Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

111

Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики

в истории страны «финансовой пирамиды», архитекторы и главные строи-

тели которой до настоящего времени не понесли юридической ответствен-

ности. В строительство «пирамиды» путем пассивного обмана (умолчания

о существенной части имеющей значение информации) было вовлечено все

население страны, а результатами воспользовался очень узкий круг коррум-

пированных чиновников и нечестных предпринимателей.

При принятии подобных решений проведение криминологической экс-

пертизы должно стать обязательным. Мы полагаем, что обязательным пред-

метом такой экспертизы должна быть и оценка коррупциогенности соот-

ветствующих норм. Скорейшее принятие соответствующего нормативного

правового акта актуализируется в связи с тем, что экономическая реформа

еще не завершена и многие проблемы приватизации, земельной реформы,

осуществления кредитно-финансовых, банковских, экспортно-импортных

и иных операций еще не разрешены должным образом.

Современная российская коррупционная преступность характеризуется

устойчивыми связями с организованной преступностью общеуголовной и

экономической направленности. Наблюдается выраженная консолидация

коррумпированных чиновников не только с дельцами криминального биз-

неса в экономике, но и с преступниками других «специализаций». С целью

защиты от законного и незаконного преследования коррупционеры все

чаще используют услуги профессиональных преступников, в т. ч. вымогате-

лей и наемных убийц. С другой стороны, посредством широкомасштабной

коррупции создана система защиты организованных преступных структур

от социального контроля. Эта защита нередко включает и элементы актив-

ного противодействия правоохранительным органам.

Наличие крупных незаконных доходов у лиц, занимающихся нелегаль-

ным оружейным бизнесом и преступным оборотом наркотических средств,

позволяет им путем «тотального» подкупа устанавливать коррупционные

отношения с лицами, занимающими политические должности, высокопос-

тавленными чиновниками военного ведомства, сотрудниками правоохра-

нительных органов, способными исключить или ослабить вмешательство

правоохранительных и контролирующих структур.

Опыт ряда зарубежных стран свидетельствует, что несмотря на предус-

мотренные законодательством жесткие механизмы контроля и меры на-

казания, значительной части чиновников, особенно высокопоставленных,

нередко удается уходить от ответственности за совершенные ими правона-

рушения. В этих странах, как и в России, существует опыт «неприкасаемых»

лиц из числа представителей различных ветвей власти, которые являются

практически неподсудными. Из-за особого порядка возбуждения уголов-

ных дел возникают трудности в привлечении к ответственности судей, де-

путатов, прокуроров и т. д. Поэтому в стране формируется общественное

мнение против таких «демократических» преобразований», наблюдается

1.indb 111 1.indb 111 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

112

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

неверие в институты власти, все больше утверждается уверенность, что за-

коны писаны не для всех

О существенном росте общественной опасности коррупционной пре-

ступности свидетельствует то, что многие законопослушные граждане не

только объективно вовлечены в «низовую» коррупцию, но и осознано стре-

мятся попасть на «доходные места» в органах государственной власти.

Специального внимания заслуживает проблема описания структуры

коррупционной преступности.

Наблюдается также выраженная тенденция дальнейшего углубления

коррупционных связей организованных преступных структур в органах го-

сударственной власти и местного самоуправления, в том числе в правоохра-

нительных и контролирующих органах

Анализ материалов оперативно-следственной практики и результатов

проведенных исследований дает основание говорить о четко выражен-

ной закономерности: с появлением новых источников доходов возникают

и новые формы коррупции в органах государственной власти и местного

самоуправления. Эти формы проявляются в виде различных нарушений

этических, конституционных, административно-правовых (в том числе,

дисциплинарных, финансовых и др.), уголовно-правовых, уголовно-про-

цессуальных, уголовно-исполнительных и иных норм лицами, осуществля-

ющими государственные функции в органах законодательной, исполни-

тельной и судебной власти.

