Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

421

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

Раздел IV. Обеспечение реализации государственной политики противо-

действия коррупции и теневой экономике.

Раздел V. Приоритетные направления реализации государственной по-

литики противодействия коррупции и теневой экономике.

4. Прогноз последствий принятия проекта НПА

В результате принятия соответствующего Указа прогнозируется акти-

визация и упорядочение нормотворчества в сфере противодействия кор-

рупции и теневой экономике в России, создание объективных правовых

предпосылок для постепенной минимизации отрицательного воздействия

коррупции и теневой экономической деятельности на все сферы социаль-

ной жизни и качество жизни россиян.

Приложение 1. Паспорт проекта

Ценностная цель работы

Повышение уровня и качества жизни россиян; повышение уровня наци-

ональности безопасности в сфере государственной власти и экономическо-

го развития.

Операционная цель работы

Разработка проекта Указа Президента РФ «Об утверждении Концеп-

ции государ ственной

политики противодействия коррупции и теневой

экономике», пояснительной записки к нему и перечня Указов Прези-

дента РФ, в которые необходимо внести изменения в связи с приняти-

ем данного Указа.

Разработка пакета проектов нормативных актов, в которые необходи-

мо внести изменения в связи с принятием Указа Президента РФ «Об

утверждении Концепции государственной политики противодействия

коррупции и теневой экономике».

Структура, сроки проведения работы, исполнители

Предполагаемый субъект (субъекты) нормотворческой инициативы при

внесении проекта НПА — Президент РФ.

Предполагаемые субъекты нормотворческой инициативы при внесении

сопутствующих НПА — Президент РФ; Правительство РФ.

1.indb 421 1.indb 421 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

422

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Приложение 2. Нормативные правовые акты, регулирующие

в настоящее время отношения, входящие в предмет проекта НПА:

Конвенция ООН против транснациональной организованной пре-

ступности от 12 декабря 2000 г. Федеральный закон о ратификации от

26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ (Российская газета. 29.04.2004);

Конвенция ООН против коррупции от 9 декабря 2003 г. Федеральный

закон о ратификации от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ (Российская газета.

21.03.2006);

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за корруп-

цию от 27 января 1999 г. Федеральный закон о ратификации от 25 июля

2006 г. № 125-ФЗ (Российская газета. 28.07.2006);

Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Концепции

национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря

1997 г. № 1300 в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 ян-

варя 2000 года № 24 (СЗ. 1997. № 52. Ст. 5909);

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (141, пун-

кты «а» и «б» части второй (в случае совершения соответствующего

деяния путем подкупа); 142, часть вторая (в случае совершения соот-

ветствующего деяния путем подкупа); 1411; 1451; 159, пункт “в” части

второй; 160, пункт «в» части второй; 164 (в случаях совершения соот-

ветствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или

растраты с использованием своего служебного положения); 170; 174,

пункт «б» части третьей; 1741, пункт «б» части третьей; 175, часть тре-

тья (в случае совершения соответствующего деяния с использованием

своего служебного положения); 183 (в случае совершения соответству-

ющего деяния путем подкупа);184; 188, пункт «б» части третьей; 201;

202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения

выгод и преимуществ для себя или других лиц); 204; 210 (при наличии

цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных

преступлений); 290; 291; 304 и 309 (в случае совершения соответствую-

щего деяния путем подкупа); 210 (при наличии цели совершения любого

из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений); 221,

пункт «в» части второй; 226, пункт «в» части второй; 229, пункт «в» час-

ти второй; 285; 2851; 2852; 286 (в случае совершения соответствующего

деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); 288 (в слу-

чае совершения соответствующего деяния корыстной или иной личной

заинтересованности); 289; 292 и 316 (в случае заранее не обещанного

укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений);

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени-

ях от 30 декабря 2001 г. (ст. 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48,

5.50, 5.52, 7.27);

•

1.indb 422 1.indb 422 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

423

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 26 янва-

ря 1996 года № 14-Ф, в части относящейся к регламентации нарушения

правил дарения, предусмотренных главой 32 а также нарушения по-

рядка предоставления услуг, предусмотренных главой 39;

Указ Президента РФ «О Межведомственной комиссии Совета безопас-

ности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупци-

ей» от 20 января 1993 года № 10 (СЗ. 2000. № 37. Ст. 3701);

Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государствен-

ной службы» от 4 апреля 1992 г. № 361 (с изм., внесенными Указом

Президента РФ от 16.11.1992 г. № 1392) (Российская газета. 1992. 7 ап-

реля);

Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного

поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 (СЗ.

