Захарченков С.П. Финансы. UA

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 6.

ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ФИНАНСЫ

Да что тут предлагать…

Взять все, да и поделить…

… дело нехитрое.

М.А. Булгаков,

«Собачье сердце»

6.1. БЮДЖЕТ УКРАИНЫ

6.1.1. О СУЩНОСТИ БЮДЖЕТА

О том, что собой представляет бюджет государства, в современ-

ной учебной литературе по финансам доминируют три (не противо-

речащих, а, скорее, дополняющих друг друга) точки зрения:

1. бюджет – это централизованный фонд;

2. бюджет – это денежные отношения;

3. бюджет – это план.

1. «Державний бюджет – це централізований фонд фінансових

ресурсів держави, який використовується для виконання покладених

на неї функцій.»

Трудно не согласиться с данным определением, поскольку оно

отражает очевидный факт.

2. «Державний бюджет, як одна з головних ланок фінансової

системи України, є економічною категорією і відображає грошові

стосунки між державою, з одного боку, і юридичними та фізични-

ми особами, з іншого боку, з приводу утворення централізованого

фонду грошових коштів держави і його використання на розширене

відтворення, підвищення рівня життя населення і задоволення ін-

ших суспільних потреб.»

И здесь с автором не поспоришь, так как данная точка зрения,

в методологическом плане, является выверенной и «выстраданной»

несколькими поколениями советских ученых-экономистов. В дан-

Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України: Підручник. – К.: Центр на-

вчальної літератури, 2004. – С. 72.

Фінанси: вишкіл студії. Навчальний посібник / За ред. д.е.н., проф. С.І. Юрія. –

Тернопіль: Карт-бланш, 2002. – С. 139.

92 Финансы.ua

ном контексте уместным будет привести еще одно определение го-

сударственного бюджета.

«По экономической сущности государственный бюджет – это

денежные отношения, возникающие у государства с юридиче-

скими и физическими лицами по поводу перераспределения наци-

онального дохода (частично и национального богатства) в связи

с формированием и использованием бюджетного фонда, пред-

назначенного на финансирование народного хозяйства, социаль-

но-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного

управления.»

Если рассматривать бюджет как отношения, то считаю необходи-

мым внести некоторую корректировку (хотя это может быть пред-

метом для дискуссии). Дело в том, что в Украине государственный

бюджет (и местные бюджеты тоже) формируется не только посред-

ством финансовых («денежно-денежных») отношений, но и в резуль-

тате товарно-денежных отношений (кои, как вы должны помнить,

финансовыми не являются):

– предоставление платных услуг государственными структура-

ми (платное образование, платные услуги в сфере здравоохранения

и т.д.);

– продажа товарных запасов Государственного резерва Украины;

– продажа имущества Министерства обороны Украины;

– продажа земли, находящейся в государственной и комму-

нальной собственности (для того, чтобы землю считать товаром,

основание есть; правда, не с марксистской точки зрения, доми-

нирующей во многих современных учебниках по экономической

теории).

В совокупности, поступления от товарно-денежных отношений

в бюджеты разных уровней составляют не менее 10% от размера

сводного бюджета Украины. Исходя из этого, о бюджете Украины,

по всей видимости, корректнее было бы говорить не как о чисто де-

нежных отношениях, а как об экономических отношениях.

3. «Державний бюджет – план формування і використання фі-

нансових ресурсів на поточний рік для забезпечення завдань і функ-

цій, які здійснюються органами державної влади.»

Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред.

В.М. Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 1995. – С. 252.

Державні фінанси в транзитивній економіці: Навчальний посібник / Карлін М.І.,

Горбач Л.М. та ін. за заг. ред. д.е.н. проф. Карліна М.І. – К.: Кондор, 2003. – С. 21.

93Глава 6. Централизованные финансы

Данная точка зрения рассматривает бюджет с позиций за-

конодательного установления финансовой базы государства.

В подтверждение этому целесообразно привести наиболее обоб-

щенное определение бюджета, используемое в законодательстве

Украины:

«Бюджет – план формування та використання фінансових ре-

сурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються ор-

ганами державної влади, органами влади Автономної Республіки

Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджет-

ного періоду.»

