Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава IV. Нацпроекты или монетизация образования

если им приходится постоянно беспокоиться об оценках и наградах

за успеваемость и величине оплаты труда за результаты работы.

Учителя держатся за места в хороших школах прежде всего пото"

му, что им комфортно работать в данном педагогическом коллекти"

ве, и даже более высокая заработная плата не является для них фак"

тором ухода из педагогического коллектива.

Предложения по оплате труда, звучащие в рамках нацпроекта,

списаны с американской системы и абсолютно не учитывают мента"

литет россиян, особенно сельских жителей. При этом сами амери"

канцы жёстко критикуют собственную систему образования и пыта"

ются её реформировать.

Управление по результатам включает в себя развитие конкурен"

ции между людьми и образовательными учреждениями, различные

рейтинги, оплату труда по заслугам, что имеет эффект только в крат"

косрочном периоде. В долгосрочном плане оно приносит убытки

и разрушает систему образования как систему, лишает мотивации

людей и стопорит инновационное развитие.

Новая идеология информационного общества предполагает со"

трудничество в решении проблем, а не конкуренцию. Поэтому необ"

ходимо проскочить этот этап развития и не получать все современ"

ные проблемы развитых стран, тем более, что индивидуализм не

свойственен менталитету россиян. В результате сотрудничества бу"

дет ускорено инновационное развитие, повысится качество образо"

вания, что, в свою очередь, даст мощный толчок развитию всей эко"

номики страны, обеспечит более высокое качество трудовых ресур"

сов страны.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 291

292

Глава V

ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМ И НОВЫЕ УГРОЗЫ

ДЛЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Реформы в экономике образования продолжаются, а работать об"

разовательным учреждениям становится всё сложнее. Хотя тем из

них, кто «вписался» в рыночные условия и готов зарабатывать день"

ги на образовании, в том числе доводя до самоубийства учеников,

родители которых не могут заплатить дань школе, это может понра"

виться. Большая же часть работников образования, не желающих

коммерциализировать школу, находится в сложном положении, осо"

бенно при реальном уменьшении бюджетного финансирования. По"

этому надо изучать новые возможности, которые имеются в действу"

ющем законодательстве и искать новые формы организации своей

деятельности.

5.1. Влияние изменений бюджетного

законодательства на образование

В Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом № 63"ФЗ от 26

апреля 2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Россий"

ской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и при"

ведении в соответствие с бюджетным законодательством Россий"

ской Федерации отдельных законодательных актов Российской Фе"

дерации» внесены изменения, значительно меняющие бюджетное

законодательство с 1 января 2008 г. С учётом ранее принятого Феде"

рального закона № 174"ФЗ от 03.11.2006 г. «Об автономных учреж"

дениях», школам"хозяйствам предстоит сделать нелёгкий выбор

своей дальнейшей организационно"правовой формы, для того чтобы

продолжать вести свою хозяйственную деятельность.

Важнейшие новации, которые вносит в бюджетное законодатель"

ство законопроект:

• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному

финансовому планированию, в том числе для федерального бюдже"

та и государственных внебюджетных фондов Российской Федера"

ции — формированию бюджетов на трёхлетний период;

• чёткая увязка бюджетных ассигнований на оказание госу"

дарственных (муниципальных) услуг с выполнением государст"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 292

Глава V. Последствия реформ и новые угрозы для образовательных учреждений

293

венных (муниципальных) заданий, создание условий для новых

организационно"правовых форм и реструктуризации бюджетной

сети;

• упорядочение в соответствии с едиными принципами организа"

ции бюджетного процесса (составления, рассмотрения и утвержде"

ния, исполнения и составления отчётности об исполнении бюдже"

тов бюджетной системы России);

• планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых

программ и бюджетных инвестиций на основе разделения действую"

щих обязательств (утверждённых в установленном порядке про"

грамм и проектов) и принимаемых обязательств (предлагаемых

к утверждению программ и объектов) с отражением каждой про"

граммы и объекта в составе ведомственной структуры расходов со"

ответствующего бюджета;

• системное описание состава и полномочий участников бюд"

жетного процесса, прежде всего, главных распорядителей (распоря"

дителей) и получателей бюджетных средств, главных администра"

торов (администраторов) доходов бюджета и главных администра"

торов (администраторов) источников финансирования дефицитов

бюджета.