До 70% российской недвижимости, выставлявшейся на торги на прива-

тизационных аукционах, попадало в руки заранее определенных лиц

В 1999 г. на российском рынке недвижимости, по данным официальной

уголовной статистики, было выявлено более 2000 преступлений экономи-

ческой направленности, в том числе около 1500 хищений, совершенных пу-

тем мошенничества и присвоения или растраты. Каждое третье преступле-

ние относилось к числу тяжких или особо тяжких.

Сегодня одним из источников доходов (в том числе, неправомерных) от

приватизации стали залоговые аукционы по размещению акций, находящих-

ся в республиканской собственности. В связи с этим о коррумпированнос-

Скобликов П.А. Об иммунитете Президента РФ, прекратившего исполнение своих пол-

номочий // Право и политика. 2000. № 12. С. 39–42.

В ходе борьбы за право контролировать наиболее доходные сферы экономической де-

ятельности участники организованных преступных групп и сообществ проникают в ор-

ганы государственной власти. См.: Мордовец А.П. Некоторые социально-политические

аспекты развития преступности // Преступность как угроза национальной безопасности:

Материалы открытой сессии. Ульяновск, 1998. С. 166–185.

Шапкин А.Б. Некоторые теоретические вопросы борьбы с коррупцией и организован-

ной преступностью в сфере экономики // Актуальные вопросы борьбы с коррупцией и ор-

ганизованной преступностью в сфере экономики. М., 1995. С. 60–68.

1.indb 112 1.indb 112 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

113

Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики

ти отношений свидетельствуют следующие обстоятельства и указывающие

на них признаки. Аукционы обычно проводятся без:

а) должной проработки нормативных документов;

б) учета интересов рабочих и служащих;

в) обеспечения конкуренции между участниками;

г) предоставления информации о правах залогодержателей акций и об

условиях проведения конкурса;

д) реального конкурса (за участниками аукциона, различными по назва-

ниям, стоит один и тот же банк, а в лучшем случае — два).

В результате, сумма кредита, предоставляемая победителем, незначи-

тельно превышает стартовую цену.

В ближайшие годы следует ожидать развития таких негативных тенден-

ций, как:

а) развитие практики использования должностными лицами минис-

терств, ведомств и региональных администраций по управлению долей

государственного имущества в акционерных обществах своего служеб-

ного положения в целях хищения соответствующего имущества;

б) увеличение числа фактов и нарастание общественной опасности еди-

ничных проявлений взяточничества и хищения денежных средств

должност ными лицами при сдаче в аренду государственного и муници-

пального имущества;

г) рост объемов незаконного (обычно с помощью обмана) присвоения

имущества с помощью инвестиционных конкурсов

Наиболее типичными формами коррупционных преступлений, совер-

шаемых органами исполнительной власти в союзе с организованными пре-

ступными формированиями, являются:

участие должностных лиц или государственных служащих в управле-

нии коммерческими организациями, отчисляющими часть своей при-

были преступным сообществам;

использование должностными лицами своего служебного положения

для непосредственного перечисления бюджетных средств на счета

коммерческих структур, находящихся под контролем преступных со-

обществ (например, путем получения незаконных кредитов и инвести-

ций из госбюджета);

использование должностными лицами своего служебного положе-

ния для «обналичивания» денежных средств в интересах преступных

структур с привлечением родственников или подставных лиц;

неконтролируемая раздача должностными лицами лицензий, предо-

ставляющих «право» распоряжения по своему усмотрению определен-

ной частью государственной собственности доверенным лицам;

Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. Под ред. проф. А.И. Гурова. М.:

ВНИИ МВД РФ, 2000. С. 32.

•

1.indb 113 1.indb 113 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

114

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

незаконное (полное или частичное) освобождение от финансовых обя-

зательств перед государством конкретных физических или юридичес-

ких лиц;

предоставление необоснованных или незаконных льгот лицам, пред-

лагающих взятки.

Анализ результатов ряда исследований показывает: чем шире распро-

страняется коррупция, тем сложнее становятся связи должностных лиц,

иных государственных и муниципальных служащих с лидерами организо-

ванной преступности. В результате сговора преступных авторитетов, кон-

тролирующих государственные предприятия, с представителями органов

исполнительной власти в федеральном центре и на местах, инвестиции не-

посредственно из бюджета поступают на счета тех коммерческих организа-

ций, которые находятся под контролем криминальных структур.

