Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права

Подождите немного. Документ загружается.

тогда "апелляцией), надзор за действиями судов (волокитой) и право помилования. Но так

как носители верховной власти могли, по собственному желанию, заниматься и всякими

(низшими) родами дел, то и совет фактически представляет иногда разные ветви

администрации и суда непосредственно (ему подчинена медицинская канцелярия и

соляная контора). Таким образом, компетенции главы государства и совета совершенно

совпадают. Но б) это не два органа, рядом стоящих, а один: совет не имеет никакой

собственной власти (подобно думе); он действует только от имени государя.

Единственное отличие от старой думы заключается в том, что императрица обещается,

что она не будет принимать никаких "партикулярных доношений" помимо верховного

тайного совета; но это относится только к частным доносам и не имеет значения

ограничения ее власти вообще; точно так же, если императрица решает дела, по которым

возникло разногласие в совете, то из этого не следует, что дела, решенные единогласно, не

требуют ее утверждения. Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией

государя), но государь может дать указ и без совета. Вообще в учреждении совета не

содержится ограничений верховной власти государя, и оно совершенно отличается от

кондиций, предложенных императрице Анне в 1730 г., во-первых, тем, что это были

"кондиции", т. е. юридически обязательные нормы (ограничительные условия), во-вторых,

они были и гораздо шире полномочий верховного тайного совета (простирались на

личные отношения правящего государя).

В 1730 г. верховный тайный совет был уничтожен императрицей Анной, но взамен его

был учрежден кабинет с подобным значением (1731 г.). Кабинет состоял из трех членов; с

1735 г. акты, подписанные всеми членами кабинета, были равны высочайшим указам *.

Потом идет непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими

наименованиями: конференции министров (при Елизавете), совета при высочайшем дворе

(при Екатерине II), непременного совета (при Александре I), пока этот вид учреждений не

установился в нынешнем "государственном совете".

______________________

* Впрочем, кабинет есть не более как личный совет при государе (наименование и

предмет, им означаемый, идут от времен Петра В.). Когда Елизавета по восшествии на

престол тотчас уничтожила кабинет, то это означает только, что лица, составлявшие его,

удалены отдел. Нота же императрица опять образовала свой кабинет из других (более

угодных ей) лиц, который, по словам Панина, сделался "злоключительным интервалом

между государем и правительством". Однако императрица Елизавета не находила уже

возможным управлять только при помощи личного кабинета и, вручив сенату

значительную часть политической власти, в то же время учредила конференцию (из 4

членов), сначала только для обсуждения "важных иностранных дел". Но затем, к концу

царствования Елизаветы (с 1757 г.), ведомство конференции было расширено на все

"весьма важные государственные дела"; в качестве учреждения, ведающего и

важнейшими внутренними делами, конференция вступала в коллизию с сенатом.

Екатерина II, подобно Петру I, не нуждалась во вспомогательных политических

учреждениях, будучи сама энергичной и талантливой правительницей, а потому проекты,

представленные ей в начале царствования (гр. Паниным) об учреждении "императорского

совета" (из 6 лиц) как верховного места "лежисляции или законодания, из которого, яко от

единого места, истекать будет собственное монаршее изволение", ею были отвергнуты. О

значении проектов Панина исследователи придерживаются разных мнений, проф. Щеглов

видит в них ограничительные тенденции, навеянные шведским образцом олигархии;

Чечулин, напротив, не усматривает в них ни того, ни другого. Проектированное

учреждение весьма напоминает верховный тайный совет, чего именно императрица не

желала. Образованный ею 1768 г. совет при высочайшем дворе, благодаря личности

государыни, никогда не имел значения не только верховного тайного, но и конференции.