2002. № 33. Ст. 3196);

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Рос-

сийской Федерации «О Комиссии Государственной Думы Федераль-

ного Собрания Российской Федерации по борьбе с коррупцией» от

10 марта 2000 г. № 164-III ГД (Парламентская газета. 2000. 23 марта);

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6

«О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом под-

купе» от 10 февраля 2000 г. (Российская газета. 2000. 23 февраля);

Постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практи-

ке по делам о злоупотреблении властью или служебными положением,

превышением власти или служебных полномочий, халатности и долж-

ностном подлоге» от 30 марта 1990 г. № 4 (Бюллетень Верховного Суда

СССР. 1990. № 3.)

•

1.indb 423 1.indb 423 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

424

Заключение

В начале исследования, итоги которого составили содержание коллектив-

ной монографии, авторам — на основании знания проблемы, знакомства с

мировым опытом, российскими инициативами — картина была парадоксаль-

ным образом ясна. Нельзя сказать, что до настоящего времени в России не

предпринимались попытки разработать и реализовать те или иные концеп-

ции противодействия коррупции и теневой экономике, инициаторами кото-

рых выступали федеральные и региональные структуры, отдельные полити-

ки и научные коллективы. Равно как нельзя с уверенностью утверждать, что

все эти концептуальные подходы в разной степени были ошибочными или

несвоевременными. Однако фактом остается то обстоятельство, что спустя

15 лет после открытия общенациональной дискуссии на тему «сколько у нас

коррупции и теневой экономики и как с ними нужно бороться», наша страна

так и не получила со стороны государства ясного ответа на эти вопросы.

«Ясность» была связана, прежде всего, с затертостью, с заговореннос-

тью, если не с заболтанностью темы. Ну, кто не знает, что коррупция — это

плохо, что с ней надо бороться, что в России ситуация — одна из наихудших

в семействе развитых стран, что российские верховные власти озабочены

этой проблемой, что создаются комиссии и программы, а отдельных «обо-

ротней» даже ловят и сажают, что надо поднять зарплату чиновнику и ужес-

точить наказание.

Не было только ясности: почему же в России расцветает явление кор-

рупции? Как связана коррупция с теневой экономикой? Как может бороться

тотально коррумпированная власть со своею собственной коррупцией? Что

за новые «уникальные» проявления и формы дарит миру «изобретательная»

Россия? И главный вопрос: есть ли выход в принципе ? В чем он? Каков он?

Как-то стало привычным — в особенности из политической и думской

риторики — считать, что нужно принять закон о борьбе с коррупцией и все

наладится.

Иными словами, парадокс заключается в том, что ясности в обыденном

понимании — делай раз, делай два и все будет хорошо — к финишу исследова-

ний стало меньше. Стало очевидно, что российский случай — чрезвычайной

сложности. Как рак, метастазы от которого поразили не только конкретных

чиновных «оборотней», но и государственную систему в целом. Коррупция в

повестке вызовов государственной власти России выходит на первый план.

Чем отличаются полученные результаты от широко известных в лите-

ратуре подходов? Во-первых, они не могли появиться без применения спе-

циальной алгоритмизированной проблемно-управленческой технологии

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленчес-

ких решений. Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого про-

ектирования. Вып. 2. М.: Научный эксперт, 2006.

1.indb 424 1.indb 424 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

425

Заключение

которая только и позволяет разложить сверхсложную проблему на ее состав-

ные части, проанализировать каждую из них и найти решение. В результате

декомпозиции проблемы коррупции и теневой экономики идентифициро-

вано 209 управленческих задач и, в итоге, около 103 их управленческих ре-

шений. Решения, в свою очередь, требуют практической реализации более

ста нормативных правовых актов и многих организационно-управленчес-

ких действий. Вообразить, что подобный массив решений возможно сгене-

рировать по наитию — затруднительно. С учетом того, что каждое решение

алгоритмически связано с изначальной целью и соответствующими конк-

ретными проблемами и задачами, обеспечивается их результативность. Это

дало новое качество программных предложений и всего набора разработан-

ных государственно-управленческих действий.