Использование коррупционных связей в государственных и муници-

пальных органах власти позволило руководителям преступных сообществ

во многих российских регионах взять под свой контроль создание и разви-

тие сети предприятий различных форм собственности

Проведенный в середине 90-х гг. прошлого века в 26 регионах России

опрос сотрудников подразделений ОВД, специализирующихся на борьбе с

организованной преступностью, показал, что:

48% опрошенных располагают данными о коррумпированности долж-

ностных лиц органов государственного управления экономикой;

43% — финансовых органов;

39% — аппаратов органов исполнительной власти;

39% — судебных органов;

34% — депутатского корпуса.

Около трети опрошенных ответили, что имеют достоверные данные о

преступной связи государственных служащих с лидерами криминальной

среды.

Примерно столько экспертов (36%) подтвердили, что располагают ука-

занными сведениями в отношении членов организованных преступных

формирований. По их мнению, совершение коррупционных преступлений

наиболее характерно для расхитителей бюджетных средств и лиц, занимаю-

щихся незаконным бизнесом

Типичными формами завуалированного подкупа должностных лиц руко-

водителями организованных преступных формирований и находящимися

под их контролем коммерческими организациями являются:

открытие для должностных лиц и их близких счетов в престижных за-

рубежных банках;

Овчинский В.С. Стратегия борьбы с мафией. М., 1993. С. 3–7.

Алиев В.М., Гриб В.Г. Коррупция. Ее связь с организованной преступностью. М.: ВНИИ

МВД РФ, 1996. С. 8–13.

•

1.indb 114 1.indb 114 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

115

Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики

приобретение для них недвижимости за границей;

передача привилегированных акций;

включение в число соучредителей вновь создаваемых коммерческих

организаций близких должностных лиц;

организация коммерческими структурами загранкомандировок с

фиктивными целями (чтение лекций, участие в симпозиумах и др.)

и последующей оплатой по завышенным тарифам командировочных

расходов.

В своей основе перечисленные формы коррупции сохраняются и сегодня.

Используя эти возможности, коррупционеры приобретают по символичес-

ким ценам недвижимость (земельные участки, сооружения, технику); в обход

законов и иных нормативных актов перекачивают государственные средства

в контролируемые ими предпринимательские структуры; по демпинговым

ценам вывозят и продают за рубеж энергоносители и иные товарно-сырье-

вые ресурсы.

Следует отметить, что выявленное взяточничество совершается, как пра-

вило, в совокупности с другими преступлениями. В 47% рассмотренных су-

дами в 2005 г. уголовных дел, из них в 28% случаев был нанесен материаль-

ный ущерб. Взяточничество сопутствует хищениям имущества, в том числе

бюджетных средств — в 80% всех уголовных дел о хищениях имущества;

в 35% — другим должностным и корыстным преступлениям.

В связи с переходом к рыночной экономике, по мере уменьшения доли

государственной собственности количество хищений бюджетных средств в

совокупности со взяточничеством будет увеличиваться.

3.1.2. Теневая экономика

Разброс оценок объема теневой экономики в России значителен, что свя-

зано с включением в это понятие различными исследователями и исследо-

вательскими коллективами разных сегментов теневой экономики.

Осуществляемые Росстатом досчеты ВВП с учетом неформальной эко-

номики стабильно указывают на то, что в последние пять лет доля нефор-

мального сектора (два названных выше сегмента, учитываемых методикой

российской статистической службы) составляет порядка 22–25% ВВП стра-

ны. При этом сами сотрудники Росстата отмечают, что используемая при

оперативных (месячных) расчетах информационная база ухода хозяйству-

ющими субъектами от налогообложения не позволяет с достаточной степе-

нью точности определить параметры неформальной экономики.

По мнению большинства исследователей теневой экономики, ее масш-

табы в России превышают 40% ВВП. По оценкам налоговых органов, около

40% всего наличного оборота в России приходится на теневой сектор эко-

номики.