Совет учрежден по случаю войны с Турцией, и потому в его компетенцию входило только

"все то, что касается до нынешней войны как по политическим делам, так и военным". Он

уцелел и после войны, но имел значение лишь совещательного органа преимущественно

по делам внешней политики. Хота императрица обычно предлагала на рассмотрение

совета и важнейшие акты внутреннего законодательства, но самые эти акты исходили от

нее и в совете могли получать лишь незначительные редакционные поправки; равным

образом, административные меры совет" исходят большей частью из инициативы самой

государыни; поэтому надо признать правильным выражение указа 1801 г., что совет

"носил одно имя государственного установления без ощутительного влияния на дела

общественные". Однако достойно внимания, что совет, тем не менее, не был уничтожен

ни самой Екатериной, ни ее преемником, столь ревниво оберегавшим личную власть

государя, ни при Александре I, который" первые годы царствования, стремясь к широким

реформам, окружил себя близкими и сочувствующими людьми (т.н. comite de salut public)

и только через них мог надеяться на беспрепятственное осуществление горячих молодых

стремлений. Тем не менее и он не только удержал совет, но и преобразовал (1801), назвав

его непременная, или постоянным, в ознаменование того, что это твердое законодательное

учреждение, а не явление, вызванное минутной волей государя или временной

потребностью. Совету дан наказ с обозначением его функций, причем оказывается, что,

хотя совет наименован (подобно предшествующим подобным учреждениям) "местом при

особе государя для рассуждения и уважения дел государственных", но есть установление

отдельное как от власти верховной, так и от подчиненных органов управления и суда. Его

положение среди других государственный учреждений обозначено (хотя и не вполне

удачно) как органа главным образом законосовещательного: он не может издавать "от

себя и своего имени никаких указов", но обсуждает все проекты законов. Он, по-

видимому, не должен вмешиваться ни в суд, ни в администрацию; но во вторую половину

своего существования (1805-1809) совет постепенно опять пришел к роли администратора

и судьи во многих случаях, когда приходилось применять и истолковывать им же

составленные законы. Ближе функции совета определяются устройством его канцелярии,

которая разделена на 4 отделения: I) иностранное и коммерческое, 2) военных дел, 3)

гражданских и духовных дел, 4) государственного хозяйства; хотя все названные здесь

дела подлежат совету лишь с точки зрения законодательной, а не текущей администрации,

но так можно заключать лишь по идее этого учреждения; в действительности (как

сказано) совет часто выходил из этих рамок в сферу администрации и суда. Лишь в

середине царствования императора Александра I по плану Сперанского осуществлено,

наконец, учреждение чисто законодательное, без примеси, с одной стороны, политических

(верховных) функций, с другой - административных и судебных; идея XVIII в. о

разделении властей нашла здесь применение в том смысле, что верховная власть

(самодержавие) остается неделимой, а подчиненные высшие учреждения распределяют

между собой три главных функции: судебного (сенат), исполнительную (министерства) и

законодательную (государственный совет, образованный 1 янв. 1810 г.). Этим

окончательно устраняется старинная система органов, разделяющих с верховной властью

все ее действия (дума, сенат, верховный тайный совет, кабинет, конференция).

______________________

Сенат при верховном тайном совете и кабинете. Постоянно существовавшая потребность

в высших государственных установлениях удовлетворялась прежде думой, но этому вовсе

не соответствовал сенат (такое значение, как мы увидим сейчас, он имел лишь случайно

при Елизавете). Сенат при верховном тайном совете, именуемый уже не

правительствующим, а управительным (как вначале и при Петре) и высоким, становится

одной из коллегий, непосредственно подчиненных совету; наравне с ним стояли коллегии:

военная, адмиралтейская, иностранная и духовная (синод), сенату подчинены собственно

гражданские (судебные и административные коллегии), которые, таким образом, нисходят

на 3-ю степень государственных учреждений (такая система, впрочем, складывалась уже

при Петре). В царствование императрицы Анны, т. е. при существовании кабинета, сенат,

однако, получает несколько большее значение, часто действуете смешанном составе с

кабинетом и охватывает все ветви управления; он разделен на 5 департаментов (духовных

дел, военных, финансовых, судебных и торгово-промышленных), не разрушив, впрочем,

общей цельности сената, потому что дела решались общим собранием. Но в сущности

всеми делами управлял кабинет.