Формально цель поправок в Бюджетный кодекс РФ — повыше"

ние эффективности и прозрачности управления общественными

финансами путём создания правовой основы для принципиально

новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджет"

ной системы РФ, внедрения современных принципов и методов фи"

нансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответст"

венности органов власти всех уровней.

Вводятся новые определения многих понятий, в том числе «рас"

ходы бюджета», «доходы бюджета», «сводная бюджетная роспись

(бюджетная роспись)», «бюджетные ассигнования», «лимит бюд"

жетных обязательств», «бюджетное учреждение», «субвенция»,

«бюджетный кредит». Одновременно вводится целый ряд новых по"

нятий, связанных с применением новых методов бюджетного плани"

рования («государственные (муниципальные) услуги», «государст"

венное (муниципальное) задание», «бюджетные инвестиции»);

среднесрочное финансовое планирование и регулирование полно"

мочий участников бюджетного процесса. Ясно, что новые понятия

станут основой для финансирования школ иных организационно"

правовых форм, а бюджетные школы попадают в значительно изме"

нённое экономико"правовое пространство.

Определений законопроект вводит так много, что даже разъясня"

ются следующие понятия, без знания которых бюджетный процесс

неосуществим (бюджеты теперь можно будет составлять как на один

год, так и сразу до трёх лет):

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 293

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

294

текущий финансовый год — год, в котором исполняется бюджет,

составляется и рассматривается проект бюджета на очередной фи"

нансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

очередной финансовый год — год, следующий за текущим финан"

совым годом;

плановый период — два года, следующие за очередным финансо"

вым годом;

отчётный финансовый год — год, предшествующий текущему фи"

нансовому году.

Рассмотрим основные понятия, наиболее важные для функцио"

нирования школ"хозяйств в новых условиях финансового обеспече"

ния, связанных с переходом бюджетных учреждений в форму авто"

номных учреждений и изменениями в правовом статусе бюджетных

учреждений.

Бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) уч"

реждение, финансовое обеспечение функций которого, в том числе

по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим

и юридическим лицам в соответствии с государственным (муници

пальным) заданием, осуществляется за счёт средств соответствую"

щего бюджета на основе бюджетной сметы.

Бюджетная смета — документ, устанавливающий лимиты бюд"

жетных обязательств бюджетного учреждения в соответствии

с классификацией расходов бюджетов.

Таким образом, школы"хозяйства должны будут получать госу"

дарственные (муниципальные) задания на ведение образовательной

деятельности. При этом основное отличие бюджетного учреждения

от автономного заключается в том, что его деятельность по оказанию

государственных (муниципальных) услуг осуществляется за счёт

средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Об"

ратим внимание: из Бюджетного кодекса РФ удалены упоминания

о внебюджетных средствах, и всё, что заработает школа"хозяйство

(бюджетное учреждение), должно быть зачислено в доход бюджета.

Сколько из заработанного достанется самой школе"хозяйству, решат

местные чиновники.

Бюджетное учреждение может получать только средства бюдже"

та, включая получаемые за счёт неналоговых источников доходов

бюджета. При этом должны выполняться следующие принципы:

• принцип полноты отражения доходов, расходов и источников

финансирования дефицитов бюджетов (статья 32 БК РФ) — все до"

ходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов

в обязательном порядке и в полном объёме отражаются в соответст"

вующих бюджетах;

• принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

(статья 38 БК РФ) — бюджетные ассигнования и лимиты бюджет"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 294

Глава V. Последствия реформ и новые угрозы для образовательных учреждений

295

ных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных

средств с указанием цели их использования.

Наиболее существенная для школ поправка — переход к тоталь"

ному учёту доходов от оказания платных услуг (предприниматель"

ской и иной приносящей доход деятельности), а также доходов от

имущества, находящегося в государственной (муниципальной) соб"

ственности в бюджете на всех этапах бюджетного процесса. Зачисле"

ние доходов от оказания органами власти и бюджетными учреждени"

ями доходов от оказания платных услуг в соответствующие бюджеты

логично завершает предшествующие этапы бюджетной реформы.