•

1.indb 115 1.indb 115 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

116

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

По данным совместного исследовательского проекта телекомпании REN

TV, аудиторско-консалтинговой компании «ФБК» и газеты «Ведомости»,

оценка величины и структуры потребления в Российской Федерации, про-

веденная с использованием оригинального метода «Расчет от затрат» пока-

зала по данным ФБК, потребительские расходы населения в 2003 г. в разме-

ре 10,5 трлн руб. Расхождение между данными Росстата и «ФБК» составляет

4,4 трлн руб., т. е. оценка ФБК выше росстатовской на 72%. Констатация

того, что потребительские расходы населения оказались значительно выше

официально декларируемых, важна не столько как факт, сколько с точки

зрения того, что представления о параметрах и движущих силах развития

российской экономики должны значительным образом измениться. Важ-

нейший макроэкономический показатель — валовой внутренний продукт

(ВВП) — оказался на 33% выше официального.

На сегодня объем теневой экономики в России превышает 40% ВВП.

Учитывая этот показатель, Россия занимает, если принимать во внимание

различные источники подсчетов, от 10 до 15-го места в мире по объему ВВП.

Вместе с тем, интересно уточнить, что если рассчитать этот показатель на

душу населения, то Россия переместится на 75–80-е место в мире. Необхо-

димо также уточнить уровень, до которого нужно снижать этот показатель,

т. к. ликвидация теневой экономики полностью невозможна, поскольку в

некоторых аспектах, как полагают многие эксперты теневая экономика яв-

ляется положительным явлением. Анализируя сведения о доле теневой эко-

номики от ВВП, можно сделать вывод, что в развитых странах он составляет

10–16% ВВП, в развивающихся — 40–50%, в странах с переходной экономи-

кой — 20–25%. Наиболее низкие относительные показатели доли теневой

экономики (8–10% ВВП в 2000 г.) у США, Австрии, Швейцарии

Ориентировочным параметром может стать удельный вес теневой эко-

номики, не превышающий 10% ВВП. Этот ориентир может быть подкреп-

лен несколькими доводами:

практика эффективного функционирования рыночной экономики

доказывает допустимость такого уровня теневой активности (пример

стран с развитой рыночной экономикой);

наша отечественная экономическая история свидетельствует о том,

что гипертрофированные масштабы теневой экономики — специфика

экономического развития 1990-х гг.

Как уже отмечалось, теневая экономика состоит из следующих блоков:

1. Криминальная экономика (торговля наркотиками, оружием, терро-

ризм, проституция и т. д.).

Попов Ю.Н., Тарасов М.Е. Теневая экономика в системе рыночного хозяйства, М., 2005.

С. 61.

Там же. С. 190.

•

1.indb 116 1.indb 116 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

117

Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики

2. Ведение финансово-хозяйственной деятельности без регистрации или

лицензий, без постановки на учет, предоставления балансов и отче-

тов в налоговые органы:

нелегализованный малый бизнес, т. е. предприятия и индивидуальный

предприниматель сознательно не регистрирующиеся и не имеющие

своего расчетного счета. Они не уверены в своих доходах, но еще более

не уверены в своих расходах при легализации своей деятельности. Во

всем мире компании регистрируются посредниками — юридическими

конторами. И причины этого могут быть связаны как с недостатком

юридической помощи, так и с неразвитостью банковской системы. Во

всяком случае, борьба с криминальным оборотом наличных денег час-

то оборачивается против обычных людей. Это, безусловно, является

препятствием для сотрудничества мелких предприятий с банками как

в силу высокой стоимости обналичивания денег, так и в связи с огра-

ничениями на использование наличных денег. Можно уже не говорить

обо всех других проблемах взаимоотношений с налоговыми органами

(если брать село, то там их зачастую и поблизости нет);

трудовая деятельность мигрантов-нелегалов. Относительно нелегаль-

ной миграции рабочей силы из стран СНГ можно привести следующие

цифры: по экспертным оценкам, численность иммигрантов, незакон-

но находящихся на территории России, колеблется в пределах 4–5 млн

чел., а нелегальная занятость всех иностранных граждан (включая вы-

ходцев из СНГ) составляет примерно 3,5–3,8 млн чел. Попав на тер-

риторию России нелегально, такие люди могут найти работу только

в теневом секторе (они есть практически на каждом рынке). И этот

контингент людей выгоден для определенной части работодателей.

