Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 2. Аудит эффективности — высокий уровень

требований к персоналу

До настоящего времени в Российской Федерации не принят закон «О

государственном финансовом контроле», где были бы определены

квалификационные требования к государственным контролерам, нет и

законодательно прописанных требований к персоналу, участвующему в

аудите эффективности использования государственных средств. Тем не

менее, на федеральном уровне существует Федеральный закон «О

государственной гражданской службе РФ» № 79-ФЗ от 27.07.2004)г., на

уровне субъектов РФ – аналогичные законы, где определены общие

квалификационные требования к должностям государственной гражданской

службы, к которым относятся и сотрудники большинства органов

государственного финансового контроля.

Кроме того, Федеральный закон «О Счетной палате РФ» и законы

субъектов РФ об органах государственного финансового контроля

определяют область действия, задачи и функции как контролирующего

органа в целом, так и его сотрудников, для исполнения которых необходим

определенный уровень квалификации. Поэтому основным нормативным

документом, определяющим квалификационные требования каждого

сотрудника, является должностной регламент, где четко должны быть

прописаны не только квалификационные требования и круг обязанностей

сотрудника с учетом того, что он будет участвовать и в аудите

эффективности, но и этические нормы, определяемые «Этическим кодексом

сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации».

2.1. Что должен знать и уметь сотрудник, участвующий в аудите

эффективности?

Сотрудники, участвующие в аудите эффективности должны владеть

знаниями, совокупность которых дает хорошее представление о предмете

проверки, и иметь профессиональную квалификацию, необходимую для

проведения проверки в соответствии с действующими требованиями.

Качество аудита эффективности расходования государственных

средств прямо зависит от специалистов, которые его осуществляют.

Применение методики аудита, предусматривающей принятие

самостоятельных и обоснованных решений теми или иными специалистами,

вряд ли принесет положительные результаты, если данный специалист не в

состоянии принять такие решения.

Орган государственного финансового контроля несет ответственность

перед органами законодательной и исполнительной власти, перед

проверяемыми организациями и другими заинтересованными сторонами за

обеспечение проведения аудиторских проверок профессиональными

специалистами. Для этого необходимо, чтобы в состав группы проверяющих

входили специалисты, компетентные в соответствующих областях, и чтобы

они обладали (каждый в отдельности или вместе взятые) соответствующими

знаниями, квалификацией и опытом работы, требующимися для

эффективного проведения проверки.

Основными элементами образования сотрудников, участвующих в

аудите эффективности являются:

а) базовое образование;

б) практический опыт.

Базовое образование практически всех сотрудников, кроме

обслуживающих специалистов, должно включать в себя высшее

экономическое (финансовое) образование, полученное в учебном

учреждении России, имеющем государственную аккредитацию, либо

полученное в учебном учреждении иностранного государства, дипломы

которого имеют юридическую силу в Российской Федерации.

Практический опыт работы определяется стажем государственной

службы по экономическим (финансовым) направлениям или стажем работы

по специальности не менее срока, определенного законом «О

государственной гражданской службе» для каждой конкретной должности.

В должностном регламенте определяется также перечень знаний и

умений, необходимых сотруднику для выполнения возложенных на него

функций.

Сотрудник, участвующий в аудите эффективности, как правило,

должен знать:

1. Основные положения действующих нормативных правовых актов

Российской Федерации и субъекта РФ в части бюджета и бюджетного

процесса, финансов, налогов, бухгалтерского учета, а также положений,

касающихся деятельности контрольно-счетного органа (КСО);

2. Организацию бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях и

(или) коммерческих организациях, правила отражения хозяйственных

операций и их соответствие законодательству;

3. Организацию и методику проведения контрольных, экспертно-

аналитических мероприятий и аудита эффективности использования

бюджетных средств;

4. Регламент контрольно-счетного органа и иные локальные

нормативно-правовые акты;

5. Перспективные и текущие планы работы аудиторского направления

или структурного подразделения, в котором он работает;

6. Задачи, функции, обязанности и права по замещаемой им должности.

Сотрудник, в зависимости от закрепленных за ним полномочий,

должен уметь:

1. Организовывать и (или) проводить оперативный контроль в рамках

закрепленных полномочий;

2. Организовывать и (или) проводить комплексные и тематические

проверки и обследования по закрепленным разделам и статьям

соответствующего бюджета, бюджетов (смет) бюджетных и внебюджетных

фондов;

3.)Исследовать и анализировать отклонения от показателей,

установленных бюджетом, бюджетами (сметами) бюджетных и

внебюджетных фондов, а также нарушения бюджетного процесса,

определенного законом;

4. Исследовать и анализировать выявленные при проведении

контрольных мероприятий нарушения и отклонения от требований

действующих нормативных правовых актов РФ и субъекта РФ;

5. Проводить экономическую экспертизу проектов законов и других

нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ,

территориальных программ и проектов, договоров и соглашений в рамках

закрепленных полномочий;

