Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

способных повлиять на беспристрастность суждений при проведении аудита

эффективности и формировании выводов и рекомендаций; объективность –

отсутствием личного интереса и использованием только фактических данных

и доказательств, полученных и собранных в соответствии с установленными

процедурами; компетентность обеспечивается тем, что каждый специалист

должен иметь определенные знания законодательной базы и навыки

контрольно-ревизионной или экспертно-аналитической работы,

совокупность которых дает возможность получить всестороннее

представление о предмете и объектах аудита эффективности. В случае

привлечения внешних специалистов должна быть уверенность в

возможности получать от них необходимые и достаточные консультации по

всем проблемным вопросам аудита эффективности.

Аудит эффективности позволяет обществу понять, какие цели

социально-экономического развития выдвигаются в качестве приоритетных и

в какой степени они достигаются, насколько открыто и прозрачно

управление государственными средствами и насколько результаты их

использования обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп

населения, что необходимо предпринять для безусловного обеспечения

национальной безопасности страны, а также качественно нового социально-

экономического уровня жизни общества.

В связи с тем, что результаты аудита эффективности непосредственно

связаны с оценкой деятельности исполнительной власти по управлению

государственными средствами, законодательная (представительная) власть

стала проявлять определенный интерес к аудиту эффективности. В структуре

многих законодательных (представительных) органов созданы

специализированные комитеты (комиссии), в функцию которых входит

рассмотрение результатов аудита эффективности. Однако чтобы их работа не

давала сбоев, необходимо установить специальные процедуры рассмотрения

результатов аудита эффективности (проведение парламентских слушаний и

принятие соответствующих резолюций, публичные обсуждения), а также

контроля за выполнением рекомендаций, сделанных по результатам аудита

эффективности.

Аудит эффективности только тогда принесет ощутимую пользу для

государства в целом, когда его будут применять все контрольно-счетные

органы Российской Федерации. А это предполагает разработку единых

методических основ, правил и процедур проведения аудита эффективности,

ориентированных на все уровни бюджетной системы.

1.2. Каково отличие аудита эффективности от финансового

аудита ?

Между финансовым аудитом и аудитом эффективности имеются

принципиальные различия.

Прежде всего, финансовый аудит сосредотачивается на финансовой

информации типа финансовых отчетов, в то время как аудит эффективности,

направлен, в первую очередь, на анализ деятельности, программ, деловых

операций.

Различия между финансовым аудитом и аудитом эффективности

отмечены и в национальных, и международных документах, регулирующих

проведение аудита высшими органами финансового контроля (ВОФК).

Так, в Аудиторских стандартах ИНТОСАИ также указано, что аудит

правительства

включает два вида — финансовый аудит и аудит выполнения

и при этом подчеркнуто, что:

«Финансовый аудит охватывает:

(а) аттестацию финансовой отчетности аудируемой единицы,

включающую проверку и оценку финансовых документов, и выводы о

финансовых отчетах;

(б) аттестацию финансовой отчетности правительственной

В оригинале «government auditing».

В оригинале «performance audit». Аудит выполнения – одна из разновидностей аудита

эффективности.

администрации в целом;

(в) аудит финансовых систем и финансовых операций, в том числе

оценку соблюдения соответствующих законов, норм и правил;

(г) проверку исполнения функций внутреннего контроля;

(д) проверку честности и обоснованности принятия административных

решений в аудируемой единице;

(е) предоставление информации о любых других вопросах,

возникающих в ходе проведения аудита, если высший контрольный орган

считает это необходимым.

Аудит выполнения имеет отношение к аудиту экономичности,

результативности и эффективности и охватывает:

(а) аудит экономичности деятельности администрации в соответствии с

основными административными принципами и практикой, а также

политикой управления;

(б) аудит эффективности использования трудовых, финансовых и

других ресурсов, включая исследование систем информации, результатов

производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также

методов и процесса устранения аудируемой единицей выявленных

недостатков;

(в) аудит результативности деятельности, выполнения поставленных

перед аудируемой единицей задач; проверку действительных результатов в

сравнении с плановыми».

В Стандартах также подчеркнуто, что «на практике возможно

перекрытие целей финансового аудита и аудита выполнения. В таких случаях

классификация конкретного вида аудита зависит от его основной цели».

1.3. Чем вызвана необходимость внедрения аудита

эффективности в современной России?

Современный этап развития российского государства характеризуется

постановкой и необходимостью решения масштабных, общенациональных

социально-экономических задач. Обязательным условием обеспечения высоких

темпов роста экономики, решения важнейших социальных проблем является

осуществление качественных преобразований и повышение эффективности

деятельности государства в различных сферах.

На это нацелена проводимая сегодня административная реформа, задача

которой заключается в создании эффективной системы государственного

управления. Решение указанных задач предъявляет новые требования и к

организации государственного финансового контроля как составной части

системы государственного управления, которая должна отвечать новым

ориентирам социально-экономического развития страны.