Статистика департамента валютного регулирования и валютного кон-

троля Банка России показывает, что в результате деятельности нере-

зидентов в строительстве, торговле, социальной сфере из страны еже-

годно выводятся крупные «чистые» доходы: в 2002 г. — 7,3 млрд долл.; в

2003 г. — 10,4 млрд долл.; в 2004 г. (за 8 месяцев) — 6,8 млрд долл.

3. Предоставление социальных услуг за вознаграждение. Неофициальная

экономика характеризует легальную, нескрываемую деятельность, ко-

торая по разным причинам не учитывается официальной статистикой.

Это репетиторство, частная врачебная практика, которыми занимают-

ся граждане, работающие в государственных бюджетных учреждени-

ях, а также получение дохода за счет оплаты услуги для обеспечения

гарантии более высокого качества продукта (услуги) или сокращения

затрат времени для их получения.

Научные подходы к оценке масштабов теневой экономики // Банковское дело. 2005.

№ 5.

•

1.indb 117 1.indb 117 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

118

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

4. Деятельность в сфере кредитно-финансовых учреждений, наличие

банков или кредитных организаций, использующих систему денежных

расчетов, операции с ценными бумагами (векселями, аккредитивами

и др.) для легализации неучтенных денежных средств и уклонения от

уплаты налогов, наличие так называемых карманных банков.

5. Сфера легального бизнеса. В ней присутствуют: сокрытие части про-

изводственных мощностей, несчет отдельных операций в бухгалтер-

ском балансе (например, расчеты с помощью неучтенных наличных

денежных средств, результатом чего является неучтенная продукция

или выручка), уничтожение соответствующих бухгалтерских докумен-

тов, предоставление налоговым инспекциям балансов, показывающих

отсутствие финансово-хозяйственной деятельности. Использование

фирм-однодневок, в деятельности которых непосредственное участие

нередко принимает «карманный» банк. Такие схемы в основном ис-

пользуются для уклонения от НДС при осуществлении внешнеторго-

вых сделок, а также для операций, целью которых ставится вывести

деятельность или часть ее из-под бухгалтерского учета, либо сокрытие

части оборота, а также проведение операций под другим видом. Целью

таких операций и действий со стороны легального бизнеса является

уклонение от уплаты налогов или минимизация их уплаты.

6. Сфера деятельности служащих различных министерств и ведомств,

распределяющих общественные ресурсы, имеющие доступ к инфор-

мации о них и занимающиеся злоупотреблением своим служебным

положением. В эту же сферу можно включить деятельность служащих

системы правоохранительных органов.

3.2. Экспертные оценки

3.2.1. Коррупция

Экспертная оценка коррумпированности различных ветвей и орга-

нов государственной власти

В ходе интервью экспертам предлагалось оценить коррумпированность

различных ветвей и органов государственной власти. Эксперты давали

оценки по двум критериям: процент коррумпированности служащих этой

ветви (органа власти) и ее «коррупционный оборот». Данные о мнениях эк-

спертов относительно распространенности коррупции среди ветвей и орга-

нов власти приведены в табл. 4. Здесь дается разброс крайних оценок.

Безусловно, оценки экспертов, приведенные в табл. 4, нельзя воспри-

нимать как реальный уровень коррупции в тех или иных ветвях и органах

власти. На это указывает и достаточно большой разброс оценок. Тем не ме-

1.indb 118 1.indb 118 07.02.2008 15:27:5807.02.2008 15:27:58

119

Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики

нее, они отражают те представления, которые сложились у экспертов под

влиянием информации о деятельности этих органов власти из различных

источников.

Дополняют эту картину качественные характеристики уровней коррум-

пированности тех или иных органов власти, которые давали эксперты.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ

Большинство экспертов считает, что значение Государственной Думы

Федерального Собрания РФ как высшего самостоятельного органа власти

снизилось.

