Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
страницу
Д.Н.Бахрах
Административное право
учебник для вузов
Москва, 1996
Предисловие
В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной
(исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нор-
мами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного
функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата
— исполнительной власти.
Административное право — важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его
роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения,
традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции,
обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.
Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в
отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной
администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.
Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические,
организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-
правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро
расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала
организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повы-
шена роль закона в регулировании властеотношений.
В работе над учебником «Административное право» автор стремился использовать богатейший опыт
подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учесть
кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех
институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная
служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учиты-
вались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию
тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было VI
уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые
режимы, административный надзор, административное пресечение, поощрение в деятельности
исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).
Настоящий учебник написан на основе критического осмысления огромного массива нормативных
актов, практической деятельности государственного аппарата. В нем использованы основные положения
работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими
издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.
В основу содержания и структуры этой работы положены разработанная автором и утвержденная
советом Уральской государственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций
по административному праву, ежегодно читаемый студентам.
Проф. Д.Н. Бахрах
Содержание
Предисловие......................................................................................VII
Часть 1. Общие вопросы административного права
Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
§ 1. Предмет административного права .............................................1
§ 2. Метод административного права .................................................4
§ 3. Система административного права ..............................................7
§ 4. Нормы административного права ..............................................10
§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени .......13
§ 6. Источники норм административного права ...............................16
Глава 2. Административно-правовые отношения
§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений .......20
§ 2. Структура административного правоотношения . ...................21
§ 3. Система коллективных субъектов административного права 23
§ 4. Содержание административно-правового статуса
государственных коллективных субъектов ......................................26
Глава 3. Индивидуальные субъекты административного
права России
§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных
субъектов .............................................................................................29
§ 2. Административно-правовой статус гражданина ......................32
§ 3. Административно-правовой статус иностранных
граждан и лиц без гражданства .........................................................35
§ 4. Специальные административно-правовые статусы
индивидуальных субъектов ...............................................................40
§ 5. Способы защиты прав граждан ..................................................47
§ 6. Право гражданина на административную жалобу ...................50
§ 7. Право гражданина на судебную защиту
(административная юстиция в РФ) ...................................................56
§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,
причиненного незаконными действиями исполнительной
власти и ее должностных лиц .............................................................61
Глава 4. Административная власть
§ 1. Основные признаки административной
(исполнительной) власти.....................................................................64
§ 2. Демония административной власти в СССР .............................69
§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти . .....................73
§ 4. Линейная и функциональная власть ..........................................75
§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной
власти ...................................................................................................77
§ 6. Административное ведомство ....................................................78
§ 7. Административная подведомственность ...................................81
Глава 5. Органы исполнительной власти
§ 1. Понятие органа исполнительной власти ...................................84
§ 2. Виды органов исполнительной власти .......................................86
§ 3. Правительство Российской Федерации .....................................88
§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти .. .96
§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной
власти ....................................................................................................99
Глава 6. Государственная служба
§ 1. Понятие службы .........................................................................102
§ 2. Государственная должность .....................................................103
§ 3. Государственный служащий и государственная служба .......108
§ 4. Правовой институт государственной службы .........................111
§ 5. Основные принципы государственной службы .....................114
§ 6. Классификация государственных служащих ..........................120
§ 7. Обязанности и права государственного служащего ..............126
§ 8. Замещение государственных должностей ...............................132
§ 9. Прохождение государственной службы (служебная
карьера) ..............................................................................................135
§ 10. Управление государственной службой ..................................146
Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти ................150
§ 2. Административный процесс ......................................................153
Глава 8. Правовые акты исполнительной власти
(административные акты)
§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной
власти (административного акта) ...................................................157
§ 2. Виды административных актов ................................................159
§ 3. Условия эффективности административных актов .................162
Содержание IX
§ 4. Процесс принятия административных актов ..........................167
§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия
административных актов ..................................................................168
Глава 9. Административные договоры
§ 1. Место административного договора в деятельности
исполнительной власти ....................................................................171
§ 2. Структура и признаки административного договора ............174
§ 3. Функции административного договора ..................................180
§ 4. Административный договор и административный акт ........183
Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной
власти .................................................................................................185
§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти .............188
§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти .............190
§ 4. Правовое принуждение . ............................................................197
Глава II. Специальные административно-правовые режимы
§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых
режимов .............................................................................................201
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения ..........................203
§ 3. Режимы особого и военного положения .................................208
§ 4. Режим секретности ....................................................................211
§ 5. Общий и специальные таможенные режимы .........................217
§ 6. Режим охраны Государственной границы
Российской Федерации .....................................................................220
Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности
исполнительной власти
§ 1. Содержание законности (правозаконности) ...........................228
§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) ..................234
§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной
власти .................................................................................................237
§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами
исполнительной власти ....................................................................241
§ 5. Общий административный надзор ...........................................244
§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления
административной власти .................................................................252
Часть II. Принуждение по административному праву
Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения
§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному
праву....................................................................................................255
§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения 256
§ 3. Административно-восстановительные меры ...........................258
Глава 14. Административное пресечение
§ 1. Понятие и виды мер пресечения ..............................................261
§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы .....................................................................264
§ 3. Принудительное лечение ..........................................................268
§ 4. Применение огнестрельного оружия .......................................271
§ 5. Административное задержание гражданина ...........................275
Глава 15. Понятие и основания административной
ответственности
§ 1. Признаки административной ответственности ......................280
§ 2. Нормативная основа административной ответственности ....282
§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное
правонарушение ...............................................................................284
§ 4. Состав административного проступка .....................................287
Глава 16. Административные взыскания
§ 1. Система административных взысканий ..................................293
§ 2. Виды административных взысканий .......................................295
§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных
взысканий ..........................................................................................300
Глава 17. Общая характеристика производства по делам об
административных нарушениях
§ 1. Понятие и принципы производства по делам об
административных нарушениях .. ...................................................306
§ 2. Доказательства в производстве по делам об
административных нарушениях .. ...................................................309
§ 3. Участники производства по делам об
административных нарушениях ......................................................311
§ 4. Сроки в производстве по делам об административных
нарушениях .......................................................................................313
§ 5. Подведомственность дел об административных
нарушениях ........................................................................................316