Все изложенные точки зрения едины в одном – ресурсы бюд-

жета предназначены для выполнения задач и функций, закре-

пленных за государством, в лице центральных и местных органов

власти.

6.1.1.1. Функции бюджета

(Не путать с функциями государства!)

Большинство ученых выделяют у бюджета две функции – рас-

пределительную и контрольную.

Благодаря распределительной функции бюджета осуществля-

ется концентрация денежных средств в руках государства и их

использование на реализацию функций государства. Масштабы

перераспределения ресурсов через бюджет Украины довольно

велики (см. табл. 6.1) Пожалуй, ни одно из других звеньев фи-

нансов не производит такого многовидового (межотраслевое,

межтерриториальное) и многоуровневого (государственный,

областной, городской и т.д.) перераспределения ресурсов, как

бюджет.

Принято считать, что оптимальным удельным весом бюджета в

ВВП для страны с рыночной экономикой, является величина поряд-

ка 30%. По крайней мере, в одной из наиболее развитых (в экономи-

ческом смысле этого слова) стран мира, США, такое соотношение

поддерживается. Украина, как видно из таблицы, тоже пытается со-

ответствовать данному показателю.

Бюджетный кодекс Украины (Приложение 28).

94 Финансы.ua

Таблица 6.1

Сводный бюджет Украины в 1992–2006 годах

Доходы Расходы

Дефицит (-)/

профицит

(+)

Доходы Расходы

Дефицит (-)/

профицит

(+)

Mлрд. крб. В процентах к ВВП

1992

1227,5 1919,7 -692,2 24,4 38,1 -13,7

1993

49621,8 57248,7 -7626,9 33,5 38,6 -5,1

1994

523092,6 630647,0 -107554,4 43,5 52,4 -8,9

Млрд. грн.

1995

20,7 24,3 -3,6 38,0 44,6 -6,6

1996

30,2 34,2 -4,0 37,0 41,9 -4,9

1997

28,1 34,3 -6,2 30,1 36,7 -6,6

1998

28,9 31,2 -2,3 28,2 30,4 -2,2

1999

32,9 34,8 -1,9 25,2 26,7 -1,5

2000

49,1 48,1 1,0 28,9 28,3 0,6

2001

54,9 55,5 -0,6 26,9 27,2 -0,3

2002

61,9 60,3 1,6 27,4 26,7 0,7

2003

75,3 75,8 -0,5 28,2 28,4 -0,2

2004

91,5 102,5* -11,0 26,5 29,7* -3,2

2005

134,2 142,0* -7,8 30,4 32,2* -1,8

2006**

171,8 175,5* -3,7 32,1 32,8* -0,7

*Включая кредитование за вычетом погашения.

**План.

«Контрольная функция заключается в том, что бюджет объ-

ективно – через формирование и использование фонда денежных

средств государства – отображает экономические процессы, протека-

ющие в структурных звеньях экономики. Основу контрольной функ-

ции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в со-

ответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных

назначений».

Анализируя (в разрезе источников) размеры финансовых посту-

плений в бюджет, можно оценить эффективность работы экономи-

ки в целом и отдельных её звеньев. Оценивая результаты реализа-

ции различных государственных программ, финансируемых за счет

Источник – официальный сайт Госкомстата Украины http://www.ukrstat.gov.ua

Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред.

В.М. Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 1995. – С. 254.

95Глава 6. Централизованные финансы

бюджета, можно судить об их эффективности (отношению затрат к

полученному результату).

6.1.1.2. Составные части бюджета Украины

В настоящее время государственный бюджет и местные бюдже-

ты состоят из двух частей – общего фонда и специального фонда.

Но так было не всегда.

До провозглашения независимости Украины бюджетные учреж-

дения, помимо бюджетных ассигнований, имели внебюджетные

средства. Операции с ними осуществлялись через соответству-

ющие текущие счета, открытые в учреждениях Госбанка СССР.

