или определенные функции,

См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-

2006 годах (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая

2004 г. № 249), стр. 3.

выполняемые объектом контроля с использованием государственных

средств.

Поскольку основными пользователями результатов аудита

эффективности являются органы законодательной (представительной) власти

и, в определенной степени, органы исполнительной власти, то он играет

большую роль как инструмент государственного регулирования социально-

экономических процессов. По его результатам принимаются властные

решения, направленные на повышение эффективности использования

государственных ресурсов.

В связи с тем, что аудит эффективности представляет собой оценку

экономичности, результативности и действенности использования

государственных ресурсов при выполнении органами исполнительной власти

и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач,

касающихся стратегических социально-экономических программ и программ

межведомственного характера, в ходе его проведения необходимо оценить:

- экономичность деятельности объекта контроля в соответствии с

установленными принципами, практикой и политикой управления;

- результативность деятельности объекта контроля по выполнению

поставленных перед ним задач;

- рациональность использования трудовых, финансовых, материальных

и прочих ресурсов, включая информационные системы;

- качество достигнутых результатов по сравнению с плановыми

показателями;

- результаты производственной деятельности, состояние внутреннего

контроля, а также методы устранения выявленных недостатков.

Выводы аудита эффективности об эффективном или неэффективном

использования государственных средств могут носить субъективный

характер, поскольку опираются не только на финансовые документы, но и на

совокупность различных аргументов и доказательств, а также на мнение

экспертов. Наиболее важным аспектом аудита эффективности являются

рекомендации по устранению выявленных недостатков и нарушений, а не

критика деятельности объекта контроля как таковой. Следовательно,

характерной особенностью аудита эффективности является

конструктивность.

При проведении аудита эффективности контрольно-счетные органы

сталкиваются с опасностью быть вовлеченными в сферу политических

взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, использования

результатов их деятельности для решения политических задач. Поэтому при

проведении аудита эффективности давать политическую оценку

государственным программам или комментировать политические решения

законодательной (представительной) или исполнительной власти нельзя

никоим образом.

Анализ практики проведения аудита эффективности позволяет

сформулировать два основных принципа, которыми должны

руководствоваться контрольно-счетные органы, а именно:

- в рамках аудита эффективности осуществляется контроль не за

процессом принятия решений органами законодательной (представительной)

или исполнительной власти, а за ходом реализации этих решений;

- аудит эффективности проводится не с целью определения достоинств

и правильности проводимого политического курса или утвержденных

государственных программ, а для оценки эффективности деятельности

органов исполнительной власти по эффективному использованию

государственных средств при их реализации.

Наиболее существенными вопросами, характер которых вызывает

необходимость привлечения к ним внимания парламента, являются:

а) расходование государственных средств на цели, не предусмотренные

решениями парламента;

б) неэкономное и неэффективное использование государственных

средств и собственности;

в) социальная результативность использования государственных

средств;

г) отсутствие необходимых инструментов для оценки результативности

целевых программ и проектов.

Для успешного проведения аудита эффективности необходимым

условием является соблюдение следующих трех принципов:

- функциональной независимости контрольно-счетных органов от

исполнительной власти;

- правильный подбор специалистов, проводящих аудит эффективности;

- доверие общества.

В связи с тем, что одной из главных целей аудита эффективности

является создание действенного механизма контроля за органами

исполнительной власти по выполнению ими государственных функций и

эффективному использованию государственных ресурсов, аудит

эффективности может и должен осуществлять орган, независимый от

исполнительной власти и имеющий право давать оценку экономичности,

действенности и результативности использования государственных средств и

государственной собственности.

Качество аудита эффективности и его результаты во многом зависят от

действий специалистов, осуществляющих данное контрольное мероприятие,

поэтому их профессиональный уровень должен соответствовать тем задачам,

которые необходимо решить при проведении аудита эффективности.

В ревизионных стандартах ИНТОСАИ сформулированы основные

квалификационные требования, предъявляемые к специалистам, проводящим

аудит эффективности. Это – независимость, объективность и

компетентность, являющиеся важнейшим условием обеспечения

достоверности результатов аудита эффективности.

Независимость обеспечивается отсутствием факторов и обстоятельств,