§ 6. Меры административно-процессуального принуждения ......318
Глава 18. Стадии производства по делам об
административных нарушениях
§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об
административных нарушениях .. ....................................................324
§ 2. Административное расследование ..........................................325
§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках ............330
§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных
нарушениях .......................................................................................335
§ 5. Исполнение постановлений ......................................................339
§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности
отдельных категорий дел ..................................................................343
Глава 19. Дисциплинарное принуждение по
административному праву
§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения ...........348
§ 2. Дисциплинарная ответственность
по административному праву ..........................................................350
§ 3. Материальная ответственность по
административному праву ................................................................353
L Указатель сокращений
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ
ВВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР
ВВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ
ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР
КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
САПП РФ —Собрание актов Президента и Правительства РФ
СЗ РФ — Собрание законодательства РФ
ТК РФ — Таможенный кодекс РФ
УПК РСФСР — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР
Часть 1. Общие вопросы административного права
Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
§ 1. Предмет административного права
Административное право — самостоятельная отрасль правовой системы России. Известно, что отрасли
права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.
Предметом административного права является совокупность общественных отношений,
складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве
и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная
власть, государственное управление, государственная администрация', административная власть. Все эти
названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий
(исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им
деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом
управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.
В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право. Оно
регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной
администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое
регулирование производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих
общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих
требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-
' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более
высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление — это
деятельность, администрация — основной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее
осуществления. Понятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной
деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъектом. Понятия
«административная власть», «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов,
деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.
Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права'
общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных
отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.
Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная
администрация»?
Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность органов исполнительной власти и
ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).
Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов.
Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель
суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений,
администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда,
занимается не правосудием, а управлением.
В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая административные дела (о мелком
хулиганстве, злостном неповиновении и многие другие), реализуют административную власть, издают
административные акты, а не акты правосудия.
В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий
административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные
формирования.
Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие при
организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также
административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей),
при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных
органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.
Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При
функционировании исполнительной власти (государственной администрации) она вступает в отношения с
гражданами, предприятиями, общественными организациями. Административное право регулирует
деятельность обеих
* Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответственность за нарушение
законодательства о труде и правил по охране труда.
§ 1. Предмет административного права 3
сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного движения, санитарии и многие другие могут
служить тому примером.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и
разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична,
настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не
административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации
предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр, дознание и предвари-
тельное расследование — уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с
финансовыми, — финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного
права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех,
которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.
Предмет административного права условно можно поделить на две части:
1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов
исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их
взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Сюда же можно
отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения
администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские
части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.
2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых
организационно-правовых форм, с гражданами'.
Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему
юридических норм, регулирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и
обязанности граждан и иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм
называлась полицейским правом.
Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе
достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис-
' Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются государственным
(конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом.
4 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
тратавного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав
гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие
превращения полицейского права в административное.
§ 2. Метод административного права
Предмет правового воздействия — главный, но не единственный критерий разграничения отраслей
права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет
специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?).
Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных
отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Человек —
существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная
деятельность требует согласованности, упорядочения, организации; усилия разных людей должны быть
гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам
безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и
является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения
всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи,
появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а
используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.
Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение
одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют
разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить.
Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и
функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство.
Этим объясняются особенности административно-правового метода.
Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково
устанавливаемое юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается
возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности
субъектов правоотноше-
§ 2. Метод административного права 5
ний (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств
отрасли.
Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода
регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше
выявить особенности каждого.
Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое
неравенство, асимметрию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны
другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным
(связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными
ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне
управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Например, различно правовое положение
областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного
финансового отдела. Не равны полномочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.
Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно
устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.).
Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские
правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон'.
Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними
волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические
последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба,
заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения,
заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое
регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны
^ В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или
ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и
административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не
предусмотрено законодательством».
6 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан,
связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами,
возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти,
при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по
определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические
данные, отчеты, справки.
При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они
вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые
применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и
т.п.) и используются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения
обеспечены судебной защитой. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы
тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него'. В основном же права
участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом
управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или
иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (административной) власти наделены
правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.
Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые
разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать
объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административ-
ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных .лиц и
граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами
нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»^.
Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования.
Административное право
^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рас-•матриваться судами. Во-
вторых, хотя административно-правовые споры могут )азрешаться в судебном или в административном
порядке, на практике чаще »сего используется второй вариант.
' Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. — В сб.: Вопросы адми [истративного права. М.,
1916. С. 80.