Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Всесторонне исследуя монархизм как социально-психологическое
явление, Л.В. Тихомиров различал власть верховную, основанную всегда
на одном принципе и всегда единую, сосредоточенную и неразделенную,
и власть управительную (правительственную), сочетающую различные
принципы и основанную на специализации, разделении властей. Первая
«управляет» второй и объединяет и примиряет множество центров
влияния. Самоуправление означало право народа обращаться к
государю непосредственно, «право челобития». Поэтому и трактовка
системы построения права отражает не его отраслевое деление, а общий
психологический закон бытия личности, этически связанной с государем
как представителем Бога. Право вытекает из нравственной обязанности
повиновения (См.: Л.В. Тихомиров. Монархическая государственность. -
1905. Переиздание С.-Петербург, 1992, с. 36-45, 270-272, 609-618).
И все же преобразования чаще тонули в «пучине застоя».
Вспомним, как генерал Крутицкий, известный персонаж пьесы
Островского «На всякого мудреца довольно простоты», с
удовлетворением принимает из рук Глумова «Трактат о вреде реформ
вообще». Тот поясняет: «прожект об улучшениях», а трактат
предостерегает против духа времени как измышления праздных умов.
И вот яркое подтверждение. В конце XIX в. заметную роль в России
играл К.П. Победоносцев, юрист по образованию. Он был членом
коллегии министерства юстиции, сенатором, членом Государственного
совета, обер-прокурором Святейшего Синода (до 1905 г.). Как
консерватор-государственник Победоносцев выступал против реформ и
перемен, критически относился к получавшей в России распространение
доктрине парламентаризма ввиду манипуляций на выборах. К тому же
она подрывала цементирующее начало русского государства -
православие, заменяя его «западной» идеей человека как центра
Вселенной.
Отражением либеральных правовых идей и в то же время
устойчивых монархических воззрений были взаимоотношения и
столкновения первой Государственной думы в России с царскими
властями. Обратимся к стенограмме восьмого заседания Государственной
думы I созыва 13 мая 1906 г. В своем докладе Председатель Совета
министров отметил заинтересованность правительства в соблюдении
законности и в принятии Государственной думой законов в пределах
предоставленного ей законодательного почина. Эти пределы не
охватывают основных государственных законов. Полезно, по его
мнению, вооружение административной власти действенными способами
предотвращения злоупотреблений дарованными свободами и
посягательств, угрожающих обществу и государству. Подчеркивалось
при этом, что могущество государства, его крепость и внутренняя сила
покоятся на твердой и деятельной исполнительной власти (См.:
Государственная дума, 1906-1917. Стенографические отчеты. Том I. -
М.: 1995, с. 73-75). И эта власть на деле показала свой жесткий нрав.
Как видно, развитие административных структур в России
происходило очень медленно. В начале XVII в. быстрее реорганизуется
центральное управление, во многом по западным образдам. От приказов
времен Ивана Грозного совершается переход к коллегиям и иным
центральным учреждениям. В 1720 г. для них утверждается
«Генеральный регламент». Местная же власть десятилетиями почти не
меняется, и лишь в январе 1864 г. царь подписал «Положение о
губернских и уездных земских учреждениях», а в 1890 г. - новое
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Усилилось
некоторое противостояние бюрократии.
Примечательно, что в России в предреволюционный период
продолжался процесс регламентации разных сторон административной
деятельности. В 1905-1906 гг. издаются «Манифест об
усовершенствовании государственного порядка», именные высочайшие
Указы Правительствующему сенату о временных правилах об обществах
и союзах, об изданиях, о собраниях. В «Высочайше утвержденных
основных государственных законах» (23 апреля 1906 г.) кроме глав о
верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских
подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной
думе была гл. 5 «О Совете министров, министрах и главноуправляющих
отдельными частями», устанавливающая их функции - ведение
«государственного управления» и издание актов в соответствии с
законом. Но ответственность была только перед государем.
Нарождавшийся класс буржуазии выдвигал свои требования, в
частности, введение профессиональных союзов, производственной
кооперации, либеральных законов. Состоявшийся в марте 1917 г.
первый всероссийский торгово-промышленный съезд даже критиковал
правительство за насаждение государственного социализма в страхе
перед демократическим социализмом. Все же и позднее ряд
административно-правовых актов издается Временным правительством
(См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. Законодательство эпохи
буржуазно-демократических революций. Том 9. - М.: Юрид. лит., 1994).