Елизаветинский сенат достиг наивысшего развития прав и значения сената во всей его

истории: он становится действительно высшим политическим учреждением, ведающим в

то же время всеми отраслями государственной деятельности. Такая роль утверждалась за

ним фактически, именно, как объясняет Екатерина II, "неприлежанием к делам некоторых

моих предков. Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто

выдавал законы, раздавал чины... деревни и утеснял прочие судебные места".

Действительно, в эту эпоху сенату принадлежит несколько законодательных актов, и все

коллегии превратились в его канцелярии. Лишь в конце царствования Елизаветы сенат

уступил значительную долю своей власти конференции.

Екатерининский сенат. Екатерина II, считая необходимым отнять у сената его

политическое значение, превратила его в центральное административное учреждение

(указ 1763 г. П. С. з. № 11, 989); он был разделен на 6 самостоятельных департаментов (с

правом окончательного решения дел в каждом); из них 4 - в Петербурге, 2 - в Москве (1-й

департамент ведает "государственными внутренними и политическими делами, т. е.

финансами, экономикой и секретными делами; 2-й - судебными делами, 3-й - делами

привилегированных провинций - Малороссии и Отсзейского края; 4-й - военными делами;

5-й - местно-административными; 6-й - местно-судебными делами). В каждом

департаменте дела решаются единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание

(в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству

голосов). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские

департаменты должны были превратиться в коллегии (коллегиальные министерства);

однако военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали

в равное положение с сенатом; в остальных ведомствах над сенатом господствует власть

генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.

Сенат александровский. В 1802 г. последовало первое учреждение министерств.

Император Александр, хотя потребовал от сената точного определения его прав, но, не

найдя его в ответе сената, передал все управление министерствам, а за сенатом оставил

значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался

административным.

Таким образом, в XVIII и XIX вв. под именем сената разумеются совершенно различные

учреждения, последовательно сменявшие одно другое. Но утвердившееся, наконец, за ним

значение высшей судебной власти сообщило ему огромное значение в государстве.

Св. синод

В 1700 г. умер последний патриарх Адриан; высшее управление церкви поручено было

"местоблюстителю патриаршего престола", С установлением сената в 1711 г. многие дела

церковного управления ведались сенатом. В 1718 г., с учреждение коллегий, появилась

мысль об установлении духовной коллегии, которая и была учреждена в 1721 г.;

учредительный акт ее - духовный регламент. Первоначально эту коллегию, наравне с

другими, сенат хотел подчинить себе. Но духовная коллегия, переименованная в св.

синод, старалась достигнуть (в своей сфере)равного положения с сенатом, хотя и не

всегда с успехом. Хотя синод сделался постоянным собором со значением прежней

патриаршей власти (в духовном отношении *, но, с другой стороны, св. синод при Петре

был органом государственного управления вообще духовными делами, поэтому ему

подчинены были иноверческие церкви (лютеранская - во всех отношениях и

католическая) и отчасти нехристианские исповедания. (Первоначальный состав св. синода

был следующий: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора; в

нем были представители всех классов духовенства: архиереи, настоятели монастырей и

протопопы. Президентом был назначен местоблюститель патриаршего престола - Стефан

Яворский; но когда он умер (1722), то новый президент уже не был назначен. Звание вице-

президента было уничтожено в 1726 г.

_______________________

* В 1723 г. восточные патриархи (Константинопольский и Антиохийский) признали такое

устройство русской церкви.

_______________________

В 1722 г. царь приказал "в синод выбрать из офицеров доброго человека, кто бы имел

смелость и мог управление дела синодского знать и быть ему обер-прокурором". По

инструкции, обер-прокурор при св. синоде - то же, что генерал-прокурор при сенате; он

есть "око государево и стряпчий по делам государственным"; ему дана власть

останавливать незаконные решения и доносить о них государю. Подобно светской

прокуратуре, и в духовном ведомстве появилось две ее ветви: прокуроры при духовных

приказах и инквизиция, или фискалы (протоинквизиторы, провинциальные инквизиторы);

их надзору подлежала и высшая духовная иерархия. В 1726 г. синод был разделен на два

департамента: собственно синод и коллегию экономии, которая состояла из светских лиц.

Эта последняя в 1738 г. была подчинена ведомству сената, при императрице Елизавете

права и власть синода утверждались в том виде, в каком остаются доныне.