Специальные средства состояли из поступлений, которые получали

бюджетные учреждения в процессе своей деятельности, в частно-

сти, от реализации продукции, выполнения работ и предоставления

услуг. Использование каждого вида этих средств осуществлялось

согласно порядку, который устанавливался Минфином СССР.

Согласно Инструкции Министерства финансов СССР, бюджет-

ные учреждения ежегодно составляли сметы доходов и расходов по

каждому виду специальных средств. Суммы превышения доходов

над расходами подлежали внесению в бюджет (подобным образом

сейчас вносится в госбюджет Украины разница между доходами и

расходами НБУ).

В 1990 году был принят Закон Украины «О бюджетной систе-

ме Украины», в соответствии с которым советы всех уровней по-

лучили право образовывать и использовать внебюджетные фонды.

В 1996-1997 годах в Украине было создано и действовало свыше 600

внебюджетных фондов. Практически каждое министерство и другие

органы государственной власти старались разными методами об-

разовать внебюджетные фонды и иметь собственные средства, не-

подконтрольные государству. Процесс принял такой характер, когда

даже правоохранительные и контролирующие органы, призванные

осуществлять контроль за правильностью использования государ-

ственных средств, – тоже формировали и использовали собствен-

ные (значительные по объемам) внебюджетные средства. Общая

сумма поступлений внебюджетных фондов и специальных средств

учреждений в 1996 году составляла 6%. общей суммы доходов госу-

дарственного бюджета, в 1997 году – 6,8%. В дальнейшем размеры

отчислений уменьшались, но, тем не менее, оставались значитель-

Подготовлено по официальным материалам Счетной палаты Украины (см.

Приложение 33).

96 Финансы.ua

ными. Использование внебюджетных средств осуществлялось, как

правило, бесконтрольно, на собственное усмотрение руководителей

бюджетных учреждений.

Во время формирования государственного и местных бюджетов

ресурсы внебюджетных фондов и внебюджетные средства бюджет-

ных учреждений не учитывались. В связи с этим бюджет не ото-

бражал реального размера государственных финансовых ресурсов, а

также ресурсов бюджетных учреждений. Вместе с тем, учет и вклю-

чение внебюджетных средств в состав государственного бюджета

создало бы условия для обеспечения прозрачности бюджета и реаль-

ной оценки объемов всех источников поступлений, за счет которых

содержатся бюджетные учреждения и организации.

В апреле 1998 года Счетная палата проинформировала Президента

Украины, Верховную Раду Украины и Кабинет Министров Украины

о результатах проверок деятельности внебюджетных фондов и внес-

ла предложение о необходимости включения внебюджетных средств

учреждений в бюджет, в виде специального фонда. Предложение

было учтено и впервые в практике бюджетного процесса Законом

Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» об-

разован специальный фонд государственного бюджета.

Таким образом, с 2000 года внедрены общий и специальный

фонды Государственного бюджета Украины и местных бюджетов

и, соответственно, бюджетных учреждений. Начиная с 2000 года,

все внебюджетные средства бюджетных учреждений получили

статус средств Государственного бюджета Украины или местных

бюджетов.

С принятием в 2001 году Бюджетного кодекса Украины (БКУ)

были регламентированы общие правила формирования и исполь-

зования бюджетных средств, в том числе специального фонда.

Бюджетным кодексом Украины предусмотрено, что бюджет мо-

жет состоять из общего и специального фондов и такое разделе-

ние определяется законом о Государственном бюджете Украины.

Специальный фонд бюджета включает бюджетные назначения на

расходы за счет конкретно определенных источников поступлений.

Счетная палата Украины отмечала тот факт, что источники на-

полнения специального фонда и соответствующие расходы в зако-

нах о государственном бюджете определяются бессистемно и без

достаточного законодательного урегулирования. Одни и те же ис-

точники поступлений средств относились в разные годы то к обще-

му, то к специальному фондам. Специальный фонд формируется

также и за счет источников доходов, которые обеспечивают обще-

97Глава 6. Централизованные финансы

государственные нужды и по своей природе должны планироваться

в общем фонде государственного бюджета (например, НДС, налог

на прибыль, акцизы и т.п.).