§ 3. СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить об
отношении .марксистско-ленинской теории к управлению. Отметим
сразу, что его роль в будущем социалистическом и коммунистическом
обществе оценивалась высоко. Универсализация управления
государственными и общественными делами была атрибутом всеобщей
организации производства труда в масштабе общества. Переход
управления отраслями производства в ведение всего общества Маркс и
Энгельс рассматривали как следствие завоевания пролетариатом власти,
власти большинства, организации его в государство, огосударствления
сфер жизни и установления общественной собственности.
Первоочередные меры вроде экспроприации земельной собственности,
централизации кредита, транспорта, общественного воспитания детей и
других отвечали этим целям. Крылатой стала формула об управлении
как средстве согласованности в процессе общественного труда и
выполнения общих функций (См.: Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС об
управлении экономикой. - М.: Политиздат, 1979, с. 5-16).
Ленин исходил из признания задачи управления государством как
важнейшей для Советской власти. Его лозунг «организовать управление
Россией» реализовывался в нескольких направлениях: путем создания
нового госаппарата; путем привлечения масс к управлению; путем
организации управления отраслями производства; посредством освоения
«наследства управления» во всех организациях, учреждениях и
предприятиях; Путем обеспечения планомерного управления экономикой
и строгого учета и контроля; с помощью налаживания высокой
организации труда и дисциплины, укрепления законности (См.: Указ,
соч., с. 5-16).
И все же можно наблюдать своеобразную преемственность в
трактовке административного права. Она особенно заметна у
крупнейшего российского административиста А.И. Елистратова. В
вышедших в 1911 г. лекциях «Административное право» он разъясняет,
что административное право ставит целью упорядочить отношения
между правящей властью и обывателями в делах государственного
управления. Публичный интерес, выражаемый властью, заставляет ее
соприкасаться с человеком во всех его жизнепроявлениях. Публичные
отношения не упорядочены, если они строятся только по усмотрению
государственных органов. Упорядочение достигается с помощью права,
когда общие правила устанавливаются на будущее для всех случаев,
могущих возникнуть. Закон создает устойчивость, определенность и
твердость. Упорядочению служат общие юридические нормы,
административные акты, порождаемые конкретными ситуациями,
административная юстиция как способ судебного обжалования
неправомерных актов. И далее, следуя широкой трактовке
административных отношений как отражения публичных интересов, А.И.
Елистратов рассматривает начало законности в управлении, публично-
правовые отношения и их защиту, зачатки административной юстиции в
России, а также в сравнительном плане право передвижения, право
печати, право собраний и обществ, народное образование, публичное
обеспечение нетрудоспособных (См.: Административное право. Лекции
А.И. Елистратова. - М.:, типография т-ва И.Д. Сытина, 1911).
В 1914 г. А.И. Елистратов выпускает книгу «Основные начала
административного права» (См.: А.И. Елистратов. Основные начала
административного права. - М.: 1914). В предисловии он пишет, что
пытался создать учебник, посвященный догматической разработке
русского административного права, однако ему пришлось встретиться с
крайними трудностями построения публично-правовых институтов на
почве законодательства страны, где нет еще цельной и правильно
функционирующей системы административной юстиции и где немногие
разрозненные элементы нового правопорядка теряются в вековых
наслоениях старого полицейского права. Несмотря на провозглашение
конституционного начала и функционирование образованных
законодательных учреждений, административное право еще не имеет в
России нормальных условий для своего развития. При таких
обстоятельствах автор видоизменил свою задачу, выдвинув на первый
план изучение основных начал административного права с учетом более
развитых законодательств своего времени. Теория административного
права соединяется с посильной разработкой соответственных
материалов русского положительного законодательства и практики.
Второе издание книги вышло в свет в 1917 г. Разработка
советского административного права за первое десятилетие Советской
власти выразилась прежде всего в ряде исследований по отдельным
проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. В
книге они подробно перечислены. Это работы М. Владимирского -
«Организация советской власти на местах» (М.: 1921), Л.М. Кагановича -
«Местное советское самоуправление» (М.: 1923), «Улучшение работы
советов в деревне» (М.: 1924), Г.С. Михайлова - «Местное советское
самоуправление» (1927), В.Н. Беляева - «Взаимоотношения центральных
и местных органов советской власти» (Советское право, 7927, № 1),
Муругова и Колесникова - «Аппарат низовых советских органов» (М.:
1926), С.И. Чугунова - о горсоветах, о сельсоветах и их работе, И.Н.