Коллегии и министерства

Учреждение коллегий вместо прежних приказов задумано Петром, по совету Лейбница и

по примеру шведских коллегий, в 1711 г.; но лишь 11 декабря 1717 г. назначены

президенты в будущие коллегии, а затем советники и асессоры (П. С. 3., № 3128); в 1718 г.

им приказано составить регламенты каждому по своему ведомству "на основании

шведского устава" ( П. С. 3., № 3197). С начала 1719 г. коллегии начали действовать, но

еще "старым манером"; лишь с 1720 г., т. е. с издания генерального регламента (28

февраля), организация нового учреждения была завершена.

Система коллегий не вполне выполнила проект Лейбница. Организовано 12 коллегий:

военная, морская, иностранная, камер-коллегия (для заведования доходами), штатс-

контора (для ведомства расходов), ревизион-коллегия (судебная), коммерц-коллегия

(торговля), мануфактур-коллегия и отдельная от нее берг-коллегия; впоследствии

учреждены вотчинная коллегия и главный магистрат. Лейбниц проектировал еще ученую

коллегию, но Петр лишь имел в виду учредить академию наук и вручил ей функции

министерства народного просвещения. Из такого распределения ведомств очевидно, что

финансы и промышленность обращали на себя наибольшее внимание законодательства

(всего с главным магистратом - 7 коллегий). Почти все эти коллегии преобразованы из

прежних приказов (за исключением морского ведомства, горного, мануфактурного и

торгового); но затем оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему коллегий, а

потому для них оставлены прежние приказы (ямской, аптекарский, переименованный в

медицинскую канцелярию, каменный, переименованный в канцелярию от строений,

разбойный под именем сыскного); уцелели даже некоторые областные приказы:

Сибирский, Малороссийская коллегия. Таким образом, хотя система приказов несколько

упрощена в системе коллегий,, но остается весьма сложной. После Петра возникли многие

органы центрального управления (канцелярия конфискации, коллегия экономии, камер-

коллегия Лифляндская и пр.). С этой стороны петровские учреждения имеют мало

преимуществ перед прежними.

Ведомство коллегий. Каждая коллегия сама выработала для себя специальный регламент с

обозначением круга своего ведомства: однако этим далеко не вполне достигнута точность

в разграничении пределов этих ведомств: так, горному ведомству (берг-коллегии)

подчинена артиллерия; особенно сталкивались между собою камер-коллегия и штатс-

контора, мануфактур-коллегия и берг-коллегия и т. д. Кроме начала ведомства, в

коллегиях присутствует и сословное начало (главный магистрат) и даже (как мы видели)

территориальное). Суди администрация по-прежнему смешиваются почти в каждом

ведомстве.

Внутренняя организация. Коллегиальное начало, т. е. обсуждение дел в многочисленном

собрании и решение по большинству голосов есть черта, наиболее отличающая

петровские учреждения; преимущества его выражены особенно в духовном регламенте: "в

коллегиум не обретается место пристрастию", коллегиальное обсуждение возбуждает

уважение к власти, содействует постоянству направления и предохраняет от быстрых

перемен. Наоборот, противники коллегиального начала полагают, что административные

меры выигрывают в быстроте при единоличном (министерском) начале и что лишь суд

требует коллегиальности. Кроме президента и вице-президента, каждая коллегия имела по

4 советника и по 4 асессора; при Екатерине I это число сокращено: вместо 4-х - два

советника и 2 асессора, всего 6 членов, но из них по очереди заседала лишь одна

половина. При трехчленном составе присутствия голос президента при разногласии решал

дело, а потому коллегиальное начало сводилось к единоличному управлению, и вообще

единоличное начало управления постоянно фактически перевешивало и при Петре и

потом, особенно путем преобладания прокуратуры и обращения ее в административную

власть. Начало министерское (и самый термин "министры") идет непрерывно от Петра В.*

______________________

* Нельзя согласиться с мыслью, что верховный совет, кабинет, конференция и пр. были

выражением министерского начала: все эти учреждения были коллегиальные и обладали

высшей политической н законодательной властью, а единоличные министерства суть

органы исполнительной власти.