Исследование позволило идентифицировать шесть достаточно самооп-

ределенных в сущностном отношении, в отношении механизмов и особен-

ностей «контуров» коррупции (включая как отдельный «контур» теневую

экономику). Причем здесь также не было нужды во вкусовых предпочте-

ниях, а классификация, точнее даже стратификация, вытекала из анализа

достаточности набора специфических признаков явления для его отдельной

идентификации.

Оказалось возможным выделить сугубо российские «достижения» на

этом поприще. Во-первых, это т. н. идейная коррупция. То, что она вроде бы

за рамками криминально-экономического пространства, не снимает такого

основного признака, как противопоставление узкоэгоистического интереса

чиновника всеобщему интересу, общественному благу. Категория корруп-

ции, таким образом, задавая рефрен всей работе, рассматривается шире и

глубже канонического понимания. Авторы убеждены: не вскрывая сущнос-

ти явления — если угодно, даже на философско-этическом уровне, уровне

общегосударственной миссии — разложить явление по его составляющим и

найти эффективные управленческие ответы не представляется возможным.

Во-вторых, широко известный в мире и, надо признать, достаточно эф-

фективно регулируемый «конфликт интересов» в российской интерпрета-

ции превратился путем масштабной мутации в явление сращивания бизне-

са и бюрократии.

В-третьих, углубленный анализ показал, что российская версия теневой

экономики является прямым следствием (в части своей масштабности) ли-

берального радикализма в проведении экономической реформы, монета-

ристских экономически необоснованных диспропорций, т. е. является ру-

котворным феноменом. Что, впрочем, придает долю оптимизма, поскольку

такие причины вполне эффективно купируются сменой неприемлемого

экономического инструментария государства.

Масштабы явления, его тотальность приобрели уровень угрозы нацио-

нальной безопасности. Это означает, что конституционный механизм, со-

1.indb 425 1.indb 425 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

426

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

держащийся в ст. 55 Конституции РФ, не просто позволяет, а требует реши-

тельных нестандартных действий в борьбе с коррупцией. Увещевательные,

пиаровские меры, беспомощные перестановки и изобретения все новых со-

вещательных, координационных и прочих комиссий — дело с места не сдви-

гают. Поэтому одним из ключевых решений (по опыту работы механизма,

обеспечивающего национальную безопасность в области государственной

тайны) предлагается т. н. «колпак», под который помещаются коррупцио-

генные ячейки бюрократического аппарата. Телефон, переписка, кабинет,

дом, автомобиль, родственники чиновника, находящегося на коррупцио-

генной должности, становятся предметом контроля в соответствии с дан-

ной нормой Конституции. Существенно, что это делается принципиально

на основе добровольного согласия чиновника, как обязательное требование

к данной должности. Законодательная регламентация и тщательная выверка

этого радикального механизма с позиций действующего российского зако-

нодательства показывают возможность реализации данного предложения.

В этом же русле лежит решение о создании спецслужбы, уполномочен-

ной в данной сфере, с прямым подчинением Президенту РФ. Дело в том, что

в политической системе с централизованной государственно-управленчес-

кой компетенцией, которая все больше укореняется в России, возрастает

роль т. н. «политической воли». Становится очевидным, что масштабный

ответ российской коррупции требует решений на высшем уровне, програм-

мно-целевого планирования этой деятельности, ресурсного обеспечения,

широчайшей пиаровской кампании для мобилизации общественного мне-

ния и создания психологического фона, вынуждающего чиновника к долж-

ному поведению.