6. Оценивать обоснованность доходных и расходных статей проектов

территориального бюджета, бюджетов (смет) бюджетных и внебюджетных

фондов в рамках закрепленных полномочий;

7.)Определять достоверность бухгалтерской отчетности объекта

проверки и соответствие совершенных им финансовых и хозяйственных

операций требованиям действующего законодательства;

8.)Готовить экспертные или аналитические заключения по всем

вышеперечисленным вопросам;

9. Владеть компьютерной техникой;

10. Создавать благоприятный психологический климат в коллективе,

соблюдать нормы служебной и профессиональной этики, правила делового

поведения, проявлять корректность и внимательность при общении с

сотрудниками и представителями проверяемых организаций. Воздерживаться

от поведения, вызывающего сомнение в объективном исполнении служебных

обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести

ущерб собственной репутации или авторитету контрольно-счетного органа;

11. Владеть деловым русским языком в объеме, необходимом для

изучения нормативных актов, проверки бухгалтерской и иной документации,

ведения рабочей документации, делового общения с проверяемой

организацией и составления необходимых документов, установленных

Регламентом контрольно-счетного органа.

Однако не все нормы и требования можно прописать в регламенте, или

инструкции, даже самой подробной.

Сформулируем качества «идеального аудитора эффективности»,

которые надо учитывать при подборе группы проверяющих:

1) Специалист должен мыслить на макро- и микроуровне.

Например, при оценке эффективности использования государственных

средств, выделяемых на оказание бесплатной медицинской помощи, для

субъектов Российской Федерации:

макроуровень – это край, область или город, обладающий статусом

субъекта РФ (Москва, Санкт-Петербург), где приоритетными являются такие

показатели, как эффективность реализации территориальных программ

государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации

бесплатной медицинской помощи, показатели здоровья населения, величина

среднедушевого тарифа и т.п.;

микроуровень – это конкретное лечебное учреждение, где наибольшую

значимость приобретают критерии медицинского и социального эффекта:

доступность, качество медицинской помощи, использование ресурсов,

степень удовлетворенности граждан объемом и качеством медицинской

помощи и т.п.

2) Специалист должен быть способным осуществить контроль,

ответить на все вопросы, обозначенные в программе.

Это, прежде всего, - профессиональное качество, но, тем не менее,

умение общаться, коммуникабельность – те качества, которые очень важны

при общении с сотрудниками проверяемых объектов и при получении

доказательств.

3) Специалист должен быть опытным и знающим в аудируемой

области.

Руководитель проверки должен считать этот критерий одним из

приоритетных. Нельзя, к примеру, на проверку учреждений образования или

здравоохранения направлять того специалиста, кто компетентен лишь в

области сельского хозяйства или строительства.

4) Специалист должен быть объективным и честным.

Принцип объективности — один из принципов деятельности органов

государственного финансового контроля, поэтому все специалисты должны

быть честными и объективными. Однако, аудит эффективности

использования государственных средств — та область, где объективность

играет одну из ведущих ролей, поскольку, прежде всего, требует

объективности в оценке соблюдения интересов граждан, даже в том случае,

когда бюджетные средства де-юре направлены по целевому назначению.

5) Специалист должен быть способным урегулировать конфликтную

ситуацию.

Вопрос эффективности использования денежных средств может быть

весьма спорным, спорными могут быть и критерии оценки тех или иных

показателей. Поэтому такт, умение общаться и избегать конфликтов очень

важны, поскольку в аудите эффективности диалог с проверяемым субъектом

— одна из приоритетных задач для достижения конечного результата.

6) Специалист должен быть дисциплинированным, внимательным и

осмотрительным.

7) Специалист должен заботиться о том, чтобы документы и материалы

содержались в полном порядке.

Нельзя забывать о том, что все разногласия и споры возможно

урегулировать только при наличии доказательств. Наличие грамотно

оформленных рабочих документов – ключ к успеху.

8) Специалист должен быть рациональным и практичным.

При аудите эффективности как можно чаще надо задавать себе вопрос:

«А надо ли мне досконально проверять это?». Например, при оценке

эффективности расходов бюджета на экологические программы при весьма

ограниченных сроках проверки, было бы нерационально тратить время на

проверку путевых листов, выписанных водителю начальника экологического

управления.

9) Специалист должен излагать свои мысли четко и ясно, используя

«незакодированный текст».

Использование «незакодированного текста» — это техника

организации информации на основе однозначных, конкретных слов, хорошо

знакомых читателю. Основная цель – сделать так, чтобы сообщение аудитора

было доступно пониманию широкого круга пользователей информации.

Не все приведенные критерии можно отнести к профессиональным,

многие, скорее, — нормы этики. И, тем не менее, все они очень важны в

деятельности контролирующих органов, а особенно – в аудите

эффективности.

2.2. Функции и обязанности проверяющих

Четкое надлежащее выполнение участниками аудита эффективности

своих функций и служебных обязанностей, продуманная координация работ

— залог успешного проведения аудита эффективности.