Ананова - о горсоветах (Советское право, 1925, № 1) и о местных
органах Советской власти (Л., 1925).
Вопрос о формах административной деятельности, в частности об
обязательных постановлениях, отражен в ряде работ. По вопросам
дисциплинарной ответственности служащих писали В.Н. Ширяев -
«Дисциплинарная ответственность служащих» и A.M. Турубинер -
«Дисциплинарная ответственность» (Советское право, 1927, № 5).
Проблема рационализации госаппарата вызвала целый ряд работ
как общего характера, так и узкоспециальных - по совершенствованию
техники управления в ее деталях. Общее руководящее значение имели
статьи Е.Ф. Розмирович, объединенные в сборнике: «НОТ, РКИ и
партия». Следует отметить работы Л.А. Вызова - «Пути рационализации
учреждений (методологические очерки)» (М.: 1925), Э.К. Дрезена -
«Руководство по организации управленческого аппарата советских
учреждений» (М.: 1927), М.П. Рудакова - «Учетно-плановая система
управления» (М.: 1924). Заслуживает внимания статья М. Полевого
«Государственное управление и бюрократические извращения в нем»
(Техника управления, 1927, № 3).
Что касается общих руководств по советскому административному
праву, то можно ссылаться на «Очерки советского административного
права» проф. В. Кабалевского (1924) и книгу А.Ф. Ефтихиева «Основы
советского административного права».
Вновь ссылаясь на книгу А.И. Елистратова «Административное
право» (1929), напомним об эволюции его взглядов на предмет и
систему науки советского административного права. Он писал, что
старое полицейское и административное право охватывало все
разнообразные отрасли административной деятельности. Но в связи с
усложнением управления в эпоху финансового капитализма наряду с
наукой административного права, ответвляясь от нее, развиваются
самостоятельные дисциплины, изучающие отдельные отрасли
управления (промышленное, земельное, трудовое право и др.). Этот,
процесс дифференциации дисциплин, изучающих государственное
управление, ведет к известному сужению объема административного
права.
При расширении задач и функций государственного управления в
Советском государстве, в процессе дифференциации наук, изучающих
управление, выявилась тенденция развивать административное право на
узкой 'базе отрасли государственного управления, а именно - на базе
«административного управления».
Предмет административного управления определяется
совокупностью мероприятий по охране революционного порядка и
безопасности. При таком сужении базы административное право
превращалось в своего рода «милицейское право».
Административное право получает новое назначение и смысл -
значение общей теории советского управления. В административное
право, если рассматривать его как общее учение о советском
управлении, должны войти, по мнению А.И. Елистра-това, проблемы,
имеющие общее значение для всего государственного управления в
целом: 1) проблемы административной организации; 2) формы
административной деятельности; 3) формы взаимоотношений органов
управления с гражданами; 4) методы проверки административной
работы и улучшения деятельности госаппарата. И все же странно, что
появлялись взгляды о возможности отказа от понятия «советское
административное право» и замены его понятием «советское
управление» (См.: С. Берцинский. К вопросу о методологии советского
управления. - Сов. госуд. и право, 1930, №10).
Для правопонимания периода 20-30-х гг. было характерно сугубо
нормативное понимание права как правил поведения, установленных
государством. Оно было закреплено в итоговых решениях Совещания по
вопросам науки Советского государства и права 1938 г. Но и при этом
принижалась роль закона, который не мог определять основания
деятельности государственных органов, осуществление которой в
условиях правового режима подверглось позднее критике (См.: B.C.
Нерсесянц. Право - математика свободы. - М.: Юристъ, 1996, с. 114-
122).
Предвоенные годы развития отечественной науки
административного права характеризуются более строгим вычленением
ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход
объяснялся новой системой и классификацией государственных органов
по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных
республик. Исполнительно-распорядительные органы рассматривались
как самостоятельные органы государственного управления,
«отделенные», но и подотчетные советам всех уровней как единой
системе органов государственной власти. Закон четко отграничивался от
подзаконных актов, чему был посвящен целый ряд книг и статей в
научной литературе.