Кроме императивных мер, в ходе исследования были разработаны не-

которые паллиативные решения — таких как, например, проверка законо-

проектов на коррупциогенные нормы, меры в области бытовой коррупции

и т. д. Предлагаемые меры не просто номинированы, но каждая получает

проект документа в формате, требуемом регламентом государственного уп-

равления. Как оказалось, идея одного закона о коррупции является нерабо-

тоспособной. На самом деле подлежит изменениям и дополнениям множес-

тво нормативных правовых актов разного уровня. Необходимо принятие и

совершенно новых актов. Главенствующая роль в этом множестве, конеч-

но, принадлежит интегративной, координирующей всю государственную

управленческую программу действий в этой сфере — Концепции государ-

ственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, ут-

верждаемой Указом Президента РФ. По сути дела речь идет действительно

о программе государственных мер, решений и действий. Авторский коллек-

тив уверен, что детализация, с которой было проделано конструирование

предлагаемой программы, является гарантией ее результативности. Дело за

малым — реализацией.

1.indb 426 1.indb 426 07.02.2008 15:28:2407.02.2008 15:28:24

427

Заключение

Впереди у данной разработки непростая судьба. Ей нужно дойти до на-

учно-экспертного сообщества, политиков и публичных деятелей, государ-

ственных управленцев. Предстоит очень большая работа по детальному

прописыванию всех предложенных решений. В этой связи готовится к изда-

нию сборник проектов нормативных правовых актов по реализации пред-

ложенной программы борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Авторский коллектив очень жестко подходил к верификации своих раз-

работок с целью гарантии их научно-экспертной состоятельности. Некото-

рые результаты исследования были изложены в научных статьях

. И именно

с этой целью была организована Всероссийская научная конференция «Го-

сударственная политика противодействия коррупции и теневой экономике

в России»

, на которой была представлена на суд научной общественности

настоящая разработка. На этом этапе ее основные положения были полно-

стью подтверждены.

Авторы надеются, что предлагаемая читателю коллективная монография

может внести реальный вклад в процессы оздоровления российской эконо-

мики, государственного управления и жизни российского общества.

Сазонова Е.С. Ограничение прав государственных гражданских служащих в целях проти-

водействия коррупции. Власть. 2006. № 11. С. 55; Малчинов А.С. К вопросу о совершенство-

вании законодательства как фактора снижения коррупции в судебной власти. Власть. 2006.

№ 10. С. 62; Сулакшина А.С., Вилисов М.В. Коррупция и теневая экономика: проблемный

анализ. Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектиро-

вания . Вып. № 6. М.: Научный эксперт, 2006. С. 92.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России //

Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007) — М.: Научный

эксперт, 2007.

1.indb 427 1.indb 427 07.02.2008 15:28:2407.02.2008 15:28:24

428

Словарь

Взятка — деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущес-

твенного характера, передаваемые взяткополучателю за действия (бездейс-

твие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц (ч. 1 ст. 290 УК

РФ).

Взятка-подкуп — взятка, которая получена (передана) до совершения

(уклонения от совершения) в интересах взяткодателя того или иного дейс-

твия.

Взятка-вознаграждение — взятка, полученная (переданная) после со-

вершения в пользу взяткодателя определенных действий (акта бездейс-

твия).

Взятки крупный размер — сумма денег, стоимость ценных бумаг, ино-

го имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста

минимальных размеров оплаты труда (прим. к ст. 292 УК РФ).

Взятки получение — получение должностным лицом лично или через

посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод

имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодате-

ля или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в

служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного

положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно

за общее покровительство или попустительство по службе (ч. 1 ст. 290 УК

РФ) либо за незаконные действия (ч. 2 ст. 290 УК РФ).

Взятки дача — передача взятки должностному лицу лично или через

посредника (ч. 1 ст. 291 УК РФ).

Взяткодатель — любое вменяемое физическое лицо, достигшее шес-

тнадцатилетнего возраста, передавшее взятку должностному лицу лично

либо через посредника.

Взяткополучатель — должностное лицо, получившее взятку лично либо

через посредника.

Взяточничество — дача взятки, получение взятки, посредничество во

взяточничестве (ст. 290 и 291 УК РФ).

1.indb 428 1.indb 428 07.02.2008 15:28:2407.02.2008 15:28:24

429

Словарь

Выгода (преимущество) при злоупотреблении полномочиями — лю-

бая польза в виде имущества, услуги или льготы, а также иных преимуществ

как имущественного (например, увеличение конкурентоспособности), так

и неимущественного (например, повышение уровня деловой репутации)

характера.