Тем самым завершаются все предыдущие действия по лишению

финансово"хозяйственной самостоятельности государственных

и муниципальных школ. Все доходы от оказываемых платных обра"

зовательных (и иных, если разрешат) услуг — в общей смете школы.

Направления их расходования утверждает главный распорядитель

средств, которому школа подведомственна. Как правило, это выше"

стоящий орган управления образования, но многие условия на прак"

тике ему будут диктовать финансисты. Всё это мучительно напоми"

нает советские годы, но на самом деле те годы школы будут вспоми"

нать как недостижимую сказку — тогда деньги школе давали по по"

требности, а сейчас по неким далёким от реалий нормативам. Более

того, в смете школы и в доходах соответствующих бюджетов должны

присутствовать все пожертвования, которые дадут школе, например,

родители. Соответственно, будет спускаться план по пожертвовани"

ям (ведь за неисполнение соответствующей строчки бюджета могут

наказать!), а также указываться, на что школа их может тратить.

И пусть реформаторы говорят про общественно"государственное уп"

равление образованием — финансисты лучше знают, на что потра"

тить деньги родителей. Никакого участия всяких попечительских

или управляющих советов в определении того, как использовать

«безвозмездные поступления и иную приносящую доход деятель"

ность» Бюджетный кодекс РФ не предусматривает. Совершенно оче"

видно, что изменения в законодательстве ещё в большей мере, чем

прежде, поставят под контроль чиновников финансового ведомства

внебюджетную деятельность бюджетных (и прежде всего — в связи

с их многочисленностью — образовательных) учреждений — школ.

В соответствии со статьёй 41 БК РФ, к доходам бюджетов отно"

сятся налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступле"

ния. Доходы от использования имущества в государственной или

муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюд"

жетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений

и иной приносящей доход деятельности при составлении, утвержде"

нии, исполнении бюджета и составлении отчётности о его исполне"

нии включаются в состав доходов бюджета.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 295

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

296

К неналоговым доходам бюджетов относятся, в частности:

• доходы от использования имущества в государственной или му"

ниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, преду"

смотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением

имущества автономных учреждений, а также имущества государст"

венных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе ка"

зенных. К таким доходам относятся и доходы, получаемые в виде

арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование го"

сударственного и муниципального имущества, за исключением иму"

щества автономных учреждений;

• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм уча"

стия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов

и драгоценных камней), находящегося в государственной или муни"

ципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предус"

мотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением

имущества автономных учреждений, а также имущества государст"

венных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе ка"

зенных; реализация продукции школы"хозяйства (сельхозпродук"

ции, продукции производственной мастерской и т.д.) влечёт за собой

увеличение именно этого вида доходов бюджета;

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учрежде"

ниями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законода"

тельством о налогах и сборах; здесь учитываются не только доходы

от дополнительных платных образовательных услуг, но и всевоз"

можных транспортных, бытовых и других услуг, оказываемых шко"

лами"хозяйствами.

К безвозмездным поступлениям относятся, в том числе, безвозме"

здные поступления от физических и юридических лиц, международ"

ных организаций и правительств иностранных государств, в том чис"

ле добровольные пожертвования. Всё, что будет пожертвовано шко"

ле, также зачисляется в доход по смете. Подчеркнём, что если по"

ступление пожертвований заблаговременно не запланировано

(а предусмотреть за год, что и когда подарят, довольно сложно, то по"

тратить эти средства школе не разрешит казначейство) до тех пор,

пока не будут внесены соответствующие изменения в бюджетную

смету.

Собственно образовательная деятельность школ должна будет

осуществляться на основании государственных или муниципальных

заданий (в зависимости от того, является ли школа государственной

или муниципальной). С 1 января 2009 г. государственное (муници"

пальное) задание используется при составлении проектов бюджетов

для планирования бюджетных ассигнований на оказание государст"

венными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерчес"

кими организациями государственных (муниципальных) услуг фи"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 296

Глава V. Последствия реформ и новые угрозы для образовательных учреждений

297

зическим и (или) юридическим лицам. При этом задание формиру"

ется в порядке, установленном соответственно Правительством РФ,

высшим исполнительным органом государственной власти субъекта

РФ, местной администрацией муниципального образования,

на срок до одного года при утверждении бюджета на очередной фи"

нансовый год и на срок до трёх лет при утверждении бюджета на

очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточ"

нением при составлении проекта бюджета).