Помимо общего и специального фондов, в бюджетах разных

уровней предусматривается наличие резервного фонда.

Резервный

фонд формируется для осуществления непредвиденных расходов,

которые не могли быть предусмотрены при составлении бюдже-

та. Размер резервного фонда бюджета не может превышать 1%

от расходов общего фонда бюджета соответствующего уровня.

В Государственном бюджете Украины резервный фонд предусма-

тривается в обязательном порядке. Решения о необходимости соз-

дания резервного фонда в местных бюджетах принимаются мест-

ными советами самостоятельно.

6.1.2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА УКРАИНЫ

«Традиционно под бюджетной системой понимают основанную

на экономических отношениях и государственном устройстве, регу-

лируемую нормами права совокупность бюджетов различных тер-

риториальных уровней.

Структура бюджетной системы обусловлена формой государ-

ственного устройства, под которой понимаются внутреннее стро-

ение государства, деление его на составные части и система взаи-

моотношений между ними на основе распределения властных пол-

номочий между центром и территориальными образованиями.»

По форме государственного устройства страны подразделяются

на две группы: простые (унитарные) и сложные (федерация, конфе-

дерация). В соответствии со статьёй 2 Конституции, Украина явля-

ется унитарным государством.

Бюджетная система Украины выстроена исходя из государствен-

ного административно-территориального деления и имеет два уров-

ня (1 – государственный бюджет, 2 – местные бюджеты)

– бюджетная система Украины – совокупность государственного

бюджета и местных бюджетов, построенная с учетом экономических

отношений, государственного и административно-территориальных

устройств и урегулированная нормами права;

См. Статью 24 БКУ.

Финансы. Учебник / Под ред. проф. В.В. Ковалева. – М.: ПБОЮЛ М.А. Захаров,

2001. – С. 185.

Все понятия и определения, которые будут употребляться далее по тексту раз-

дела, приведены в трактовке Бюджетного кодекса Украины (БКУ).

98 Финансы.ua

– местные бюджеты – бюджет Автономной Республики Крым,

областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюд-

жеты местного самоуправления (по данным Министерства финан-

сов в Украине насчитывается 12 083 местных бюджета);

– бюджеты местного самоуправления – бюджеты территориаль-

ных общин сел, поселков, городов и их объединений.

С точки зрения, которая рассматривает бюджет, как план фор-

мирования и использования централизованного фонда финансовых

ресурсов, в Бюджетном кодексе Украины используются следующие

определения:

1. Сводный бюджет – совокупность показателей бюджетов, ко-

торые используются для анализа и прогнозирования экономическо-

го и социального развития государства.

2. Сводный бюджет Украины включает показатели Государ-

ственного бюджета Украины, сводного бюджета Автономной Рес-

публики Крым и сводных бюджетов областей и городов Киева и

Севастополя.

3. Сводный бюджет Автономной Республики Крым включает

показатели бюджета Автономной Республики Крым, сводных бюд-

жетов ее районов и бюджетов городов республиканского значения.

4. Сводный бюджет области включает показатели областного

бюджета, сводных бюджетов районов и бюджетов городов област-

ного значения этой области.

5. Сводный бюджет района включает показатели районных бюд-

жетов, бюджетов городов районного значения, поселковых и сель-

ских бюджетов этого района.

6. Сводный бюджет города с районным делением включает по-

казатели городского бюджета и бюджетов районов, которые входят

в его состав. В случае, когда городу или району в городе админи-

стративно подчинены другие города, поселки или села, сводный

бюджет города или района в городе включает показатели бюджетов

этих городов, поселков и сел.

6.1.2.1. Принципы бюджетной системы Украины

Бюджетная система Украины базируется на таких принципах

1) принцип единства – единство бюджетной системы Украины

обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой,

единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджет-

Cм. статью 7 БКУ.

99Глава 6. Централизованные финансы

ной классификацией, единством порядка выполнения бюджетов и

ведения бухгалтерского учета и отчетности;

2) принцип сбалансированности – полномочия на осуществление

расходов бюджета должны отвечать объему поступлений в бюджет

на соответствующий бюджетный период;

3) принцип самостоятельности – Государственный бюджет

Украины и местные бюджеты являются самостоятельными.