Государственная служба — профессиональная деятельность по обеспе-

чению исполнения полномочий государственных органов.

Должностное лицо (применительно к гл. 30 УК РФ) — лицо, постоян-

но, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции

представителя власти либо выполняющее организационно-распорядитель-

ные административно-хозяйственные функции в государственных органах,

органах местного самоуправления, государственных и муниципальных уч-

реждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других

войсках и воинских формированиях Российской Федерации (прим. 1 к ст.

285 УК РФ).

Злоупотребление полномочиями — использование лицом, выполняю-

щим управленческие функции в коммерческой или иной организации, сво-

их полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях

извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения

вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного

вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охра-

няемым законом интересам общества или государства (ч. 1 ст. 201 УК РФ).

Злоупотребление полномочиями частными нотариусами или аудито-

рами — использование частным нотариусом или частным аудитором своих

полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения вы-

год и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим

лицам, если это деяние причинило существенный вред правам и законным

интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам

общества или государства (ч. 1 ст. 202 УК РФ).

Идейная коррупция — обусловленная корыстной или иной личной за-

интересованностью подмена общих (общественных, в том числе государс-

твенных) интересов частными (ведомственными, корпоративными, клано-

выми, семейными, индивидуальными).

Использование частным нотариусом своих полномочий вопреки

задачам своей деятельности — действие (бездействие) соответствующе-

го лица, связанное с реализацией им прав и (или) обязанностей, предус-

1.indb 429 1.indb 429 07.02.2008 15:28:2407.02.2008 15:28:24

430

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

мотренных ст. 14 и 15 Основ законодательства РФ о нотариате, которое

противоречит задачам нотариальной деятельности, т. е. совершено с на-

рушением положений данного нормативного акта (например, разглаше-

ние частным нотариусом сведений, которые ему стали известны в связи

с совершением нотариальных действий, за исключением случаев, предус-

мотренных ч. 4 ст. 5 названных Основ, в том числе путем оглашения со-

ответствующих документов или выдачи их лицам, не от имени которых

или не по поручению которых совершены соответствующие действия; со-

вершение нотариальных действий, противоречащих законодательству РФ

или международным договорам; уклонение от совершения нотариальных

действий без законных к тому оснований (ч. 1 ст. 16 и ст. 48 указанных Ос-

нов); непредставление в налоговый орган справки о стоимости имущества,

переходящего в собственность гражданина (ч. 4 ст. 16 Основ), или пред-

ставление ее в искаженном виде; совершение нотариальных действий с

нарушением требований о месте их совершения (ст. 40 Основ); отложение

или приостановление совершения нотариальных действий с нарушением

соответствующих оснований и сроков (ст. 40 Основ); совершение нотари-

альных действий с нарушением установленного порядка их совершения

(ст. 42–47, 50–106 Основ).

Использование аудитором своих полномочий вопреки задачам своей

деятельности — действие (бездействие) данного лица, связанное с реализа-

цией им прав и обязанностей, которое противоречит задачам аудиторской

деятельности, т. е. совершено с нарушением законодательства; проведение

проверки аудиторами, являющимися учредителями, собственниками, ак-

ционерами, руководителями или иными должностными лицами проверя-

емого экономического субъекта, несущими ответственность за соблюдение

бухгалтерской (финансовой) отчетности, либо состоящими с указанными

лицами в близком родстве или свойстве; проведение проверки аудиторски-

ми фирмами в отношении экономических субъектов, являющихся их учре-

дителями, собственниками, акционерами, кредиторами, страховщиками, а

также в отношении которых данные фирмы являются учредителями, собс-

твенниками, акционерами, а также в отношении экономических субъектов,

являющихся их дочерними предприятиями, филиалами.

Информкоррупция — понятие, обозначающее явление существенно

искаженного отражения реальной коррупции средствами массовой инфор-

мации. По объему и общественной опасности И. может многократно пре-

восходить или быть меньшей, чем реальная коррупция.

Кадровая коррупция — подкуп (получение, обещание, предложение,

дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование

1.indb 430 1.indb 430 07.02.2008 15:28:2407.02.2008 15:28:24