Государственное (муниципальное) задание — документ, устанав"

ливающий требования к составу, качеству и (или) объёму, условиям,

порядку и результатам оказания государственных (муниципальных)

услуг. При этом в соответствии со статьёй 69.2 БК РФ государствен"

ное (муниципальное) задание должно содержать:

• выписку из реестра расходных обязательств по расходным обя"

зательствам, исполнять которые необходимо для выполнения госу"

дарственного (муниципального) задания;

• определение категорий физических и (или) юридических лиц,

являющихся потребителями соответствующих услуг;

• показатели, характеризующие качество и (или) объём (состав)

оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государст"

венных (муниципальных) услуг;

• порядок оказания государственных (муниципальных) услуг

физическим и (или) юридическим лицам;

• предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муни"

ципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случа"

ях, если законодательством РФ предусмотрено оказание соответст"

вующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;

• порядок контроля за исполнением государственного (муници"

пального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного

прекращения;

• требования к отчётности об исполнении государственного (му"

ниципального) задания.

Государственные (муниципальные) услуги физическим и юридиче

ским лицам — услуги, оказываемые физическим и юридическим ли"

цам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием

органами государственной власти (органами местного самоуправле"

ния), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами

безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке,

определённом органами государственной власти (органами местно"

го самоуправления).

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответ

ствующего бюджета) — орган государственной власти (государст"

венный орган), орган управления государственным внебюджетным

фондом, орган местного самоуправления, орган местной админист"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 297

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

298

рации, бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного рас"

порядителя (распорядителя) бюджетных средств, имеющее право

принимать и (или) исполнять бюджетные обязательства за счёт

средств соответствующего бюджета.

Таким образом, в соответствии с новым определением, автоном

ные учреждения не являются получателями бюджетных средств.

В соответствии со статьёй 162 БК РФ школа в форме бюджетно"

го учреждения как получатель бюджетных средств обладает следую"

щими бюджетными полномочиями:

• составляет и исполняет бюджетную смету;

• принимает и (или) исполняет бюджетные обязательства в пре"

делах доведённых лимитов бюджетных обязательств и (или) бюд"

жетных ассигнований;

• обеспечивает результативность, целевой характер использова"

ния бюджетных ассигнований;

• вносит главному распорядителю (распорядителю) бюджетных

средств предложения по изменению бюджетной росписи;

• ведёт бюджетный учёт либо передаёт на основании соглашения

эти полномочия иному государственному (муниципальному) уч"

реждению (централизованной бухгалтерии);

• формирует и представляет бюджетную отчётность получателя

бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюд"

жетных средств;

• исполняет иные полномочия, установленные БК РФ и приня"

тыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (му"

ниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные

правоотношения.

Как видим, исходя из перечня бюджетных полномочий, вести хо"

зяйственную деятельность школе будет весьма не просто.

Согласно статье 69 БК РФ, к бюджетным отнесены также ассиг"

нования на субсидии юридическим лицам (за исключением субси"

дий государственным (муниципальным) учреждениям), индивиду"

альным предпринимателям, физическим лицам — производителям

товаров, работ, услуг. При этом введено новое понятие «бюджетные

ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг»

(статья 69.1 БК РФ), к которым, в частности, отнесены ассигнова"

ния на:

• выполнение функций бюджетных учреждений;

• предоставление субсидий автономным учреждениям, включая

субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими госу"

дарственных (муниципальных) услуг физическим (или) юридичес"

ким лицам;

• предоставление субсидий некоммерческим организациям,

не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 298

Глава V. Последствия реформ и новые угрозы для образовательных учреждений

299

числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание эти"

ми организациями государственных (муниципальных) услуг физи"

ческим и (или) юридическим лицам.