Важная роль в повышении эффективности государственного

финансового контроля принадлежит Счетной палате Российской Федерации и

контрольно-счетным органам субъектов Федерации, которые за последние годы

создали достаточно эффективную систему контроля законности и целевого

использования бюджетных средств и государственной собственности,

способствовали улучшению финансовой дисциплины в стране.

Однако этого сегодня уже недостаточно. Переход организации

бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных

расходов требует от контрольно-счетных органов создания адекватных

механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень

достижения запланированных социально-экономических результатов и, тем

самым, давать оценки эффективности использования государственных средств

органами исполнительной власти. Такие механизмы содержит аудит

эффективности, широко используемый в зарубежных странах в течение

последних десятилетий как один из видов государственного финансового

контроля.

Появление аудита эффективности было зафиксировано в «Лимской

декларации руководящих принципов контроля», принятой IX Конгрессом

Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в

1977 году. В ней подчеркивается, что в дополнение к финансовому аудиту,

«важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который

направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются

государственные средства. Такой контроль включает не только специфические

аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе

организационную и административную системы».

Возникновение аудита эффективности следует рассматривать как

закономерный процесс, связанный с совершенствованием управления

государственными финансами и развитием государственного финансового

контроля.

Существует несколько основных факторов, которые привели к

закономерному возникновению и способствовали достаточно быстрому

развитию аудита эффективности в государственном финансовом контроле.

Во-первых, наиболее общими из них являются качественные изменения в

социально-экономической, политической, институциональной и других сферах

общества, которые закономерно происходили в развитых зарубежных странах

во второй половине XX века.

Во-вторых, в развитых зарубежных странах сформировались и в

основном реализуются общепринятые принципы и правовые основы

подготовки проекта государственного бюджета, его исполнения, а также

финансовой отчетности. Результатом этого является возрастание степени

прозрачности и публичности бюджетного процесса, что, в определенной мере,

гарантирует предупреждение различного рода злоупотреблений и нарушений

при расходовании бюджетных средств.

И, наконец в-третьих, развитие аудита эффективности связано с

проблемой отношений между парламентами и органами государственного

финансового контроля. Проблемы финансового аудита по своему содержанию

перестали представлять непосредственный интерес для законодателей, поскольку,

как отмечалось выше, в результате проверок стало выявляться все меньше

серьезных негативных фактов в использовании бюджетных средств

исполнительной властью.

Между тем результаты аудита эффективности дают парламентариям

важную информацию о результативности использования бюджетных средств,

достижении исполнительной властью поставленных целей с точки зрения

интересов всего общества. Поэтому необходимость вызвать и усилить интерес

парламента к контрольно-ревизионной деятельности органов государственного

финансового контроля также явилось одной из причин появления аудита

эффективности как нового вида контроля исполнения государственного

бюджета.

С возникновением аудита эффективности, результаты которого

непосредственно связаны с оценкой деятельности органов исполнительной

власти, в том числе и правительства, по управлению государственными

финансовыми средствами, парламенты зарубежных стран стали значительно

больше интересоваться деятельностью высших органов государственного

финансового контроля.

Проводя аналогию с зарубежными странами, необходимость внедрения

аудита эффективности в систему государственного финансового контроля нашей

страны также обусловлена действием ряда факторов.

Во-первых, на данном этапе развития страны в условиях достаточно

ограниченных финансовых ресурсов государства повышение эффективности

использования государственных средств выступает значительным ресурсом для

решения имеющихся социально-экономических проблем. При этом аудит

эффективности дает возможность не только оценить степень эффективности

использования средств, но и, что наиболее важно, определить необходимые меры

по ее повышению.

Во-вторых, это связано с задачей ускорения экономического роста и

обеспечения на его основе качественно иного уровня жизни населения.

Поскольку бюджет является важнейшим инструментом реализации социально-

экономической политики государства, постольку для выполнения данной

задачи требуется, прежде всего, значительно повысить эффективность системы

финансового управления. Но последняя не может быть эффективной без

адекватной ей системы государственного финансового контроля, которая

должна включать наряду с финансовым аудитом и аудит эффективности.

Безусловно, финансовый аудит оказывает влияние на эффективность фи-

нансового управления, обеспечивая использование бюджетных средств в точ-

ном соответствии с показателями, установленными законом, и их целевым

назначением. Однако данный вид бюджетного контроля имеет достаточно уз-

кие рамки такого влияния и является необходимым, но пассивным условием

реализации поставленных целей и задач экономической политики государства.

В то же время финансовый контроль результативности использования бюджет-

ных средств в виде аудита эффективности имеет весьма широкое поле для при-

менения и является активным фактором повышения эффективности финансо-

вого управления, способствующим решению общегосударственных задач.