Важнейшую роль при организации и проведении аудита

эффективности играет руководитель аудита.

В функции руководителя аудита входит решение всех вопросов,

связанных с аудитом определенного министерства, управления или

ведомства, а также других организаций, проверка которых необходима для

достижения целей аудита. Он осуществляет руководство всем циклом аудита

и группой проверяющих, и обеспечивает высокое качество материалов

проверки, подготавливаемых группой.

В круг обязанностей руководителя аудита (он же может являться и

руководителем одной из групп проверяющих) входит:

 обеспечение наличия у членов группы проверяющих адекватных

знаний о данной организации (организациях) или данном виде деятельности;

 поддержание нормальных рабочих отношений с представителями

министерства, ведомства и организаций, являющихся объектами проверки;

 осуществление контроля за всеми аспектами проверок,

находящимися в его ведении, и координация действий с руководителями

других групп проверяющих;

 осуществление руководства группой проверяющих, делегирование

полномочий, контроль за ходом проверки и оценка эффективности работы;

 осуществление контроля за расходованием средств, выделенных на

проведение проверок, и своевременное завершение проверок;

 проведение консультаций и экспертиз в ходе проверки;

 рассмотрение проектов отчетов о результатах проверок и проектов

отдельных глав;

 информирование руководства и (или) аудитора контрольно-счетного

органа о ходе проверок и о возникающих проблемах;

 гарантирование качественного проведения проверки;

 обеспечение выполнения стандартов и методик аудита (при их

наличии);

 при наличии объективной необходимости согласование проекта

отчета о результатах аудита, с руководством проверяемых организаций;

 организация разработки рекомендаций по результатам аудита.

Руководитель аудита обязан определить на начальном этапе

планирования проверки, потребуются ли для ее проведения эксперты,

обладающие квалификацией или специальными знаниями, которыми не

обладают члены групп проверяющих. Выявление потребностей в таких

специалистах на ранней стадии проверки дает возможность заблаговременно

включить в группу проверяющих сотрудников других структурных

подразделений контрольно-счетного органа или заключить договоры с

соответствующими независимыми экспертами.

Члены группы проверяющих выполняют обязанности, возложенные

на них руководителем группы, руководителем аудита или распоряжением

руководителя контрольно-счетного органа. С учетом этого от них ожидают,

что они, выполняя свои служебные обязанности, тем самым поддерживают

своего начальника.

Их обязанности включают:

 подготовку качественных материалов;

 выявление случаев несоблюдения утвержденных стандартов и

методов работы;

 выявление возможностей для проведения других проверок;

 обеспечение непрерывной обратной связи с целью

совершенствования системы управления качеством, разработанной

Регламентом контрольно-счетного органа или методикой определения

эффективности деятельности органов государственного финансового

контроля.

Члены группы проверяющих обязаны:

 знать принципы и методы аудита эффективности расходования

государственных средств и уметь применять на практике эти знания;

 иметь опыт работы и квалификацию, требующиеся для

эффективного анализа вопросов, которые проверяются в рамках данной

проверки;

 хорошо знать объект проверки;

 иметь общее представление об условиях, в которых работают

проверяемые министерства и ведомства.

Группа проверяющих обязана консультироваться с руководителями

контрольно-счетного органа, отвечающими за контролируемые направления

работы, с представителями других структурных подразделений для того,

чтобы по мере необходимости получать рекомендации соответствующих

экспертов.

Группа проверяющих обязана также консультироваться с

руководством, если возникла потребность в специалистах, обладающих

соответствующей квалификацией, которые нужны для работы в специальных

областях, проверяемых в рамках данного аудита.

Специалисты, предоставляющие рекомендации по проведению

аудиторских проверок, обязаны иметь соответствующую квалификацию и

знания, позволяющие им эффективно оценивать и анализировать основные

решения, принимаемые в рамках данной проверки.

В случае невозможности подобрать соответствующих специалистов

для проведения проверки, следует пересмотреть цели данной проверки или

же отложить ее проведение до тех пор, пока не будут подобраны

требующиеся специалисты.

Качество аудита прямо зависит от специалистов, которые его

осуществляют. Применение методики аудита, предусматривающей принятие

самостоятельных и обоснованных решений теми или иными специалистами,

вряд ли даст положительные результаты, если данный специалист не в

состоянии принять такие решения.

Надлежащее выполнение служебных обязанностей участниками

аудита эффективности означает, что ревизоры, осуществляющие проверки,

должны выполнять свою работу старательно, добросовестно и тщательно.

Проверки должны проводиться в соответствии с программой проверки и

должностными обязанностями, отраженными в должностном регламенте.

Это означает, что ревизоры руководствуются здравым смыслом и

соображениями целесообразности и обоснованности, определяя цели, тему и

время проведения данной аудиторской проверки, критерии оценки

показателей работы, методику проведения проверки и ее масштаб, круг

вопросов, которые следует отразить в отчете о результатах проверки, и

характер общих выводов, которые будут сделаны по итогам данной