В то же время, среди экспертов встречалось мнение, согласно которому

что при доминировании в Государственной Думе фракции «Единой России»

стало трудно повлиять на принятие каких-либо решений с помощью денег.

Тем не менее, часть экспертов считает, что при снижении коррупционных

возможностей депутатов Государственной Думы, они используют эти воз-

можности за счет доступа к информации и «вхожести во власть». Эти экс-

перты считают, что, хотя объемы средств, получаемых депутатами Государ-

ственной Думы «сверх зарплаты», упали, но не в очень большой степени.

Таблица 4

Оценка экспертами уровней коррумпированности представителей

различных ветвей и органов власти

Органы власти и СМИ

Уровень коррумпиро-

ванности (% к числу

представителей)

Государственная Дума Федерального Собрания РФ 50–70

Совет Федерации Федерального Собрания РФ 70–80

Представительные органы субъектов РФ 60–70

Муниципальные представительные органы 30–60

Правительство РФ 70–80

Администрации субъектов Федерации РФ 60–70

Администрации муниципальных образований 50–70

Высшие судебные органы (Конституционный Суд, Верховный

Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура)

50–60

Суды и органы прокуратуры, действующие на территории

субъектов РФ

70–90

Центральный аппарат МВД РФ 60–70

Органы внутренних дел субъектов РФ 90–100

Общенациональные СМИ 80–100

Региональные СМИ 90–100

1.indb 119 1.indb 119 07.02.2008 15:27:5907.02.2008 15:27:59

120

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Совет Федерации

Примерно половина экспертов считает, что в том виде, в каком сейчас

существует Совет Федерации, он вообще не нужен. По их мнению, он пре-

вратился в лоббистскую структуру «коммерческих интересов региональ-

ной бюрократии» и не выполняет свою законодательную функцию. Как

отмечают эксперты, бóльшая часть членов СФ занимается посредничест-

вом в коррупционных сделках между государственными должностными

лицами и региональной бюрократией и получают некоторый процент от

этих сделок. Поэтому время от времени в СФ возникают коррупционные

скандалы — тогда, когда член СФ, как посредник, перестает удовлетворять

интересам сторон (берет слишком большой «процент»). Тогда его меняют

на другого. Высказывались также мнения, что сегодня функции СФ, как

верхней палаты Парламента, практически выполняет Общественная пала-

та РФ.

Представительные органы субъектов РФ

По мнению значительной части экспертов, законодательные органы

субъектов Федерации во многом копируют деятельность Госдумы. Они в

большей или меньшей мере находятся под управлением региональной ис-

полнительной власти. В то же время, эксперты признают, чт. е. вопросы

собственности, принятия бюджета, которые могут вызывать коррупцию.

Часть экспертов считают, что региональные законодательные органы кор-

румпированы в большей степени, чем федеральные, т. к. там слабее конт-

роль «вертикали власти», и хотя в большинстве регионов в законодатель-

ных собраниях доминирует «Единая Россия», хотя среди ее членов много

представителей региональных лоббистов.

Говорилось и о региональных особенностях: «Чем южнее регион, тем

больше коррупция, на Кавказе все решается только через взятки».

Муниципальные представительные органы

Относительно коррумпированности представительных органов мест-

ного самоуправления у экспертов сложилось довольно противоречивое

мнение. Скорее всего, это объясняется тем, что часть из них основывались

на знакомстве с работой муниципальных советов Санкт-Петербурга, а дру-

гая — имела информацию о работе региональных муниципальных соб-

раний. Большинство экспертов считают, что эти органы довольно сильно

коррумпированы. Часть экспертов отметили, что в тех или иных случаях

это зависит от их взаимоотношений с муниципальной исполнительной

властью.

Высказывались также мнения, что в муниципальных представительных

органах «коррупция не политическая, а уголовная, потому что эти органы

захвачены криминальными группировками».

1.indb 120 1.indb 120 07.02.2008 15:27:5907.02.2008 15:27:59