В-третьих, внедрение аудита эффективности в систему государственного

финансового контроля России имеет большое значение для общества, так как

его результаты позволяют гражданам:

понять, какие цели социально-экономического развития выдвигает в ка-

честве приоритетных для страны Правительство Российской Федерации, а для

регионов - администрации соответствующих субъектов Федерации;

сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюджетом

более открытой и прозрачной для них;

видеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставленных

целей социально-экономического развития страны и регионов;

знать, насколько результаты использования государственных средств

обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения.

Таким образом, введение нового порядка организации бюджетного

процесса, ориентированного на результат, с одной стороны, требует

адекватной системы внешнего государственного финансового контроля

результатов исполнения бюджетов и определения эффективности

бюджетных расходов, а с другой — создает необходимые условия для

внедрения и осуществления аудита эффективности использования

государственных средств как соответствующего типа этого контроля.

В этих условиях в процессе проведения аудита эффективности может

проверяться степень выполнения как стратегических целей социально-

экономического развития страны, так и целей деятельности субъектов

бюджетного планирования, достижения запланированных непосредственных

и конечных социальных результатов их деятельности, в том числе,

реализации федеральных и ведомственных целевых программ.

При этом органы государственного финансового контроля для оценки

эффективности использования бюджетных средств могут использовать в

качестве критериев аудита эффективности конкретные количественные и

качественные показатели, которые разработаны субъектами бюджетного

планирования для измерения прямых и социальных результатов своей

деятельности.

Внедрение аудита эффективности в систему государственного

финансового контроля и переход к бюджетированию, ориентированному на

результат, в России могут и должны осуществляться параллельно как

составные части процесса реформирования системы управления

государственными финансами.

Для того чтобы аудит эффективности мог проводиться в России в

полной мере необходимо, прежде всего, создание соответствующей правовой

базы, позволяющей осуществлять данный тип финансового контроля,

разработка стандартов, определяющих правила его проведения, а также

переход организации бюджетного процесса на принципы бюджетирования,

ориентированного на результаты.

Наличие правовой базы для осуществления аудита эффективности

означает, что данный тип государственного финансового контроля имеет

свое законодательное закрепление. В соответствии со стандартами

ИНТОСАИ орган государственного финансового контроля может проводить

проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании

бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на

данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства,

связанных с расходованием бюджетных средств.

Анализ правовой базы, регулирующей деятельность контрольно-

счетных органов России, в отношении возможности ее использования и

достаточности для осуществления ими аудита эффективности позволяет

сделать следующие выводы.

Во-первых, большинство контрольно-счетных органов имеет

законодательно установленное в том или ином виде право и может уже

сегодня проводить проверки эффективности использования государственных

средств. Однако при реализации этого права любой контрольно-счетный

орган будет сталкиваться с различного рода ограничениями, связанными с

отсутствием тех или иных законодательных норм, необходимых для

осуществления аудита эффективности. Поэтому существующую

законодательную базу нельзя признать достаточной для внедрения аудита

эффективности в систему государственного финансового контроля России в

полной мере.

Во-вторых, современная правовая база для проведения аудита

эффективности в субъектах Российской Федерации является весьма

неоднозначной. Поэтому требуется провести существенную переработку

практически всех правовых актов, регулирующих деятельность контрольно-

счетных органов в том числе, и Федерального закона «О Счетной палате

Российской Федерации».

В этой связи, важным вопросом, широко обсуждаемым сегодня в

экономической литературе, является проблема создания единой правовой

базы для системы государственного финансового контроля России.

Общепризнанно, что государственный финансовый контроль в нашей стране

организован не лучшим образом и недостаточно эффективен. В настоящее

время система государственного финансового контроля представляет собой

набор многих десятков контролирующих органов, выполняющих

несогласованные и разобщенные функции, которые определяются в сотнях

законодательных и нормативных актов.

Между тем мнения участников дискуссии о путях создания правовой

базы государственного финансового контроля разделились: одни авторы

считают необходимым разработку единого федерального закона о

государственном финансовом контроле, а другие предлагают наряду с

указанным законом принять отдельный закон об основах организации и

деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской

Федерации.

Мы полагаем, что необходима разработка обоих указанных законов,

каждый из которых должен иметь свои сферы правового регулирования

государственного финансового контроля. Вряд ли единый федеральный

закон о государственном финансовом контроле будет способен

урегулировать вес вопросы финансового контроля в Российской Федерации,

тем более, организацию и деятельность региональных контрольно-счетных

органов. При этом следует учесть, что дискуссия, начавшаяся с вопроса о

необходимости разработки единой концепции государственного

финансового контроля и сместившая затем акценты на подготовку единого

федерального закона о государственном финансовом контроле,

продолжается безрезультатно уже почти десять лет.

Думается, что принятие федерального закона «Об основах организации

и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской

Федерации» было бы первым и важным шагом для скорейшего правового

решения всех остальных проблем организации системы государственного