Военный период истории нашей страны подтвердил возможность
органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая
централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми
военно-тыловой деятельности аппарата управления. И этот опыт весьма
поучителен.
Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации
государственных органов. Советские административисты С.С.
Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие много
внимания уделяют разработке теории органа государственного
управления, вопросов правового положения различных видов органов -
министерств, ведомств и др. Укрепление законности и государственной
дисциплины в деятельности исполнительно-распорядительных органов
также было в поле зрения ученых-административистов. Научные работы
отличались тонкостью юридического анализа, но им часто не хватало
объективного и критического анализа реальной практики управления,
что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства
в стране.
И тем не менее хочется особенно выделить книгу Ц.А. Ямполъ-ской
«Органы советского государственного управления в современный
период». В ней дано определение государственного управления как
исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства -
такой формы- его подзаконной организующей деятельности, которая
состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь,
проверке исполнения законов и других государственных актов,
планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в
актах государственного управления. Громоздкость определения, как
отмечала и автор, не умаляет значимости выделенных свойств
государственного управления.
Четкие признаки органа государства - властное полномочие (с
несколькими элементами), структура, правовые отношения между
личным составом, материально-техническая база - позволили
отграничить государственный орган от предприятия, учреждения. Был
проложен водораздел в трактовке органа и организации между
административистами и цивилистами (См.: Ц.А. Ямпольская. Органы
советского государственного управления в современный период. - М.:
Изд-во АН СССР, 1954). Отмеченные концепции надолго утвердились в
научной литературе по административному праву.
Разработка таких актуальных проблем административного права,
как система и статус различных исполнительно-распорядительных
органов (СМ.. напр.: В.А. Власов. Советский государственный аппарат. -
М.: Госюриздат, 1959), государственная служба, демократизация и
общественное начало в управлении (См.: Ю.М. Козлов. Ленинский
принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. -
М.: Изд-во МГУ, 1962) и др., сопровождалась систематизацией
административно-правового материала. Появляется целый ряд
учебников по административному праву, сходных по основному кругу
рассматриваемых проблем, сочетанию общей и особенной частей, но
отличающихся нередко пониманием объема государственного
управления.
Например, в одном из первых учебников «Советское
административное право» под государственным управлением понимается
исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных
органов государства (См.: Советское административное право. - М.:
Госюриздат, 1959, с. 7). Данная позиция подвергалась критике ввиду
неодинаковой трактовки форм осуществления государственной
деятельности. Г.И Петров характеризовал управленческую
(исполнительную и распорядительную, административную) деятельность
как практическое осуществление функций Советского государства на
основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического
общества. Ею заняты специальные органы - органы государственного
управления (См.: Г.И. Петров. Советское административное право. Часть
общая. - Л.:, Изд-во ЛГУ, 1960, с. 3-12).
Постепенно формируется общепризнанное представление обобщей
части административного права. Она включает в себя предмет и систему
науки административного права, основные принципы государственного
управления, источники административного права, административно-
правовые нормы и отношения, органы государственного управления,
акты государственного управления, государственную службу,
административно-правовое положение граждан и общественных
организаций (См.: Г.И. Петров, Указ. соч.). Иногда группировка
субъектов административного права сочеталась с анализом правовых
форм и методов государственного управления, наряду с актами
рассматривались убеждение и принуждение, а также обеспечение
законности в государственном управлении (государственный контроль и
надзор, общественный контроль) (См.: Советское административное
право (общая часть). Под. ред Ю.М. Козлова. - М.: Госюриздат, 1962).
В других учебниках в общую часть включали административный
процесс, что вполне объяснимо. На протяжении полустолетия
сформировались устойчивые взгляды о структуре особенной части. Она
традиционно делится на четыре крупных раздела, охватывающих сферы
государственной жизни и подразделяемых на отрасли государственного
управления. Последние строились в соответствии с видами центральных
и местных органов государственного управления, которые действовали в
каждой отрасли. Схема анализа была такова: задачи управления,
компетенция органов, система органов, организация управления,
участие трудящихся (общественности).
Управление народным хозяйством включало в себя управление
промышленностью, сельским хозяйством, капитальным строительством,
транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным
хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства
охватывало управление в области образования, организации науки,
культуры, здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в