Таким образом, при переходе школы в форму автономного уч"

реждения должны будут устанавливаться некие нормативные за"

траты на обучение учащихся, и именно эти нормативные затраты

возмещаются автономному учреждению. Весьма вероятно, что

в большинстве случаев из"за «отсутствия средств» установленные

произвольным образом нормативные затраты будут весьма далеки

от реальных затрат на обучение детей. По крайней мере последние

федеральные рекомендации по установлению подушевых нормати"

вов финансирования в виде минимальных затрат на обучение в дан"

ной местности заставляют опасаться значительного сокращения ре"

альных объёмов бюджетного финансирования школы при её пере"

ходе в форму автономного учреждения. Недостающие средства на

обеспечение деятельности автономного учреждения оно должно за"

рабатывать самостоятельно. В результате при переходе в форму ав"

тономного учреждения школу, особенно сельскую, с наполняемос"

тью классов менее 25 человек, ожидают проблемы с финансовым

обеспечением основной уставной образовательной деятельности за

счёт средств бюджета.

Если школа остаётся в форме бюджетного учреждения, ей будет

гораздо труднее вести хозяйственную деятельность. В статье 161 БК

РФ определены особенности правового положения бюджетных уч"

реждений. Помимо того, что констатируется обязательность выпол"

нения бюджетным учреждением операций по расходованию бюд"

жетных средств в соответствии с бюджетной сметой, устанавливает"

ся обязательность операций с бюджетными средствами через лице"

вые счета, открытые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Причём, в отличие от ранее действовавшей редакции, эти нормы

распространяются на все бюджетные учреждения, независимо от

уровня их подчинённости. В результате счета в банках придётся за"

крыть, а какие сложности часто возникают с прохождением плате"

жей через органы казначейства, — общеизвестно.

Также затруднительно сочетать хозяйственную деятельность

с определением функций бюджетных учреждений в Бюджетном ко"

дексе РФ. Обеспечение выполнения функций бюджетных учрежде"

ний, согласно статье 70 БК РФ, включает:

• оплату труда работников бюджетных учреждений, командиро"

вочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами

и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муни"

ципальными правовыми актами;

• оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для

государственных (муниципальных) нужд;

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 299

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

300

• уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюд"

жетную систему РФ;

• возмещение вреда, причинённого бюджетным учреждением при

его деятельности.

Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных

(муниципальных) контрактов, иных договоров, которые надо испол"

нять за счёт бюджетных средств, производятся в пределах лимитов

бюджетных обязательств, доведённых по кодам классификации рас"

ходов соответствующего бюджета, и с учётом принятых и неиспол"

ненных обязательств. В противном случае договора по иску соответ"

ствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных

средств признаются судом недействительными.

Обратим также внимание на то, что в рамках своей производст"

венной деятельности школа должна все свои расходы осуществлять

строго в соответствии с Федеральным законом № 94"ФЗ от 21 ию"

ля 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение

работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд». В этот закон также были внесены изменения (Федеральным

законом от 20 апреля 2007 г. № 53"ФЗ «О внесении изменений

в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници"

пальных нужд» и отдельными законодательными актами Россий"

ской Федерации»), усложняющие требования при проведении кон"

курсных процедур.

В частности, теперь больше нет понятия «собственные нужды уч"

реждения», ранее существовавшего в Бюджетном кодексе РФ и поз"

волявшего школам ряд закупок производить на сумму до 200 тыс.

рублей без конкурсных процедур. Согласно новой редакции ста"

тьи 71 БК РФ, бюджетные учреждения без заключения государст"

венных или муниципальных контрактов вправе закупать товары, ра"

боты, услуги на сумму, не превышающую установленного Централь"

ном банком РФ предельного размера расчётов наличными деньгами

в РФ между юридическими лицами по одной сделке. При этом одно"

имённые товары, работы, услуги бюджетные учреждения без заклю"

чения государственного или муниципального контракта вправе за"

купать в течение квартала на сумму, не превышающую указанный

предельный размер расчётов наличными деньгами. С 1 января

2008 г. статья 71 БК РФ вообще утрачивает силу и закупки будут

регламентировать лишь Федеральным законом № 94"ФЗ.

Поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу"

дарственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую

установленного Центральным банком РФ предельного размера рас"

чётов наличными деньгами между юридическими лицами по одной

сделке теперь, согласно подпункту 14 пункта 2 статьи 55 Закона

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 300