______________________

Учреждение министерств. Екатерина II, установив коллегиальное управление и суд в

провинциях (в 1775 г.), обрекла центральные коллегии на уничтожение. Они закрыты

постепенно в 1771-1796 гг., кроме трех "государственных" коллегий (двух военных и

иностранной). Император Павел I восстановил было коллегии, но ненадолго. Однако

центр государства не мог оставаться без органов управления; план Екатерины закончен

Александром I через учреждение министерств в 1802 г. и окончательно в 1811 г. Вопрос о

министерствах рассматривался в так называемом неофициальном комитете", и в основу

учреждения был положен проект Новосильцова. Состоявшееся учреждение было указано

манифестом 3 сентября 1802 г.; в нем можно выделить следующие: а) мысль о

солидарности министерств (учреждается одно "министерство", разделенное на 8

отделений, хотя в том же акте эти "отделения" именуются и "министерствами", б) Затем в

манифесте совершенно ясно выражено правило об ответственности министерств перед

сенатом, которому министры представляют для рассмотрения свои ежегодные

всеподданнейшие отчеты; сенат должен проверить эти отчеты по другим имеющимся у

него сведениям и по объяснениям, которые он может потребовать от каждого министра;

затем министерский отчет, при представлении его государю, сопровождается мнением

сената о достоинстве управления того или другого министра. На деле эта ответственность

министерств не осуществлялась с самого момента своего установления ("обряд"

представления отчетов в сенат иногда соблюдался некоторыми министрами, а затем был

совсем забыт). Причина такого оборота дел указана потом Сперанским весьма правильно:

не может быть действительной ответственности перед таким учреждением (сенатом),

которое "по существу своему (есть) исполнительное и от произволения власти зависящее".

С другой стороны, ответственное лицо выбрано самим государем, который при

постоянных докладах одобрял действия своих министров; таким образом, сенатская

критика относилась бы не к министрам, а к государю. Идея ответственности была

встречена неодобрительно современниками (Карамзиным и др.) в) Первое учреждение

министерств страдало неточностью распределения дел между ними и недостатком правил,

по которым каждое министерство должно действовать; предложенные в манифесте 1802 г.

инструкции даны не были. В этом отношении особенно важно отсутствие определенных

отношений между единоличным и коллегиальным началами управления; коллегии

оставались на прежнем основании, но подчинялись единоличной власти министра, в чем

очевидно внутреннее противоречие. Все эти несовершенства предусматривались при

обсуждении дел в "комитете", но сохранились вследствие разногласий во мнениях. При

вторичном образовании министерств в 1810-1811 гг. по плану Сперанского устранены

только последние, формальные недостатки: относительно же первых, существеннейших

(т. е. солидарности и ответственности министров) ничего не сказано. Сперанский, как

известно, предполагал установить ответственность перед государственной думой, но эта

часть его плана не осуществилась.

Что касается сената, то, по мысли Сперанского, он должен быть учреждением,

объединяющим министерства: "министерство (нужно) считать не средним и отдельным

установлением, но самим Прав, сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть

составные части", - писал Сперанский. Однако на деле объединительное значение

осталось (хотя не весьма удачно) за комитетом министров, который по второму

образованию министерств подлежал уничтожению, а на деле не только уцелел, но

оказался одним из очень живучих учреждений.

2) Местное управление

Организация местного управления в Московском государстве остановилась на

сопоставлении правительственных органов с органами самоуправления без точного

уяснения взаимного отношения тех и других. Период империи (до эпохи Александра II)

отличается от Московского периода в этом отношении тем, что законодательство а)

старается совместить коронные и выборные элементы управления в одних и тех же

органах и б) к самоуправлению призываются не земства, а сословия. Впрочем, в этом

отношении весьма разнятся учреждения Петра I и Екатерины II.