Государство средствами государственного бюджета не несет ответ-

ственности за бюджетные обязательства органов власти Автономной

Республики Крым и органов местного самоуправления.

Органы власти Автономной Республики Крым и органы местно-

го самоуправления средствами соответствующих бюджетов не несут

ответственности за бюджетные обязательства друг перед другом, а

также за бюджетные обязательства государства.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за

ними соответствующих источников доходов, а также правом соот-

ветствующих органов власти самостоятельно и независимо друг от

друга рассматривать и утверждать соответствующие бюджеты;

4) принцип полноты – в состав бюджетов подлежат включению

все поступления в бюджеты и расходы бюджетов, которые осущест-

вляются в соответствии с нормативно-правовыми актами соответ-

ствующих органов власти;

5) принцип обоснованности – бюджет формируется на реалисти-

ческих макропоказателях экономического и социального развития

государства и расчетах поступлений в бюджет и расходов бюджета,

которые осуществляются в соответствии с утвержденными методи-

ками и правилами;

6) принцип эффективности – при составлении и выполнении

бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться:

– к достижению запланированных целей при привлечении мини-

мального объема бюджетных средств,

– к достижению максимального результата при использовании

определенного бюджетом объема средств;

7) принцип субсидиарности – распределение видов расходов

между государственным бюджетом и местными бюджетами, а так-

же между местными бюджетами должно основываться на макси-

мально возможном приближении общественных услуг к их непо-

средственному потребителю;

8) принцип целевого использования бюджетных средств – бюд-

жетные средства используются только на цели, определенные бюд-

жетными назначениями;

100 Финансы.ua

9) принцип справедливости и беспристрастности – бюджетная

система Украины строится на началах справедливого и непредубеж-

денного распределения общественного богатства между гражданами

и территориальными общинами;

10) принцип публичности и прозрачности – Государственный

бюджет Украины и местные бюджеты утверждаются соответству-

ющими Радами; решения относительно отчета о выполнении при-

нимаются соответствующими Радами;

11) принцип ответственности участников бюджетного процес-

са – каждый участник бюджетного процесса несет ответственность

за свои действия или бездеятельность на каждой стадии бюджетного

процесса.

Как правило, все принципы бюджетной системы студентам по-

нятны. За исключением одного, – субсидиарность. Для того чтобы

пояснить смысл этого принципа приведу пару конкретных примеров.

1. В Законе Украины о Государственном бюджете на 2006 год

была предусмотрена статья расходов под названием «Субвенция

из Государственного бюджета бюджету Автономной Республики

Крым на комплекс мероприятий по укреплению о. Коса Тузла».

Укрепление острова Коса Тузла – задача общегосударственно-

го значения, связанная с обеспечением территориальной целост-

ности Украины. Исходя из принципа самостоятельности, бюджет

Республики Крым не обязан финансировать решение задач, имею-

щих общегосударственное значение. Поэтому деньги на укрепление

острова предусмотрены в госбюджете. Остров находится в Крыму,

работы по его укреплению проводятся крымчанами. Исходя из прин-

ципа субсидиарности, ресурсы из госбюджета передаются в Крым –

туда, где они находят непосредственное применение.

2. Украина, как социальное

государство, считает необходимым

оказание финансовой помощи семьям с детьми, малообеспеченным се-

мьям, инвалидам с детства. Помощь детям – задача, имеющая общего-

сударственное значение. Исходя из этого, Законом “О Государственном

бюджете Украины” ежегодно предусматривается статья расходов под

названием «Субвенция из государственного бюджета местным бюд-

жетам на выплату помощи семьям с детьми, малообеспеченным

семьям, инвалидам с детства, детям-инвалидам». Существование

данной статьи обусловлено тем, что деньги на финансирование сосре-

доточены в госбюджете, а малообеспеченные семьи и дети-инвалиды

разбросаны по всем городам и весям страны. Вот и приближают гос-

бюджетные ресурсы к потребителям через субвенции.

В соответствии со статьей 1 Конституции Украины.