а) Учреждения Петра В. Эпоха 1702-1708 гг. есть время попыток комбинировать прежние

элементы местного управления: вместо двух отдельных управлений - губных старост и

воевод - Петр (указ 10 марта 1702 г.) повелел "ведать всякие дела с воеводы дворянам -

тем городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех

городов, помещиков и вотчинников"; в больших городах таких выборных было по 4 и по 3

чел., а в малых - по 2. Одному воеводе без выборных дворян велено никаких дел не делать

и указу никакого не чинить (П. С. 3., № 1900). Впрочем, по указу 1705 г. (П. С. 3., № 2018)

этих заседателей из дворян приказано выбирать самим воеводам.

В 1708 г. произведен переворот как в делении, так и в управлении провинцией: тогда в

первый раз вся империя была поделена искусственно на 8 губерний, которые были

слишком крупны, чтобы сосредоточить в центре каждой их них действительное местное

управление, и слишком неравномерны (в Московской губернии было 39 городов,

Ингенмарландской - 29, Киевской - 56, Смоленской - 14, Архангельской - 20, Казанской -

71, Азовской - 25, Сибирской - 30. Новые властолюбивые губернаторы (особенно

Меншиков) захватывали себе собственной властью соседние провинции. Впрочем, власть

губернаторов можно назвать центрально-местной, потому что действительное управление

осталось по-прежнему в городах, управляемых обер-комендантами и комендантами (т. е.

прежними воеводами). Губернское управление состояло из губернаторов и вице-

губернаторов и заключалось лишь в общем надзоре преимущественно за военно-

финансовой функцией управления. Земский элемент в местном управлении был забыт при

учреждении губерний и вновь организован лишь через пять лет (указ 24 апреля 1713 г.):

по лифляндскому образцу велено "учинить" ландратов в больших губерниях по 12, в

средних по - 10, в меньших по - 8; при обер-комендантах их было наполовину меньше; из

них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора; сначала

они назначались сенатом по представлению губернатора, но с 1714 г. их велено избирать

дворянам *.

______________________

* В 1715 г. в уездах (кроме окраинных) коменданты и обер-коменданты были заменены

ландратами, причем уезд разделен между ними на "доли" (из 5536 дворов каждая) и затем

(указ июня 1716 г.) велено им жить постоянно каждому в своей "доле", чтобы не

отягощать жителей разъездами и постоем. Таким образом, коллегиальное управление

разложилось на единоличное (при губернаторах, впрочем, оставалось по 2 ландрата,

переменяющихся поочередно), земский элемент перешел в бюрократический, а в местном

делении между губернией и "долей" не оставалось ничего посредствующего.

______________________

С эпохой больших реформ 1718-1720 гг. в центральном управлении совпадают подобные

же реформы в местном управлении (указ 29 мая 1710 г. П. С. 3., № 3381); число губерний

увеличено до 10, губернии поделены на провинции с неравным числом их в каждой

губернии (например, в Петербургской - 12, Московской - 9, Нижегородской - 3,

Астраханская вовсе не делилась на провинции); всего их было 47. Провинции делились на

дистрикты (старинные уезды) и управлялись воеводами. Воеводам давалась подробная

инструкция (П. С. 3., № 3294), которой им вверялась полицейская власть в широком

смысле (в том числе заботы о путях сообщения), о соблюдении религиозных обрядов, об

учреждении школ, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян). Степень

зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике приводило к

полной беспорядочности. Быть может, по мысли законодателя, обе эти власти должны

быть независимы одна от другой. Из власти губернаторов и воевод выделены для двух

функций отдельные ветви управления: а) для финансов земские камериры, или

бухгалтеры, им подчинены земские комиссары, до 1724 г. назначаемые камер-коллегией, а

с 1724 г. (по дистриктам) выборные от дворян для сбора податей и для разных областей

полицейского управления под надзором губернаторов и воевод и под отчетностью своих

избирателей; б) для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а

потом (указ 8 января 1719 г.) коллегиальные надворные суды (всего 10) из президентов и

асессоров; в больших городах (большей частью при надворных судах) установлены

коллегиальные "провинциальные" суды под председательством обер-ландрихтеров и

городовые судьи - в малых городах. Здесь находим замечательную для своего времени

мысль об отделении суда от администрации, хотя далеко не приведенную в

действительное исполнение: губернаторы и воеводы, не вмешиваясь в производство суда,

могли своим протестом останавливать исполнение решений, хотя и отвечали за

неосновательный протест. На практике и власти и население постоянно нарушали

принцип раздельности властей.

С редакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных:

суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор

(что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), а в

провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда

откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда.

Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого

участия местного земского элемента, что и понятно: обращаясь вместо земства к

дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие

состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое

сословное управление.

б) Учреждения Екатерины II. Из всех законодательных актов Екатерины наибольшее

значение имели учреждения о губерниях 1775 г., что и согласно с сущностью дела, потому

что, по ее воззрениям, все отрасли государственного управления, кроме политических,

должны заключаться в провинциях. Местные учреждения Екатерины основаны на

самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Губернии, уменьшенные в

объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 300 000 -

400 000 душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями

наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначались не на каждую

губернию, а на несколько, и притом не повсеместно. Губернатор управляет при помощи

наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение.

Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делится прямо на

уезды (от 20 до 30 тыс. душ); уездом управляет земский исправник, или капитан,

избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее

наименование комиссара). Под его председательством состоит нижний земский суд, в

котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; он ведал всей

полицией безопасности и благосостояния в уезде. Города управляются городничими.

Специальные ветви управления следующие: а) для казенного управления - казенная

палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух

асессоров и казначея; б) для дел призрения и народного образования - приказ

общественного призрения (из 6 членов - по 2 выборных от каждого из трех сословий); в)

для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений; для целой губернии -

коронные палаты для гражданского и уголовного суда (впоследствии император

Александр допустил и здесь выборный элемент от дворянства) и выборные верхний

земский суд (для губерний) и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян и

состоят из выборных членов от дворянства. Для суда над крестьянами учреждаются в

уездах нижние расправы и высшая инстанция для них - верхняя расправа в губернии. Суд

над городскими жителями сосредоточен в магистратах. Кроме того, в каждой губернии

установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел

неформальным порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над

администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом). Это сложная

организация упрощена Павлом I: уничтожены высшие инстанции дворянских и

мещанских судов и верхние и нижние расправы крестьянских судов; но так как при этом

крестьяне оставались бы без своих представителей в чужих судах, то Александр I

допустил выборных от крестьян в земские суды, так сложилось все местное управление,

дожившее (после разных перемен) до реформы Александра II; в нем выборное начало

присутствовало в судебных органах и отчасти в административных. Основной порок его

состоял в исключительно-сословном строе, в котором, сверх того, преобладало одно

(дворянское) сословие; главное достоинство его - это отделение суда от администрации.

3) Муниципальное управление

Дворянство со времени Петра I призвано к участию в общем государственно-местном

управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло

участвовать в нем. Новоорганизованное среднее сословие мещан получило раньше

дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении

различаются эпоха Петра I и Екатерины II.

а) Вначале (1699 г.), как сказано, Петр руководствовался древнерусским понятием о

единстве города и земли, и потому учредил бурмистерскую палату, которая, состоя из

выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же

время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства;

по городам устроены земские избы (правильнее - оставлены существующие) под

председательством земских бурмистров; власть их по-прежнему простирается на все

недворянское, но свободное население округа, т. е. на посадских и черных крестьян. В 20-

х гг. при общей перестройке государства эти учреждения заменены магистратами,

главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми

магистратами исключительно из выборных (бурмистров). Это уже учреждение сословно-

общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и

суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу

не только городского, но и сельского населения, лишив последнее самоуправления.

б) Те же учреждения развиты Екатериной II в узаконениях о созыве комиссии 1767 г., в

учреждении о губерниях и жалованной грамоте городам 1785 г. К магистратам, за

которыми оставлена судебная функция, присоединены: городской голова, первоначально

избранный для временной цели председательствования при выборе депутатов в комиссию

уложения; дума, разделяющаяся на общую и шестигласную; первая есть представительное

собрание, созываемое в случае нужды; она составляется из выборных от каждого из 6

разрядов городских обывателей (не в равном числе); в шестигласную думу (постоянно

действующую управу) избираются члены обшей думой. Так как многие ветви городского

управления отошли к общим государственным органам управления, то ведомство думы

очень сузилось.

Сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило

древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при

императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая по 3000

душ) управляются выборным головой, при котором состоит волостной писарь; в

отдельных поселениях управляют старшины.

4) Предметы управления

а) Государство XVIII в. есть государство полицейское в самом строгом смысле слова: оно

принимает на себя заботы о многих даже маловажных потребностях жизни подданных,

особенно в сфере экономической и бытовой, и регламентирует их. Особыми указами

предписывалось: из какого материала строить дома (указ 9 октября 1714 г.) и печи (инстр.

полицейск. канц. 1722 г.), из какого дерева изготовлять гробы для покойников, какими

орудиями возделывать землю, из каких материалов изготовлять обувь (указ 1 сентября

1715 г.) какого покроя должно быть платье (указ 17 декабря 1713 г. и 22 декабря 1714 г.);

закон запрещал ношение бороды (вопреки обратному распоряжению закона Московского

государства), предписывал, на скольких лошадях ездить какому чину; правительство

давало обязательные образцы для судохозяев (указ 31 декабря 1717 г. и др.). Полицейское

вмешательство в частную жизнь, ослабленное Екатериной II, вновь с особенной силой

возникло при императоре Павле I. но ненадолго. Сообразно с новым взглядом на задачи

государства в период империи появляются в первый раз специальные органы для

заведования полицией (которой прежде ведали общие органы управления - центрального

и местного). При Петре такие органы появились только в Петербурге (генерал-

полицмейстер - 1718 г.) и в Москве (обер-полицмейстер). Укреплению полиции

способствовали учреждение о губерниях 1775 г. и устав благочиния 1782 г., когда в

столицах были установлены обер-полицмейстеры, в городах - городничие (и при них

управы благочиния), в уездах - капитан-исправники и нижние земские суды.

б) Народное просвещение в XVIII в. признано одной из важных функций государства, но,

понятно, только как одно из условий государственной службы, а потому получило

исключительно профессиональный и притом обязательный характер: училища,

заведенные правительством, - или духовные (семинарии), или военные (корпуса), или

подьяческие; лицам других сословий запрещено отдавать детей в школы чужой

профессии. Эти меры имели косвенное, но большое влияние на происхождение сословий

и замкнутость их. Для общего образования преемниками Петра основаны: Академия наук

(с университетом и гимназией) и Московский университет (1755 г.); но до Екатерины

успехи общего образования были ничтожны. Екатерина впервые создала особое

учреждение для ведомства просвещения - "Комиссию училищ" и открыла целую систему

народных училищ (уст. 1786 г) по губерниям и уездам, преобразованных потом в

гимназии и уездные училища. Правильная организация делу народного образования дана

лишь при учреждении министерства народного просвещения императором Александром I

и основании им университетов (уст. 1804 г) в Петербурге, Казани и Харькове.

в) Еще большее значение для государственной жизни имели финансовые меры Петра и

его преемников. Для финансовых целей со времени Петра установлена периодическая

перепись населения, так называемая ревизия (1-я начата в 1718-1720 гг.), а совершенно

закончена лишь в 1727 г.), которая существенно отличается от московского описания в

писцовых книгах: в последних описывалось имущество граждан; при ревизии "счислялось

тогдашне население поголовно. На основаниях, данных ревизией, устанавливалась

подушная подать (специально на содержание войска). Позднейшие писатели (кн.

Васильчиков и др.) утверждают, что Петр I взял число душ лишь для общего количества

податей, но что раскладка и при нем происходила по имуществу (ссылаясь на регламент

камер-коллегии: "чтоб между великими и нижними, убогими и богатыми по пропорции

надлежащее равенство в осмотрении иметь... бедных плач привлечет гнев Божий на все

государство"). Но современники Петра вернее понимали значение введения подушной

подати; Посошков писал: "во счислении душевном не чаю я проку быть, понеже душа

вещь неосязаемая... и цены неимущая... побор - сей несостоятелен". Императрица

Екатерина I, учредив особую комиссию для уменьшения подушной подати (П. С. 3., №